La
Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
contencioso-administrativa, prescribe en su art. 44 que en los
litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer
recurso en vía administrativa. No obstante, dejó abierta la
posibilidad de que antes de que una Administración interponga
recurso contencioso-administrativo contra otra, pueda requerirla
previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el
acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la
actividad a que esté obligada. De este modo quedaron suprimidos
-¿suprimidos?- los recursos administrativos entre las
Administraciones públicas y se abrió una nueva vía administrativa
para canalizar los correspondientes conflictos con la denominación
de requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa.
La
regulación contenida en la Ley de la Jurisdicción
contencioso-administrativa establece el plazo para realizar el
requerimiento previo1:
deberá
producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de
la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o
podido conocer el acto, actuación o inactividad2.
Establece
también la forma y contenido del requerimiento3:
El
requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante
escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o
inactividad
Y,
por último, establece el plazo para que la Administración requerida
lo conteste y las consecuencias de no hacerlo4:
El
requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a
su recepción, el requerido no lo contestara.
La
Ley 30/1992 no contenía ninguna referencia al requerimiento previo a
la vía contenciosa, a pesar de su evidente carácter administrativo.
La parquedad de la regulación de esta modalidad procedimental ha
venido suscitando muchas dudas, la mayoría de ellas por la tendencia
a asimilarla a los recursos administrativos, con los que guarda una
cierta analogía pero, como veremos más adelante, participa de una
naturaleza distinta a las de los recursos administrativos.
La
Ley 39/2015 regula el requerimiento previo, pero no de manera general
sino cuando se refiere a un objeto determinado, más restringido del
que encontramos en la Ley 29/1998. Se trata del supuesto en que
Cuando
una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus
competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado
por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es
ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise
el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa5
En
puridad, la nueva regulación legal no introduce ninguna novedad por
lo que se refiere al régimen jurídico del requerimiento previo, ya
que hay una remisión a la Ley de la Jurisdicción
contencioso-administrativa. Lo que sí reviste novedad es el efecto
de la formulación del requerimiento:
En
estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar
resolución6.
Es
decir, no queda facultada la Administración para acordar la
suspensión del
transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y
notificar la resolución, sino que la suspensión se
produce automáticamente.
La
nueva regulación no aporta luz para aclarar los aspectos que se han
revelado como más conflictivos en la aplicación práctica del
requerimiento previo, pero que ya son objeto de doctrina
jurisprudencial consolidada. Demos un repaso a las dudas más
frecuentes que se plantean con el requerimiento previo y a las
respuestas que ha dado el Tribunal Supremo.
1.
El requerimiento previo ¿es la única fórmula en vía
administrativa para que las Administraciones planteen los conflictos
mutuos? Dicho de otro modo, ¿han quedado realmente suprimidos los
recursos administrativos en las relaciones de las Administraciones
públicas entre sí?
No.
La jurisprudencia distingue claramente la actividad de las
Administraciones públicas cuando actúan en condición de poder
público y cuando lo hacen como un particular, y reserva el
requerimiento previo para los supuestos en que las Administraciones
actúan en pie de igualdad, cuando lo hacen en condición de tales.
De acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de
2012,
el
artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una
disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de
ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como
un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces
la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de
la Administración, y procede la interposición de recurso en vía
administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena
aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo
cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder.
Dice
también la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de
2015 que
Ese
requerimiento previo procede solamente en aquellos litigios entre
Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público,
y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la
Administración no actúa bajo esa condición, el requerimiento
deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones
a través del régimen de recursos administrativos que corresponda,
según la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas
y del Procedimiento
Administrativo Común.
Por
lo tanto, cuando la Administración actúe en una relación en la que
no ejerce sus potestades frente a otra Administración, en su caso la
fórmula de la reclamación en vía administrativa no será el
requerimiento previo sino el recurso administrativo. A este respecto,
la sentencia de 12 de diciembre de 2014 señala que
pretender
la aplicación en estos casos
(cuando la Administración actúa como particular),
en lugar de las previsiones establecidas en dicho precepto de la Ley
jurisdiccional
(el art. 44),
otras vías de recurso o de reclamación administrativa (en tal
supuesto, de todo punto obligatorias) sería colocar a una de las
administraciones en una posición infraordenada respecto de la otra,
lo que resulta contrario al espíritu que anida con carácter general
en el ámbito de las relaciones interadministrativas y desde luego,
más en concreto, al principio de igualdad que preside la suscripción
de los convenios de colaboración, como son los implicados en el
supuesto de autos.
