El Tribunal Supremo se ha
pronunciado en la sentencia de 6
de octubre de 2022 sobre algunos aspectos que aclaran la aplicación del
art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se establecen las particularidades de la
terminación en los procedimientos sancionadores, con especial atención a los
efectos del pago voluntario por la persona infractora. El precepto mencionado
establece lo siguiente:
1. Iniciado un procedimiento sancionador,
si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento
con la imposición de la sanción que proceda.
2. Cuando la sanción tenga únicamente
carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de
carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda,
el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a
la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo
a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización
por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
3. En ambos casos, cuando la sanción tenga
únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el
procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la
sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones,
deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y
su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción
o recurso en vía administrativa contra la sanción.
El porcentaje de reducción previsto en
este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.
El precepto transcrito contempla tres supuestos diferentes:
a) que la persona imputada reconozca su responsabilidad, lo que da lugar a
que se aplique una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta;
b) que la persona imputada, sin reconocer su responsabilidad, realice el
pago voluntario, antes de dictarse resolución, con el mismo efecto de ser
aplicable una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta; y
c) que la persona imputada no solo reconozca su responsabilidad, sino que,
además, proceda a efectuar el pago anticipado. En este supuesto, que es una
acumulación de los dos primeros, la reducción es del 40 por 100.
El Tribunal Supremo analiza, a la vista de los tres supuestos transcritos,
cómo ha de concluir el procedimiento sancionador en cada uno de los casos.
En el primer supuesto, cuando la persona imputada reconoce su
responsabilidad, lo que significa que reconoce no solo los hechos imputados,
sino su tipificación y la sanción que llevan aparejada, el precepto faculta a
la Administración a resolver el procedimiento, con la imposición de la
sanción que proceda, lo que implica que la Administración está obligada a
dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance
que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley y sin que pueda cuestionarse
su motivación al haber prestado la persona imputada su conformidad a los hechos
imputados y a su calificación jurídica. En cuanto a la sanción a imponer,
señala el Tribunal Supremo que
el precepto parece reservar a la
Administración la potestad de imponer la sanción que proceda, no la que se
hubiese apreciado en los trámites iniciales del procedimiento y a la que se ha aquietado
el sancionado; exigencia que está en la base del principio de legalidad que
condiciona toda potestad administrativa.
Si se da este último caso, parece exigible una motivación de la divergencia
entre la sanción objeto de conformidad y la realmente impuesta, sobre todo
cuando esta sea más grave que la anterior.
En el segundo caso, quien simplemente realiza un pago anticipado de la sanción pecuniaria, no solo no reconoce su responsabilidad, sino que su actuación se limita en cierta manera a garantizar el pago de la sanción que en su día pudiera imponerse y a renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa. La redacción de la ley ofrece problemas interpretativos, porque establece que el pago implicará la terminación del procedimiento, porque al no comportar el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia.
Es paradójico que, cuando hay reconocimiento de
responsabilidad, la ley imponga que la Administración haya de resolver
expresamente mientras que cuando solo hay pago pero no reconocimiento de responsabilidad
la ley no exija de manera directa que se dicte una resolución, sino que se limita
a declarar la terminación del procedimiento.
Por eso, el Tribunal Supremo concluye afirmando que
aun en el supuesto de pago anticipado, y
con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario
que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe
poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en
relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas. Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración
del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento
(…).
Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo aduce varias razones, de
las cuales la más contundente es la dificultad que supondría para la persona
sancionada la impugnación de una actividad administrativa en que la
Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como
infracción y castiga con una multa.
Esta doctrina tiene una interesante consecuencia en relación con el cómputo del plazo cuyo incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento sancionador cuando se ha producido el pago voluntario de la sanción. Como se sabe, la caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa en los términos que establece el art. 25.1, b) de la Ley 39/2015.
Pues bien, la conclusión es sencilla a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Supremo: dado que el procedimiento no finaliza con el pago voluntario por la persona interesada sino cuando de forma efectiva la Administración competente dicta la resolución finalizadora del procedimiento sancionador y la notifica, habrá de estarse a la fecha en que se realiza este último trámite y no a la fecha del pago voluntario para determinar si se ha hecho dentro del plazo establecido normativamente o si se ha producido la caducidad del procedimiento.
Caducidad que no afecta a la eventual
indemnización por daños y perjuicios que pudiera exigirse a la persona imputada
-como es en el caso que examina el Tribunal Supremo en esta sentencia-, puesto
que así lo establece el inciso final del parágrafo 2 del art. 85 de la Ley
39/2015, en el que se dice que de la terminación del procedimiento que implica
el pago voluntario queda excluido
lo relativo a la reposición de la
situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y
perjuicios causados por la comisión de la infracción.
Y en este sentido hay que recordar, dice el Tribunal Supremo,
que la caducidad lo es del procedimiento y
a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo
95 (de la Ley 39/2015),
no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán
extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades
directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran
los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar
la "iniciación de un nuevo procedimiento" y ello tanto para las
infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se
imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos (…).
