La terminación del procedimiento por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas

La Ley 39/2015 incluye en el art. 84.2 como una de las causas de terminación del procedimiento

la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas

reproduciendo la previsión del art. 87.2 de la Ley 30/1992.

La única exigencia que establece la Ley para fundamentar la terminación de un procedimiento por este motivo es que

la resolución que se dicte ha de ser motivada en todo caso,

exigencia que aparece en el art. 84.2 y se repite en el art. 35.1, g).

La imposibilidad de continuación como causa de terminación del procedimiento es una aplicación del principio general del derecho según el cual ad impossibilia nemo tenetur, es decir, que a lo imposible nadie está obligado. Del mismo modo que los actos de contenido imposible dan lugar a una categoría de actos nulos (art. 47.1, c)), es decir, a la modalidad en que la invalidez es más grave y devastadora del acto que la padece, la imposibilidad de continuar el procedimiento impide de forma definitiva resolver sobre el fondo del asunto y es en sí el motivo y la justificación de la resolución que pone fin al procedimiento.

Nótese que la Ley somete la causa de finalización del procedimiento a que sea por causas sobrevenidas. O lo que es lo mismo, la imposibilidad no puede ser originaria o inicial sino producida en el decurso de la tramitación del procedimiento. Considero que se trata de una exigencia innecesaria, ya que la imposiblidad de continuar el procedimiento de que habla el precepto ha de ser, si se me permite una expresión tomada del derecho penal, una fuerza irresistible que impide culminar el procedimiento con un prounciamiento sobre lo que dio lugar a su inicio. Si ha de ser así, no habría de ser relevante el hecho de que la imposibilidad fuera incluso anterior a la iniciación del procedimiento. En puridad esta imposibilidad, de haber sido conocida o apreciada, hubiera habido de dar lugar a la no iniciación del procedimiento pero, si se ha conocido después, ¿cómo no ha de dar lugar a la terminación del procedimiento, si originariamente hubiera habido de impedir siquiera su iniciación?

Queda por analizar el concepto de imposibilidad aplicado a la continuación del procedimiento. Los antiguos identificaban la imposibilidad con la imposibilidad física. Así, hablaban de coelum digito tangere, tocar el cielo con el dedo, como ejemplo de imposibilidad invalidante del negocio jurídico¹. La imposibilidad de continuar el procedimiento, como veremos, puede ser tanto física como meramente jurídica. La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de octubre de 2016 recoge una tipología de situaciones que corresponden a una y otra tipología:

Dentro de la categoría de terminación del procedimiento que se regula en el num. 2 del art. 87, imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, se incluyen supuestos como la desaparición física del interesado o interesados cuando no pudiesen sucederle sus herederos, las novedades o reformas legislativas, la modificación de la realidad física del objeto del procedimiento, la variación del status jurídico de los interesados...; luego incoado un procedimiento sobre la base de una determinada normativa, la modificación o derogación de ésta puede privarle de razón de ser y producirse, en consecuencia su terminación; así pensando en la serie de procedimientos para obtener licencias, autorizaciones o permisos, por exigirlo las disposiciones reguladoras de la intervención administrativa en materia económica, la derogación de esas disposiciones y consiguiente liberalización de las actividades antes sujetas a tales limitaciones supone que esos procedimientos dejaron de tener razón de ser y por tanto, se produjo su terminación.

