¿En qué fecha ha de considerarse presentado un recurso administrativo remitido a través de Correos mediante correo certificado en sobre cerrado?

 

En la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2026 se resuelve si, a efectos de determinar la fecha de presentación de un recurso administrativo, puede considerarse válida la fecha de depósito en Correos cuando el escrito se remitió por correo certificado en sobre cerrado, incumpliendo las formalidades previstas en el artículo 31 del Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, que establece que

Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos o entidades dirijan a los órganos de las Administraciones públicas, a través del operador al que se le ha encomendado la prestación del servicio postal universal, se presentarán en sobre abierto, con objeto de que en la cabecera de la primera hoja del documento que se quiera enviar, se hagan constar, con claridad, el nombre de la oficina y la fecha, el lugar, la hora y minuto de su admisión (…).

Los hechos analizados parten de la interposición por una persona interesada de un recurso de reposición que fue depositado en Correos mediante correo certificado pero en sobre cerrado, y que entró en el registro administrativo del órgano destinatario un día después de finalizar el plazo para su interposición. En el envío constaba el nombre del remitente y el órgano administrativo destinatario con la fecha de presentación y la hora. 

Tanto en vía administrativa como en la posterior contenciosa administrativa se consideró que el recurso era extemporáneo al no haberse cumplido las formalidades del artículo 31 del citado Real Decreto 1829/1999.

En el auto de admisión del recurso de casación el Tribunal Supremo acordó que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en

determinar si vulnera el principio pro actione, en relación con el derecho a la tutela judicial efectiva, negar efectos a la fecha de entrega en correos de un escrito o documento enviado en sobre certificado cerrado.

Para dar respuesta a la cuestión planteada, el Tribunal Supremo recuerda que

El acercamiento de la Administración a los ciudadanos, habilitando nuevas formas de dirigirse y relacionarse con ella, no solo se plasma en nuestra ley de procedimiento administrativo en la articulación de mecanismos para el acceso electrónico a los servicios públicos, sino también estableciendo otros medios que el acceso fácil y cómodo de los ciudadanos, entre los que se encuentre es la posibilidad de presentar escritos no solo en el registro del órgano  administrativo sino también en las oficinas de correos.

Y menciona también que, frente a la aplicación literal y estricta de lo previsto en el artículo 31 del Reglamento de servicios postales, existe una consolidada jurisprudencia antiformalista que impide que los defectos meramente formales priven injustificadamente al ciudadano de su derecho de acceso a los recursos. Esta jurisprudencia

se traduce en la imposición de unos requisitos mínimos para las actuaciones de los interesados, así como la admisión generalizada de la subsanación de efectos o errores cometidos. Esta jurisprudencia responde a la concepción de que las exigencias formales solo pueden impedir el acceso a los recursos cuando son esenciales para alcanzar el fin que se persigue. Con base en esta jurisprudencia se admite la presentación de solicitudes de escritos o documentos en las oficinas de correos, pues lo relevante es la fecha que aparece como remitida la carta si se acredita que en la misma se contenía el documento al que se pretende. (…)

Así, la STS de 9 de febrero de 1998 y la STS de 9 de octubre de 1.998 [sic], afirmaban que es fecha valida de la interposición de un recurso administrativo su presentación en una oficina de correos para un envío certificado, aunque sea en sobre cerrado, a no ser que se demuestre que al organismo a que va dirigido es distinto de aquel que se dice entregado para su certificación y ello con la finalidad de aplicar a los preceptos administrativos la interpretación antiformalista que caracteriza a esta jurisdicción contencioso-administrativa. En esta jurisprudencia no se buscaba desvirtuar el rigor formal sino de cumplir con el espíritu de esta previsión a los efectos de demostrar la fecha en que se presentó la reclamación, en aquellos casos en los que la Administración no niega la recepción del documento y este figura en el expediente administrativo, entendiendo que el que no se diera cumplimiento al sellado del mismo por la oficina de correos no invalida ni la existencia del escrito ni la remisión dentro del término.

