La capacidad de obrar ante las Administraciones públicas en la Ley 39/2015

En palabras de Díez-Picazo¹

la capacidad jurídica es la aptitud o idoneidad para ser titular de derechos y obligaciones (…) La capacidad de obrar, en cambio, es la aptitud o idoneidad para realizar eficazmente actos jurídicos, o, en otros términos, la capacidad para adquirir y ejercitar derechos y asumir obligaciones.

En derecho administrativo podemos decir que la capacidad de obrar es la aptitud para actuar válidamente ante las Administraciones públicas.

La Ley 30/1992 atribuía en el art. 30 capacidad de obrar ante las Administraciones públicas en el art. 30 a

las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles

y también a

los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

La Ley 39/2015, en su art. 3, reconoce, con una redacción equivalente, la capacidad de obrar a los mismos sujetos², y la hace extensiva por primera vez³ a

los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente.

Hay que valorar positivamente esta adición normativa, ya que, con anterioridad, la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa había reconocido en su art. 18 capacidad procesal a los mismos sujetos⁴, lo cual conducía a una aporía puesto que los sujetos relacionados no podían ser parte en un procedimiento administrativo pero sí en un proceso contencioso administrativo.

Veamos a continuación los aspectos más relevantes de los sujetos a los que la ley reconoce capacidad de obrar ante las Administraciones públicas.

Las personas físicas

No todas las personas físicas tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, solo las que la ostenten de acuerdo con las normas civiles. El Código civil reconoce esta condición a la persona mayor de edad no incapacitada⁵ y a la persona emancipada⁶. Además, ya hemos visto que al menor de edad se le reconoce capacidad de obrar para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela⁷. No existe una regulación general de este aspecto de la capacidad del menor de edad, pero encontramos previsiones normativas que nos ofrecen una aproximación a la cuestión.

Por ejemplo, el art. 162. regla 1ª, del Código civil, que exceptúa de la representación legal que los padres ostentan de sus hijos menores

Los actos relativos a los derechos de la personalidad que el hijo, de acuerdo con su madurez, pueda ejercitar por sí mismo.

Por otro lado, el art. 2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, establece que

las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores se interpretarán de forma restrictiva y, en todo caso, siempre en el interés superior del menor.

La misma Ley Orgánica, en su art. 9, declara el derecho del menor a ser oído y escuchado

en cualquier procedimiento administrativo, judicial o de mediación en que esté afectado y que conduzca a una decisión que incida en su esfera personal, familiar o social, teniéndose debidamente en cuenta sus opiniones, en función de su edad y madurez.

Asimismo, la Ley Orgánica garantiza que

el menor, cuando tenga suficiente madurez, pueda ejercitar este derecho por sí mismo o a través de la persona que designe para que le represente. La madurez habrá de valorarse por personal especializado, teniendo en cuenta tanto el desarrollo evolutivo del menor como su capacidad para comprender y evaluar el asunto concreto a tratar en cada caso. Se considera, en todo caso, que tiene suficiente madurez cuando tenga doce años cumplidos.

Y como regla de cierre, prescribe que

siempre que en vía administrativa o judicial se deniegue la comparecencia o audiencia de los menores directamente o por medio de persona que le represente, la resolución será motivada en el interés superior del menor y comunicada al Ministerio Fiscal, al menor y, en su caso, a su representante, indicando explícitamente los recursos existentes contra tal decisión.

Las personas jurídicas

El art. 3 b) de la Ley 39/2015 reconoce capacidad de obrar a las personas jurídicas que la ostenten de acuerdo con las normas civiles. En este sentido, el art. 38 del Código civil señala que las personas jurídicas

pueden adquirir y poseer bienes de todas clases, así como contraer obligaciones y ejercitar acciones civiles o criminales, conforme a las leyes y reglas de su constitución

y el art. 7.4 LEC establece que

por las personas jurídicas comparecerán quienes legalmente las representen.

Los grupos de afectados

La regla 7ª del art. 6.1 LEC reconoce capacidad para ser parte en los procesos a

los grupos de consumidores o usuarios afectados por un hecho dañoso cuando los individuos que lo compongan estén determinados o sean fácilmente determinables. Para demandar en juicio será necesario que el grupo se constituya con la mayoría de los afectados.

