En la sentencia de 28
de mayo de 2020, el Tribunal Supremo vuelve a hacer hincapié sobre la
obligación de resolver de la Administración y sobre los efectos del silencio
administrativo. El supuesto que se analiza es la conducta de una Administración
que sin haber resuelto en plazo un recurso potestativo de reposición contra una
liquidación tributaria –en el que no se había solicitado la suspensión del acto
impugnado- inició la vía de apremio.
Más allá del interés que el
pronunciamiento de la sentencia tiene para el caso concreto -la Administración,
cuando pende ante ella un recurso o impugnación administrativa, potestativo u
obligatorio, no puede dictar providencia de apremio sin resolver antes ese
recurso de forma expresa-, contiene una serie de reflexiones sobre el deber de
resolver de la Administración que conviene destacar por su alcance general,
motivadas, sin duda, por la sorpresa que en los magistrados actuantes
produjeron expresiones del recurso de casación –presentado por una
Administración tributaria- como la siguiente:
Paralizar toda actividad recaudatoria por la simple
interposición por el interesado de un recurso de reposición, aunque el mismo ni
siquiera haya planteado la suspensión de la ejecución del acto impugnado,
supone, por lo tanto, dejar de recaudar millones de euros.
Empecemos
recordando que el art. 21.1 de la Ley 39/2015 establece que
La Administración está obligada a dictar resolución
expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma
de iniciación.
Esta obligación se
exceptúa solo en los supuestos de terminación del procedimiento por pacto o
convenio y en los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos
únicamente al deber de declaración responsable o comunicación a la
Administración.
Asimismo, el art.
24.2 in fine de la Ley 39/2015 señala
que
La desestimación por silencio administrativo tiene los
solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso
administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
El Tribunal Supremo
comienza su argumentación analizando la naturaleza y los efectos del acto
presunto negativo:
Este acto surgido ex
lege del silencio, como este Tribunal
Supremo ha declarado hasta la saciedad de forma constante y reiterada, no es un
acto propiamente dicho, sino una ficción cuya principal virtualidad es la de
permitir al afectado la posibilidad de impugnarlo, impidiendo el bloqueo que
supone la creación de situaciones indefinidas u obstinadas de falta de
respuesta.
Del silencio
negativo surge un acto
cuyo contenido es gravoso o adverso para su destinatario,
pero que por su naturaleza ficticia está inmotivado; y no está notificado
debidamente -porque no existe-; así como puede ser desplazado por un acto
posterior expreso que irrumpa en la relación impugnatoria ya trabada para
variar la argumentación, o incluso para estimarlo en parte o inadmitirlo.
En estas
condiciones, dictar una providencia de apremio sin haber resuelto el recurso de
reposición, es decir, en un momento en que se mantiene para la Administración
el deber de resolver expresamente, el cual no cesa por el mero hecho de la
pendencia de recursos contra los actos presuntos y con la posibilidad de que el
recurso de reposición fuera estimado, con anulación del acto impugnado en
reposición, supone incurrir en dos prácticas viciadas de la Administración contrarias a los principios constitucionales de
interdicción de la arbitrariedad (art. 9.3 CE) y de servicio con objetividad a
los intereses generales (art. 103 CE). Principios
que no se agotan en la recaudación fiscal, tal como
parece sugerirse, sino que deben atender a la evidencia de que el primer
interés general para la Administración pública es el de que la ley se cumpla
y con ello los derechos de los ciudadanos.
Esas prácticas
viciadas son:
a) La primera práctica, no por extendida menos aberrante,
es la de que el silencio administrativo sería como una opción administrativa
legítima, que podría contestar o no según le plazca o le convenga. (…)
b) La segunda práctica intolerable es la concepción de
que el recurso de reposición no tiene ninguna virtualidad ni eficacia favorable
para el interesado, aun en su modalidad potestativa, que es la que aquí
examinamos. En otras palabras, que se trata de una institución inútil, que no
sirve para replantearse la licitud del acto, sino para retrasar aún más el
acceso de los conflictos jurídicos, aquí los tributarios, a la tutela judicial.
El Tribunal Supremo
concluye que
Como muchas veces ha reiterado este Tribunal Supremo, el
deber jurídico de resolver las solicitudes, reclamaciones o recursos no es una
invitación de la ley a la cortesía de los órganos administrativos, sino un estricto
y riguroso deber legal que obliga a todos los poderes públicos, por exigencia
constitucional (arts. 9.1; 9.3; 103.1 y 106 CE), cuya inobservancia arrastra
también el quebrantamiento del principio de buena administración, que no sólo
juega en el terreno de los actos discrecionales ni en el de la transparencia,
sino que, como presupuesto basal, exige que la Administración cumpla sus
deberes y mandatos legales estrictos y no se ampare en su infracción -como aquí
ha sucedido- para causar un innecesario perjuicio al interesado.
Y además
se conculca el principio jurídico, también emparentado
con los anteriores, de que nadie se puede beneficiar de sus propias torpezas (allegans turpitudinem propriam non auditur), lo que sucede en casos como el presente en que el incumplido deber
de resolver sirve de fundamento a que se haya dictado un acto desfavorable -la
ejecución del impugnado y no resuelto-, sin esperar a pronunciarse sobre su
conformidad a derecho, cuando había sido puesta en tela de juicio en un recurso
que la ley habilita, con una finalidad impugnatoria específica, en favor de los
administrados.
En resumen: la
ejecutividad de los actos administrativos no es un valor absoluto, porque queda
relativizado por la existencia de acciones impugnatorias no resueltas, y sobre
todo porque la Administración no puede verse favorecida cuando no contesta
tempestivamente las reclamaciones o recursos.