En síntesis, la presentación en Correos mediante sobre cerrado puede ser válida cuando existen elementos suficientes para acreditar la fecha cierta del envío, la identidad del remitente, la identificación del órgano destinatario y la correspondencia razonable entre el envío y el documento finalmente recibido por la Administración.

Concluye el Tribunal Supremo señalando que

en tales circunstancias, corresponde a la Administración la prueba de que el contenido del sobre remitido es distinto de aquel que fue entregado en las dependencias de correos para su certificación, o cuando menos que existen elementos de prueba que permitan dudar sobre el verdadero contenido remitido por haberse presentado en esas fechas y por esta vía otros escritos por el mismo remitente dirigidos a la misma dependencia administrativa.

Por lo que en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada consistente en determinar si, a los efectos de establecer la fecha de presentación de un recurso administrativo, deben negarse efectos a la fecha de entrega en correos de un escrito enviado en sobre certificado cerrado, se establece que

Ha de tomarse como fecha válida de presentación de un recurso administrativo la fecha en que el escrito se envía por correo postal certificado, aunque se presentase en la oficina de correos en sobre cerrado, siempre que en el certificado emitido por el servicio postal conste la fecha de presentación, el nombre del remitente (y este coincida con el recurrente o su representante), se especifique el órgano administrativo destinatario y no existan otros elementos de prueba que permitan albergar una duda razonable sobre la recepción del escrito por el órgano administrativo o que permita dudar sobre cuál era el verdadero contenido que llegó a las dependencias administrativas.

¿Es impugnable la suspensión automática del acto impugnado producida por aplicación del artículo 117.3 de la Ley 39/2015?

 

Examinamos a continuación el pronunciamiento del Tribunal Supremo contenido en el auto de 23 de julio de 2024 relativo a la impugnación de la suspensión de un acto producida por silencio administrativo. 

El supuesto analizado parte del otorgamiento a una empresa de las autorizaciones administrativas necesarias para la construcción del parque eólico, que fueron impugnadas mediante los correspondientes recursos administrativos con la solicitud de su suspensión cautelar. Al no resolverse expresamente esa solicitud de suspensión en el plazo de un mes, operó automáticamente el mecanismo previsto en el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, y se produjo la suspensión de la eficacia de las autorizaciones por silencio administrativo positivo.

Como es sabido, el artículo 117.3 de la Ley 39/2015 establece, en la parte que aquí interesa, que

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. (…)

En el recurso contencioso administrativo subsiguiente, el abogado del Estado se opuso invocando la extemporaneidad del recurso y, lo que es más interesante, la falta de actividad administrativa impugnable, porque la suspensión se habría producido directamente por ministerio de la ley y no mediante un acto administrativo.

El Tribunal rechaza esta causa de inadmisión. Considera que la suspensión producida por aplicación del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 constituye un auténtico acto administrativo presunto, ya que el artículo 24.2 de la misma ley atribuye a la estimación por silencio administrativo la consideración de acto administrativo:

El hecho de que la suspensión se acuerde en aplicación de una previsión legal no significa que no existía una actividad impugnable. La aplicación de la previsión contenida en el art. 117.3 de la LPAC genera un acto, así lo dispone el art. 24.2 de la Ley 39/2015 dispone que «la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento». Este acto tiene como contenido la suspensión automática de unas autorizaciones previamente concedidas, generando consecuencias jurídicas positivas (para los peticionarios de la suspensión) y negativas (para los beneficiarios de las autorizaciones administrativas que ven suspendidas la ejecutividad de sus autorizaciones).

Puesto que la suspensión genera efectos jurídicos reales sobre los interesados, debe poder ser sometida a control judicial para evitar situaciones de indefensión, por lo que este tipo de suspensión cautelar automática es susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Dice el Tribunal Supremo que

Lo contrario implicaría situar a la parte a la que afecta de forma negativa esta suspensión en una situación de absoluta indefensión.