En los procesos promovidos por los grupos de afectados, se llamará al proceso a quienes tengan la condición de perjudicados por haber sido consumidores del producto o usuarios del servicio que dio origen al proceso, para que hagan valer su derecho o interés individual. Dice el art. 15.2 LEC que

cuando se trate de un proceso en el que estén determinados o sean fácilmente determinables los perjudicados por el hecho dañoso, el demandante o demandantes deberán haber comunicado previamente su propósito de presentación de la demanda a todos los interesados. En este caso, tras el llamamiento, el consumidor o usuario podrá intervenir en el proceso en cualquier momento, pero sólo podrá realizar los actos procesales que no hubieran precluido

En otro caso, establece el art. 15.3 LEC que

Cuando se trate de un proceso en el que el hecho dañoso perjudique a una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, el llamamiento suspenderá el curso del proceso por un plazo que no excederá de dos meses y que el Secretario judicial determinará en cada caso atendiendo a las circunstancias o complejidad del hecho y a las dificultades de determinación y localización de los perjudicados. El proceso se reanudará con la intervención de todos aquellos consumidores que hayan acudido al llamamiento, no admitiéndose la personación individual de consumidores o usuarios en un momento posterior, sin perjuicio de que éstos puedan hacer valer sus derechos o intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 221 y 519 de esta ley.

Las uniones y entidades sin personalidad jurídica

Las entidades sin personalidad jurídica a las que la ley reconozca capacidad para ser parte comparecerán en juicio por medio de las personas a quienes la ley, en cada caso, atribuya la representación en juicio de dichas entidades⁸. Son los supuestos, por ejemplo, de las comunidades de propietarios a las que la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal no reconoce personalidad jurídica, pero respecto de las cuales se dice que

el presidente ostentará legalmente la representación de la comunidad, en juicio y fuera de él, en todos los asuntos que la afecten⁹.

Y de las Uniones Temporales de Empresas, reguladas por la Ley 18/1982, de 26 de mayo, sobre Régimen Fiscal de Agrupaciones y Uniones Temporales de Empresas y de las Sociedades de Desarrollo Regional, a las que no se reconoce personalidad jurídica pero cuyo gerente está investido de

poderes suficientes de todos y cada año de sus miembros para ejercitar los derechos y contraer las obligaciones correspondientes¹⁰.

Los patrimonios independientes o autónomos

El art. 6.1, regla 4ª LEC reonoce capacidad procesal a

las masas patrimoniales o los patrimonios separados que carezcan transitoriamente de titular o cuyo titular haya sido privado de sus facultades de disposición y administración.

Se trata, fundamentalmente, de los supuestos de la herencia yacente y de la masa del concurso.

Aunque la ampliación de los sujetos que tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas suponga una novedad relevante y un ajuste de contenidos entre la normativa de procedimiento administrativo y la normativa procesal, su aplicación práctica será muy limitada puesto que esa capacidad que se reconoce solo será efectiva cuando la Ley así lo declare expresamente.

1 Luis Díez-Picazo y Antonio Gullón: Sistema de derecho civil, vol I, p. 260. 4ª ed, 1ª reimp., 1982.

2 La Ley se refiere ahora, de un modo más preciso, a las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles, además de transcribir la previsión anterior sobre las personas menores de edad.

3 Así lo expresa la exposición de motivos.

4 Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

5 Art. 322 El mayor de edad es capaz para todos los actos de la vida civil, salvo las excepciones establecidas en casos especiales por este Código. Por otra parte, el art. 12 de la Constitución sitúa la mayoría de edad en los 18 años. En cuanto a la incapacitación, el art. 760.1 LEC establece que la sentencia que declare la incapacitación determinará la extensión y los límites de ésta, así como el régimen de tutela o guarda a que haya de quedar sometido el incapacitado,(...).

6 Art. 323 La emancipación habilita al menor para regir su persona y bienes como si fuera mayor; pero hasta que llegue a la mayor edad no podrá el emancipado tomar dinero a préstamo, gravar o enajenar bienes inmuebles y establecimientos mercantiles o industriales u objetos de extraordinario valor sin consentimiento de sus padres y, a falta de ambos, sin el de su curador. El menor emancipado podrá por sí solo comparecer en juicio. Lo dispuesto en este artículo es aplicable también al menor que hubiere obtenido judicialmente el beneficio de la mayor edad.

7 Art. 3 b) de la Ley 39/2015 y art. 18 LRJCA. 

8 Art. 7.6 LEC.

9 Art. 13.3 LPH.

10 Art. 8, d) Ley 18/1981.