A la problemática general que suscita el art. 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa nos hemos referido anteriormente en este post. En esta ocasión vamos a exponer la doctrina establecida por el Tribunal Supremo sobre si ese artículo 44 resulta aplicable a los litigios entre Administraciones Públicas cuando una de ellas es beneficiaria de una subvención otorgada por otra Administración en las recientes sentencias de 3 de junio y de 9 de julio de 2020.
Recordemos el contenido del citado precepto en la parte que aquí interesa:
1. En los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. (...)
2. El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad, y deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad.
3. El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.
4. Queda a salvo lo dispuesto sobre esta materia en la legislación de régimen local.
La cuestión fundamental que se plantea el Tribunal Supremo es si resultan incardinables en el concepto de litigios entre Administraciones Públicas a que alude precepto transcrito, aquellos supuestos en que una Administración Pública pretende recurrir ante la jurisdicción contencioso administrativa una actuación administrativa de carácter subvencional, en la que asume la posición jurídica de beneficiaria de la ayuda pública concedida.
Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo recuerda su propia doctrina expresada en la sentencia de 20 de octubre de 2016 de la que resulta que la aplicación del art. 44 de la Ley 29/1998
debe limitarse a aquellos casos en que, en razón de la naturaleza de la relación jurídica establecida entre dos Administraciones Públicas y del Derecho que resulte aplicable, el litigio que pudiera suscitarse entre ellas afecte a supuestos en que ambas Administraciones Públicas actúan en ejercicio de prerrogativas o potestades inherentes a su consideración de poder público (...).
En coherencia con la doctrina expuesta, el Tribunal Supremo señala, en relación con el régimen jurídico de las ayudas y subvenciones públicas, que
cabe entender que existe un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de la aplicación del artículo 44, cuando la relación jurídica establecida entre la Administración otorgante de la subvención y la Administración beneficiaria de la misma, tenga como base un procedimiento subvencional en el que ambas Administraciones Públicas asumen una posición sustancial de sujetos activos que colaboran y cooperan para alcanzar los fines de interés general previstos en la resolución de otorgamiento de la subvención.
Y este presupuesto se da cuando se cumplan los siguientes tres requisitos:
cuando ambas Administraciones actúen revestidas de las cualidades que caracterizan a las Administraciones Públicas
de la regulación del procedimiento subvencional se desprenda que el otorgamiento de la ayuda pública está destinado a financiar actividades de las Administraciones Públicas o entidades u órganos públicos y quedan excluidos de su participación personas o entidades privadas
que la ayuda pública tenga como objeto la ejecución de proyectos cuya realización y control ulterior se articule a través de convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones, que establezcan el marco jurídico del conjunto de obligaciones a cuyo cumplimiento se comprometan ambas instituciones.
En consecuencia, la doctrina fijada por el Tribunal Supremo es la siguiente:
En el ámbito del régimen jurídico subvencional, el artículo 44 resulta plenamente aplicable en aquellos supuestos en que la relación jurídica establecida entre la Administración Pública otorgante de la subvención y la Administración Pública beneficiaria de la misma, ambas Administraciones Públicas actúan en calidad de Administración Pública, como acontece cuando el conjunto de obligaciones contraídas para la ejecución de la actividad subvencionada, y, específicamente, la acción de reintegro deriva de un Convenio de Colaboración firmado entre Administraciones Públicas, siendo improcedente, en estos casos, la interposición de recursos administrativos, en la medida que sólo cabe la formalización del requerimiento.
Queda claro en la fijación de la doctrina que lo relevante para que sea aplicable el art. 44 de la Ley 29/1988 es que ambas Administraciones públicas intervengan en el negocio subvencional como tales, y que la concurrencia de un convenio para la ejecución de la actividad subvencionada no es una exigencia inexcusable sino solo un ejemplo de una relación de igualdad entre Administraciones.
El Tribunal Supremo también nos ofrece un ejemplo de cuándo no es aplicable el art. 44 de la Ley 29/1988:
Cuando el procedimiento de concesión de la subvención se realice de forma directa en régimen de concurrencia competitiva, en los términos del artículo 22 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones, en el que tanto entidades públicas y privados participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público, entendemos que no cabe considerar la existencia de un litigio entre Administraciones Públicas, a los efectos de aplicación del artículo 44 LJCA.
En estos supuestos, la vía impugnatoria será la de los recursos administrativos, o, en su caso, directamente la vía jurisdiccional contencioso administrativa.