La posibilidad de impugnar los actos generados por silencio en aplicación de una ley es una garantía para los administrativos para poder defenderse de una consecuencia jurídica que le es perjudicial con el fin de evitar que la aplicación automática de una previsión legal genere perjuicios que se prolonguen en el tiempo y frente a la que carece de mecanismos de defensa.

La conclusión de lo expuesto es que la suspensión automática derivada del artículo 117.3 de la Ley 39/2015 constituye un acto administrativo presunto impugnable en vía contencioso-administrativa.

 

De nuevo sobre la imposición mediante reglamento de la obligación a determinados colectivos de relacionarse electrónicamente con la Administración

 

En un post anterior vimos cómo el Tribunal Supremo dejaba sin efecto una Orden emanada del Ministerio de Hacienda que establecía la exigencia para todos los sujetos de que la declaración del IRPF fuera presentada con carácter obligatorio por medios electrónicos por ser contraria a la legislación sobre procedimiento administrativo común que demanda que se justifique dicha obligación en atención a razones de capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, que constituye una excepción al derecho de los ciudadanos a optar por la forma electrónica para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.

La sentencia del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2026 vuelve sobre la misma cuestión al analizar, entre otros aspectos, la legalidad del artículo 197.2 del Real Decreto 1155/2024, de 19 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, que imponía a determinadas personas extranjeras la obligación de presentar exclusivamente por medios electrónicos diversas solicitudes de residencia y Trabajo, en los términos siguientes:

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tendrán obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos habilitados las personas físicas que presenten alguno de los tipos de solicitud siguientes:

a) Solicitudes de prórroga de autorizaciones de estancia por estudios, movilidad de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas.

b) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal no lucrativa.

c) Solicitudes de autorización inicial de residencia temporal y trabajo por cuenta ajena.

d) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal y trabajo por cuenta propia.

e) Solicitudes de renovación de autorizaciones de residencia temporal y excepción de trabajo.

f) Solicitudes de autorización inicial de residencia y trabajo para actividades de temporada.

g) Solicitudes de autorización inicial de residencia y trabajo relativas a la gestión colectiva en origen.

La Sala considera, en primer lugar, que la habilitación para imponer esa obligación, contrariamente a lo que alega la Abogacía del Estado, no puede encontrarse en la Disposición Adicional Tercera de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, ya que esta norma únicamente permite excepciones a la presentación personal, pero no la imposición de la vía electrónica como canal exclusivo, indicando que

La habilitación para sustituir el requisito de presentación personal es distinta de la habilitación para imponer la exclusividad del canal electrónico: la primera amplía las posibilidades del ciudadano, la segunda las restringe.

Por ello, concluye que la única habilitación posible es la prevista en el artículo 14.3 de la Ley 39/2015, norma que exige justificar que los afectados disponen realmente de acceso a los medios electrónicos:

Reglamentariamente, las Administraciones podrán establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

El Tribunal Supremo considera que esa justificación no existe, señalando que

Ni la exposición de motivos del Real Decreto 1155/2024 ni el articulado del artículo 197.2 contienen justificación alguna de las razones por las que los colectivos enumerados (...) se consideran dotados del acceso y disponibilidad de medios electrónicos. (…) La justificación ex post proporcionada en sede procesal no equivale a la acreditación previa que la norma habilitante impone al momento de dictar la disposición reglamentaria».

Además, la Sala considera que la medida vulnera el principio de proporcionalidad, porque no se acredita que la imposición exclusiva del canal electrónico sea necesaria para alcanzar los objetivos de eficiencia administrativa., señalando que

La norma no analiza si existen medidas alternativas menos restrictivas que alcancen el mismo objetivo de eficiencia, por ejemplo, prever la vía electrónica como preferente pero no exclusiva.

