La inimpugnabilidad de la declaración de lesividad de actos anulables. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2015 (4)

La jurispudencia había declarado la inimpugnabilidad de la declaración de lesividad de actos anulables por considerar que se trata de un presupuesto procesal para la posterior impugnación del acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa que no afecta ni a la validez ni a la eficacia del acto mientras se espera el pronunciamiento judicial.

En este sentido, la sentencia de 18 de junio de 2015 indica que

El procedimiento para la declaración de lesividad - art. 103 de la Ley 30/92 -, es un procedimiento administrativo especial, de naturaleza instrumental y procesal, que no tiene otro objeto, ni otros efectos, que el de "fabricar" el presupuesto procesal imprescindible para que la Administración pueda impugnar en sede jurisdiccional sus propios actos declarativos de derechos o favorables anulables, para cuya revisión carece de potestades, a diferencia de lo que ocurre respecto de cualesquiera clase de actos o disposiciones que incurran en vicios de nulidad de pleno derecho (art. 102 Ley 30/92 ), sin que tampoco tenga facultades para su revocación, que sólo ostenta respecto de sus actos desfavorables o de gravamen, (art. 105 Ley 30/92 ). De ahí que, ni el Acuerdo de declaración de lesividad, ni cualesquiera otros que se dicten en este tipo de procedimientos son susceptibles de impugnación autónoma, pues en tanto, no sólo se declare la lesividad del acto, sino que, con base en esa declaración de lesividad, se formule demanda ante el órgano contencioso-administrativo correspondiente, tales actuaciones carecen de efectos "ad extra", subsistiendo, en toda su integridad y eficacia, el acto administrativo para cuya declaración de lesividad se inicia el procedimiento, hasta que el órgano jurisdiccional (único que puede anular el acto) efectúe -si es que estima el recurso- el pronunciamiento anulatorio que la Administración postula en el proceso. Pero ello no quiere decir que las actuaciones procedimentales para la "fabricación" del presupuesto procesal y la propia declaración de lesividad no puedan ser cuestionadas y revisadas por el órgano jurisdiccional, sino que su impugnación habrá de articularse -como motivos de oposición procesal a la demanda presentada por la Administración- en el proceso judicial que se inicia con la declaración de lesividad.

Este criterio ha sido recepcionado por la Ley 39/2015 en el segundo párrafo del art. 107.2, en los siguientes términos:

Sin perjuicio de su examen como presupuesto procesal de admisibilidad de la acción en el proceso judicial correspondiente, la declaración de lesividad no será susceptible de recurso, si bien podrá notificarse a los interesados a los meros efectos informativos.

Hay que destacar también en la nueva regulación de la declaración de lesividad de actos anulables la mejora en la redacción del precepto que deja mucho más claro el carácter de presupuesto procesal de la declaración de lesividad respecto a la impugnación del acto anulable en vía contenciosa. Superando la dicción del art. 103.1 de la Ley 30/1992, que ponía el énfasis en la declaración de lesividad

Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos (...) a fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo

el art. 107.1 de la Ley 39/2015 cambia el orden de la frase y enfatiza la impugnación en sede jurisdiccional del acto que es, en puridad, el mecanismo de revisión -aunque no en vía administrativa-, que en ningún caso lo es la declaración de lesividad:

Las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.