El fallecimiento de la persona interesada determina la imposibilidad de continuación del procedimiento cuando la acción no es transmisible a los herederos. Así, por ejemplo, en un procedimiento de apertura de farmacia, el Tribunal Supremo razona en la sentencia de 12 de noviembre de 2012 que

es obvio que para poder ser interesado en estos procedimientos se precisa tener la condición de Licenciado en Farmacia, y el objeto de este procedimiento es la solicitud de apertura y concesión de oficina de Farmacia, siendo el fallecido el único que podía formular la solicitud, y en consecuencia el legitimado para actuar como parte y hacer valer sus derechos. Una vez fallecido, el procedimiento, en lo que a él respecta, carece totalmente de objeto, no pudiendo cumplirse su finalidad porque ya no se le puede adjudicar la farmacia, y por lo tanto existe una clara causa de terminación del procedimiento por razones sobrevenidas, no siendo posible que los herederos se subroguen en su posición, ya que si la finalidad apunta a obtener una Farmacia, por esta vía los herederos no pueden conseguirla, no estando acreditado que ninguno de ellos reuniera los requisitos para poder situarse en la posición jurídica del solicitante.

En la sentencia de 8 de octubre de 2015 se analiza el efecto del fallecimiento de la persona dependiente mientras se tramitaba una ayuda para la dependencia. Se concluye que el fallecimiento pone fin al procedimiento, a pesar de que se haya tramitado con retraso por la Administración instructora:

Por la demandante se solicitó el abono de las cantidades que correspondían a su madre en la medida en que se había determinado su situación de dependencia y las necesidades derivadas de ella hasta la fecha de su fallecimiento, cantidades que deben ser abonadas por ser la Administración con su tardía actuación la responsable de la situación creada. En consecuencia de todo ello, reclama la anulación del archivo del expediente y se ordene dictar nueva resolución estableciendo la cuantía mensual de la prestación que corresponda para el cuidador no profesional, la hoy demandante, con efectos retroactivos desde la fecha de la solicitud hasta la del fallecimiento más los intereses legales. La resolución impugnada en la instancia, archivo por el fallecimiento de la persona dependiente, se produce en virtud de lo dispuesto en el artículo 87.2 de la Ley 30/1992 (" También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas.").

También provoca la imposibilidad de continuar el procedimiento la pérdida por parte de la persona interesada de alguna condición esencial para la obtención del objeto del procedimiento. Por ejemplo, en la sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de abril de 2000 se declara la imposibilidad de continuar un expediente de invalidez de un militar que por sanción ha sido privado de la condición de tal:

Finalmente se ha de significar, que el objeto del expediente previsto genéricamente en el artículo 95 de la Ley 17/89, de 19 de julio, esta en la determinación de si el militar de carrera reúne las condiciones psicofísicas necesarias para seguir prestando servicio activo, por lo si el afectado ha perdido su condición de militar de carrera, tal expediente carece de contenido efectivo, lo que resulta equiparable a la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas que, conforme al art. 87.2 de la Ley 30/92, produce la terminación del procedimiento.

Un caso similar, éste de la Administración civil, se examina y resuelve de la misma forma en la sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de enero de 2013.

No obstante, en la sentencia de 10 de febrero de 2010 del Tribunal Supremo se llega a la solución contraria en un caso en que una juez es jubilada por edad cuando tramitaba una jubilación por incapacidad:

Finalmente, se sostiene la procedencia de aplicar lo establecido en el artículo 87.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, [ También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas ]; y se aduce para justificar dicha aplicación que el objeto del expediente de jubilación por incapacidad permanente para el servicio ha desaparecido, como claramente se desprende del cese en Carrera Judicial, por Jubilación Forzosa, de Doña Leonor , eI día 5 de octubre del corriente año 2006. (…) Si la jubilación por incapacidad puede generar en el interesado esas ventajas jurídicas que no existen en la jubilación por edad, no puede negarse a dicho interesado el derecho de proseguir el expediente dirigido al reconocimiento de esa específica clase de jubilación; y, por esta misma razón, la jubilación por edad no puede ser considerada una imposibilidad de continuación de dicho expediente.