La
misma sentencia sugiere algunos ejemplos de lo que ha de entenderse
por actuación de la Administración como tal y como particular:
No
cabe entender que cuando las administraciones participan en la
suscripción de convenios urbanísticos -sean éstos de mera gestión;
o, con menor razón aún, si se trata de convenios de planeamiento- y
asumen en ellos obligaciones de colaboración mutua, actúen como
meros particulares, sino que lo hacen en el ámbito de las
respectivas competencias que legalmente tienen atribuidas y con
vistas a la realización de los intereses públicos de cuya
satisfacción son responsables. Actúan, por decirlo en feliz
expresión conocida por todos, dentro el ámbito del "giro"
o del "tráfico administrativo" que les resulta propio a
cada una de ellas. Lejos están de comportarse, por tanto, tales
administraciones como particulares, lo que adviene en cambio cuando
alguna de ellas actúa, pongamos por caso, como titular de unos
terrenos y víctima de unos daños ocasionados en tales terrenos que
imputa al funcionamiento de otra Administración o, si se prefiere
otro ejemplo, cuando, como sujeto pasivo de un tributo, resulta una
administración es requerida por otra al pago de alguna exacción
cuya procedencia es cuestionada por la primera. Pues bien, si ello es
así, y resulta difícil negarlo y hacerse alguna cuestión a este
respecto, no lo es menos que las administraciones también se mueven
en el mismo plano, y actúan por tanto como tales y no como meros
particulares, cuando reclaman el cumplimiento de las obligaciones
resultantes de los convenios de colaboración suscritos por ellas o,
en su caso, reivindican las consecuencias que de dichos convenios
asimismo pudieran resultar.
2.
La reclamación previa ¿es asimilable a los recursos
administrativos? En particular, ¿son aplicables a la reclamación
por analogía los preceptos que regulan los recursos administrativos?
La
respuesta ha de ser también negativa. Dicen las sentencias de
25 de mayo de
2009, 30 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2011
(citadas en la sentencia de 29 de septiembre de 2015) que
los
requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la
Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la
naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de
acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar
litigios, en el marco de los principios constitucionales de
coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones
entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la
Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus
decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto;
pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son,
insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces
impugnatorios como los recursos administrativos.
De
esta diferencia de naturaleza de la reclamación previa respecto a
los recursos administrativos se sigue que las instituciones típicas
del régimen jurídico de los recursos no son aplicables a la
reclamación previa:
-
No hace falta la notificación previa del acto para que se pueda
interponer la reclamación previa. ¿Por qué? Porque la reclamación
previa no es un recurso. Señala la sentencia del Tribunal Supremo de
22 de junio de 2016 que
afirmando
la recurrente que la declaración de extemporáneo del recurso
efectuada por la sentencia de instancia «no puede aceptarse por la
obvia razón de que tanto esa publicación» del Acuerdo recurrido en
el Boletín Oficial de la Comunidad, «como la notificación deben
reputarse defectuosas por incompletas por lo que no pueden suponer el
dies a quo válido para formular el requerimiento» (...). El
motivo no puede prosperar, ya que el art. 58.2 de la LRJAPyPAC no
impone como requisito de validez de la notificación del acto
administrativo la indicación del plazo y forma de efectuar el
requerimiento de anulación del art. 44 de la LJCA , ya que dicho
requerimiento - por lo demás, facultativo - no tiene naturaleza de
recurso, por lo que no es preceptiva su indicación en la
notificación o publicación de los actos, que es cabalmente lo que
exige el art. 58.2 de la LRJAPyPAC con la referencia a «la expresión
de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de
presentarse y plazo para interponerlos»
-
El antiformalismo que la Ley predica en relación al error en la
calificación del recurso7
no es aplicable al requerimiento previo. La sentencia del Tribunal
Supremo de 25 de mayo de 2006 señala que
El
Sr. Abogado del Estado reconoce y asume implícitamente que la
impugnación presentada en vía administrativa por la Confederación
Hidrográfica del Ebro resultó extemporánea en cuanto calificada
como recurso de alzada, y justamente por eso centra todo su esfuerzo
argumental en insistir en que aun cuando esa calificación como de
recurso de alzada era errónea, la Diputación General de Aragón
debió darle de oficio el trámite correspondiente a los
requerimientos contemplados en el artículo 44 LJCA por aplicación
de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC, a cuyo tenor
el error en la calificación del recurso por parte del recurrente
no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su
verdadero carácter". Sin embargo, la tesis de la Administración
recurrente no puede compartirse, porque el precepto se refiere a los
recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el
artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos
administrativos ni participan de la naturaleza de estos.
