Uno de los aspectos que caracterizan el procedimiento administrativo es que la Administración tiene la obligación de dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación, salvo en los casos en que el procedimiento finaliza mediante un pacto o convenio, que sustituye a la resolución, o cuando opera la declaración responsable o la comunicación a la Administración, en que no procede dictar resolución. Y que la resolución expresa ha de ser notificada en el plazo máximo que establezca la norma reguladora del procedimiento.
La notificación, cuando se realiza en papel, es un acto administrativo que requiere una actividad física por parte de la Administración, generalmente fuera de sus dependencias, que además precisa de una cierta colaboración por parte de la persona destinataria para que pueda llevarse a cabo con plenitud de efectos. Si la notificación es recibida por la persona interesada o por alguna de las personas que pueden sustituirla en este trámite, la notificación despliega todos sus efectos, entre los cuales está el cumplimiento por parte de la Administración de la obligación de notificar dentro del plazo legal, obviamente si así ha sido.
Cuando hay un déficit de colaboración por parte de la persona a notificar que impide que la notificación se lleve a cabo -lo que no significa necesariamente que sea por mala fe puesto que la mera ausencia del domicilio indicado frustra el intento de notificación- deviene momentáneamente imposible para la Administración cumplir con su obligación de notificar, y si ello se produce en el tramo final del plazo de que dispone para hacerlo, puede eventualmente producirse un incumplimiento de la Administración de dicha obligación, con las consecuencias de la producción de silencio administrativo o caducidad del procedimiento sin que, en puridad, la Administración haya dejado de actuar correctamente.
Sobre el régimen jurídico del intento de notificación infructuoso y sus efectos se ha pronunciado la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 2021, que recogiendo la jurisprudencia anterior se refiere al intento fallido de notificación presencial y telemática.
Para la notificación presencial el precepto analizado es el art. 40.4 de la Ley 39/2015 (que recoge la redacción final del antiguo art. 58.4 de la Ley 30/1992), del que interesa el siguiente fragmento:
(…) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.
La conclusión del Tribunal Supremo es que el efecto que el indicado precepto legal atribuye al intento de notificación debidamente acreditado es entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, y que
cuando el precepto legal habla de "intento de notificación" es evidente que se refiere a una notificación no culminada, so pena de tergiversar el sentido natural de los términos en contra de lo prevenido por el artículo 3.1 del Código Civil, añadiendo que no puede hacerse equivaler tal expresión (intento de notificación) a una notificación ya culminada y plenamente eficaz, pues en tal caso el inciso en cuestión sería rigurosamente inútil. (…) Si el inciso tiene un sentido normativo propio (los efectos mencionados del intento de notificación) es solo y en tanto se considere el intento de notificación como algo distinto de la culminación de cualquier modalidad de notificación admitida por la ley. En efecto, es claro y no precisaría ningún inciso legal expreso para decirlo que una notificación culminada y efectuada por cualquiera de los procedimientos previstos por la ley cumple la finalidad señalada, ya que surte todos los efectos legales y, entre ellos, el de determinar el fin del procedimiento. (Sentencia de 17 de noviembre de 2003).
Aunque la sentencia citada estableció que el intento de notificación quedaba culminado, a los efectos que estamos examinando, en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, la sentencia de 3 de diciembre de 2003 y las dictadas posteriormente señalan que el intento de notificación queda culminado en la fecha en que se llevó a cabo.
El Tribunal Supremo también distingue el intento de notificación a efectos de entender resuelto el procedimiento dentro de plazo de la notificación a efectos de que el acto despliegue todos sus efectos, considerando que el intento de notificación efectuado en legal forma y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo legal, pero es independiente de que la resolución correspondiente se notifique o no, con posterioridad, a la persona interesada. Es decir, que el intento solo produce el efecto de dar por cumplida la obligación de notificar la resolución a la persona interesada, pero no despliega los efectos propios de la notificación como el de que hace oponible la resolución a la persona interesada o que se abren los plazos para impugnarla (sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2016 y de 7 de octubre de 2011).
Por lo que respecta a la notificación electrónica, el Tribunal Supremo recuerda que el art. 43.2 de la Ley 39/2015 establece que
las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso a su contenido.
Y que de conformidad con el art. 43 de la Ley 39/2015,
Se entenderá cumplida la obligación a la que se refiere el artículo 40.4 con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
En la vertiente electrónica no hay intento de notificación, sino puesta a disposición de la notificación, de manera que, dice el Tribunal Supremo,
cuando la notificación se practique por medios electrónicos, la obligación a que se refiere el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, se entenderá cumplida, por disposición expresa del artículo 43.3 de la Ley 39/2015, con la puesta a disposición de la notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante o en la dirección electrónica habilitada única.
Por lo tanto, para que se entienda cumplida la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo establecido normativamente, no es necesario que la persona destinataria reciba de forma efectiva la notificación, sino que bastará, siempre que se realice dentro del plazo indicado, que se produzca un intento de notificación presencial y que este quede acreditado aunque no lo reciba la persona interesada, y en la vertiente electrónica que se ponga a disposición de la persona interesada la notificación, con independencia de que aquella acceda o no a su contenido.