Tenemos también sentencias que aprecian la imposibilidad de continuar el procedimiento por una pérdida sobrevenida de la disponibilidad presupuestaria. Así, la sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de septiembre de 2013 que declara por este motivo finalizado un procedimiento de otorgamiento de subvenciones apelando a la crisis económica:

En la resolución recurrida para avalar su pronunciamiento de poner fin al procedimiento de convocatoria sin conceder las subvenciones convocadas, se está alegando a la existencia una imposibilidad material sobrevenida por insuficiencia de crédito presupuestario determinada por la situación financiera del país (situación que a estas alturas no precisa de mayor aclaración vistos los sacrificios que se han impuesto, con base a ella, a los distintos colectivos ciudadanos) con la consiguiente restricción presupuestaria que determina la imposibilidad de atender económicamente a los compromisos de gastos previstos presupuestariamente en relación a convocatorias de subvenciones como la de autos, subvenciones que pese a estar convocadas no estaban resueltas y que evidentemente no generaban en la asociación recurrente más que una mera expectativa que debe ceder ante la contundencia de la no disponibilidad de crédito presupuestario acordada por el Consejo de Ministros después de publicada la convocatoria y que se proyectó en un total de 16,62 millones de € en el ámbito del Ministerio de Justicia.

Ahora bien, la imposibilidad de continuar el procedimiento ha de ser real y no consecuencia de una anomalía que tiene otro cauce para ser declarada. En la sentencia del Tribunal Supremo de 3 de diciembre de 2013 se examina un caso en que se alega la imposibilidad sobrevenida de continuar un procedimiento de expropiación cuando la persona expropiada no es la titular del bien objeto de expropiación:

De otra parte, el mencionado artículo 87 de la citada Ley de Procedimiento establece la posibilidad de que, sin perjuicio de que la resolución es el medio normal de poner fin a los procedimiento administrativos, el párrafo segundo del precepto dispone que "también producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas" , con la exigencia de que dicha resolución ha de ser motivada. En el razonar del motivo, lo que se viene a cuestionar por la defensa municipal, es que aquel primero de los preceptos invocados no se refiere solamente a los supuestos en que los bienes objeto de expropiación estén en litigiosidad, en sentido estricto, es decir, que exista proceso pendiente sobre la propiedad; sino que es suficiente, conforme a la jurisprudencia que se cita, que se trate de una propiedad "controvertida, dudosa o poco clara" . En este sentido se considera que en el presente supuesto "hay fundadas dudas acerca de quién es realmente el titular de las fincas por las que se reclama la expropiación" , que se dice comporta el presupuesto que se contempla en el mencionado artículo 5. De ahí se concluye que el jurado se encontró en un supuesto "de imposibilidad material de continuar el procedimiento" , resultando de aplicación lo dispuesto en el artículo 87 de la antes mencionada Ley de Procedimiento , por lo cual se concluye en la legalidad del acuerdo, en contra de lo decidido por la Sala de instancia. (…) Con menor motivo, cabe hablar de una vulneración del artículo 87 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común a cuyo tenor, producirá la terminación del procedimiento "la imposibilidad material de continuarlo por causa sobrevenida" . Y es que en el presente caso ni hay causa sobrevenido ni imposibilidad de continuar el procedimiento, salvo que lo que se quiera decir, pero no se dice al menos en la decisión adoptada por el jurado, que los bienes no son propiedad de la expropiada, pero en tales casos no es que exista imposibilidad y no comporta una terminación del procedimiento en el sentido a que se refiere el precepto, sino que es el jurado el que vendría a dejar sin efecto todo lo actuado, es decir, que el procedimiento de expropiación en toda la tramitación hasta entonces es nulo.

Cuando se aprecie la imposibilidad sobrevenida para resolver, el art. 21.1 de la Ley 39/2015 establece que

La resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra (…) con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables.

1 En la Sexta Partida, título IV, del Código de las Siete Partidas del rey Alfonso X el Sabio, se dice que la condición para ser heredero de tocar el cielo con el dedo es de imposible cumplimiento y se tiene por no puesta, para explicar precisamente eso: que a lo imposible nadie está sujeto.