De
forma más extensa, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de
noviembre de 2016, con cita de jurisprudencia anterior, indica en
relación con el antiguo art. 110.2 de la Ley 30/1992 que
el
precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los
requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la
Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la
naturaleza de estos. (…) Desde esta perspectiva se entiende que no
sea de aplicación a este precepto la regla del artículo 110.2, pues
la previsión garantista incorporada al art. 110.2 se justifica
primordialmente por el hecho de que en el procedimiento
administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es
preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos
pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por
ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de
las normas jurídico- administrativas se favorezca la superación y/o
subsanación de defectos formales en la presentación de sus
escritos. De ahí que se enfatice el principio "pro actione"
y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado
para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias
formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones
Públicas...., se encuentran en este punto en una posición diferente
a la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico
y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que
exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y,
específicamente el debido conocimiento de una regla básica como es
la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata
de las controversias entre Administraciones a que se refiere este
último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del
artículo 110 LRJ-PAC.
3.
Las reglas sobre silencio administrativo aplicables a los recursos
administrativos ¿operan también en la reclamación previa?
Rotundamente
no. El requerimiento previo ha de entenderse desestimado transcurrido
un mes desde su presentación si no es resuelto expresamente, y si no
se impugna esta desestimación mediante el correspondiente recurso
contencioso administrativo en el plazo de dos meses la desestimación
gana firmeza. Veamos la sentencia de 22 de junio de 2016:
Finalmente
el estudio de los motivos de casación primero y segundo se puede
realizar conjuntamente, pues ambos parten de la premisa de que la
Administración autonómica no resolvió expresamente. En el primero
denuncia que la sentencia de instancia infringe los arts. 44.3 y 46.1
y 6 de la LJCA , en la medida en que «en los casos como el presente
en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de
resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, el art. 46.1 de
la LJCA establece que el plazo para interponer el recurso
contencioso-advo será de seis meses desde que se produzca el acto
presunto» (págs. 2 y 3 del escrito de interposición). Y en el
motivo segundo, el defensor del Estado aduce la vulneración de los
arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en relación con la doctrina
recogida en la STC 14/2006 y las demás en ella citadas, alegando
«[...] que en los casos como el presente en los que la
Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino
que ha aplicado el silencio negativo, no existe plazo de caducidad
alguno para interponer el recurso» (pág. 3). Ambos motivos han de
ser rechazados ya que es errónea la premisa de la desestimación
presunta del requerimiento con que se construye la tesis de la
recurrente. Como hemos expuesto anteriormente, al resolver los
motivos de casación tercero a quinto, el requerimiento previo se
presentó fuera del plazo de dos meses establecido en el art. 44.2 de
la LJCA , de manera que la resolución administrativa a que se
referían los requerimientos había alcanzado firmeza, luego no
existe desestimación presunta.
4.
¿Cuándo se entiende presentado el requerimiento previo, cuando la
Administración requirente acuerda interponerlo o cuando es
presentado efectivamente ante la Administración requerida?
La
problemática se plantea a partir de una interpretación extensiva de
la doctrina fijada en las sentencias del Tribunal Constitucional
86/1988 y 140/1990. Según el Tribunal Constitucional, el plazo de
dos meses que establece el artículo 63.2 de la Ley Orgánica del
Tribunal Constitucional para la formulación del requerimiento (de
incompetencia) ha de exigirse sólo respecto de la adopción del
acuerdo y su comunicación y envío al requerido, con independencia
del lapso aleatorio de tiempo, puramente circunstancial, que pudiera
transcurrir entre esa formulación y la posterior recepción por su
destinatario. El Tribunal Supremo ha declarado en la sentencia de 13
de septiembre de 2012 que
esa
doctrina se ha dictado en interpretación del precepto que establece
el plazo para formular el requerimiento de incompetencia en los
conflictos positivos; debiendo recordarse que el objetivo de los
conflictos constitucionales de competencia lo constituye la
reivindicación de la competencia propia cuando es ejercida por otro
o la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia
ajena, siempre que la controversia afecte a la definición o
delimitación de los títulos competenciales en litigio y, más
exactamente, a la delimitación de estos títulos contenida en la
Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes del bloque de
la constitucionalidad que delimitan las competencias estatales y
autonómicas (véase por todas el FJ 3º de la STC 44/2007 ). Sin
pretender por nuestra parte profundizar en esa materia, únicamente
queremos poner de manifiesto que la interpretación sobre la
regulación de la tramitación y resolución de los conflictos
constitucionales de competencia ( artículo 63.2 de la Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional ) es difícilmente trasladable a un
ámbito bien distinto como es el recurso contencioso administrativo,
y, más específicamente, a esa figura del requerimiento previo de
anulación regulado en el artículo 44.2 de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativo.
Por
eso, el criterio aplicable es el que resulta de las normas de
aplicación general. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de
junio de 2016 señala que
se
alega la infracción del art. 44.2 de la LJCA en relación con la
jurisprudencia sentada en la STC 140/1990, una vez «acreditado que
el requerimiento del Ministerio de Defensa tiene fecha oficial de
salida el 12 de enero de 2011 , [siendo] claro que el mismo se ha
efectuado dentro del plazo de dos meses del art. 44.2 de la LJCA »
(pág. 7). Sin embargo, nuestra jurisprudencia es inequívoca en
considerar que, a falta de prueba sobre la fecha de efectiva
presentación en las dependencias de órgano requerido o depósito en
oficina de correos del envío certificado -carga que incumbe a la
Administración requirente-, debe estarse a la fecha de presentación
en el registro del órgano que recibe el requerimiento.
La
sentencia de 9 de marzo de 2006 indica que
no
puede admitirse que el "dies a quo" del plazo sea la fecha
de firma, puesto que sería como admitir que un escrito firmado surte
efectos para quienes se van a ver afectados por el mismo, sin su
conocimiento, lo que afectaría al principio de seguridad jurídica,
pues los Ayuntamientos no sabrían nunca , caso de que no se les
comunicará , cuando sus actos serían firmes, y aun cuando fueran
ejecutivos, siempre estarían sujetos a una posible impugnación,
tanto por parte de la Administración del Estado, como por parte de
la Comunidad Autónoma. Inseguridad que igualmente se predicaría de
los terceros interesados, administraciones públicas o particulares,
que deberían ejercer los derechos , o cumplir las obligaciones,
derivados de dichos actos, sin tener la seguridad de que éstos eran
firmes y por lo tanto irrecurribles. Por lo demás esta es la
solución que se adopta para el computo de los plazos en general
(artículo 48.2 de esta Ley); para la interposición de recursos
administrativos (…).
Cuidado
con el uso del requerimiento previo, que ha dado lugar a menudo a
enormes decepciones por haber asimilado erróneamente su régimen
jurídico al de los recursos administrativos cuando, como hemos
visto, ambas figuras se diferencian radicalmente en aspectos
esenciales.
2 La
Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen
local establece en su art. 65.2 el plazo de quince días hábiles
para que Administración
del Estado o de las Comunidades Autónomas formule el requerimiento
previo cuando considere, en el ámbito de las respectivas
competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe
el ordenamiento jurídico
3 Art.
44.2.
4 Art.
44.3.
5 Art.
39.5.
6 Art.
39.5. El art. 22.5, que introduce los supuestos de suspensión
automática del plazo para resolver y notificar, puntualiza que esta
suspensión se produce
desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su
caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción
contencioso administrativa. Añade
como requisito procedimental que deberá
ser comunicado a los interesados tanto la realización del
requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución
del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
7 El
art. 115.2 de la Ley 30/1992 recoge de manera ampliada la regla
tradicional de que el
error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del
recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se
deduzca su verdadero carácter.
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