Y también advierte del riesgo de discriminación indirecta para determinados colectivos de extranjeros con escasa capacitación digital indicando que

La obligación de relación electrónica exclusiva (...) impuesta sin verificación previa de las capacidades digitales de los destinatarios (...) puede producir ese efecto de exclusión indirecta.

Por todo ello, la sentencia estima la impugnación y declara la nulidad del del artículo 197.2 del Real Decreto 1155/2024. La sentencia aclara, sin embargo, que la Administración podría establecer en el futuro la obligatoriedad de la tramitación electrónica para determinados procedimientos de extranjería, siempre que motive adecuadamente la medida y respete las exigencias de justificación y proporcionalidad previstas en la Ley 39/2015.

Cómputo de plazos para entender rechazada la puesta a disposición de una notificación electrónica

 

En un post anterior nos planteábamos cómo ha de interpretarse la dimensión temporal de la regla para la práctica de la notificación por medios electrónicos que establece el párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 39/2015:

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

La duda que suscita el precepto es cuándo ha de entenderse producido el rechazo de la notificación, con el efecto que se establece en el apartado 5 del art. 41 de la Ley 39/2015:

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

El auto del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2023 consideró que tenía relevancia casacional aclarar

cómo debe computarse el plazo de diez días naturales previsto en el segundo párrafo del artículo 43.2 de la Ley 39/2015 y, en particular, determinar cuándo debe entenderse notificada una resolución administrativa cuya notificación ha sido rechazada por no haberse accedido a su contenido en el plazo fijado en el citado precepto.

La respuesta a la cuestión de interés casacional ha sido dada con la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2026. No vamos a entrar en la interpretación que hace el Tribunal Supremo del presupuesto de hecho que motiva la cuestión de interés casacional, en la que se observa algún desajuste porque la cuestión planteada se dirige a la determinación del dies ad quem (es decir, al de la finalización del plazo) pero el Tribunal Supremo resuelve argumentando sobre el dies a quo (es decir, el del inicio del cómputo del plazo) que está correctamente resuelto por la sentencia de instancia.

En suma, la conclusión del Tribunal Supremo es que

(…) la notificación se entiende practicada en el momento en que se entiende rechazada, lo que acontece -según el tenor literal de lo dispuesto en el artículo 43.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas- una vez que han transcurrido diez días naturales computados desde el día siguiente a la puesta a disposición (es decir, el 25 de octubre de 2019), por lo que debe computarse como dies a quo el 4 de noviembre de 2019, de modo que para el cómputo del plazo para interponer el recurso de reposición cabe tener en cuenta el día siguiente de la fecha de la notificación (5 de noviembre) (…).

Esta conclusión no parece trasladarse íntegramente a la respuesta a la cuestión de relevancia constitucional, en la que se dice que

el cómputo del plazo de diez días naturales, al que alude dicha disposición para entender rechazada la notificación, debe iniciarse a partir del día siguiente en que el acto administrativo se puso a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo público actuante, o en la dirección electrónica habilitada a tal efecto, debiendo entenderse practicada la notificación en el momento en que es rechazada, tomando en consideración, como dies a quo, a los efectos de interponer recurso de reposición, el día siguiente de la notificación.

Resumiendo a partir de lo que señala el Tribunal Supremo en los fundamentos jurídicos de la sentencia, hemos de entender que si la puesta a disposición de la notificación se produce el 6 de julio de 2026, el plazo de 10 días naturales para acceder se inicia al día siguiente, el 7 de julio (dies a quo), y finaliza sin que se haya producido el acceso y, por tanto, se produce el rechazo cuando acaba el décimo día natural posterior, en este caso el 16 de julio (dies ad quem), de modo que el plazo para recurrir se inicia al día siguiente, 17 de julio.

 

Sobre los datos que han de constar en la documentación acreditativa del intento de notificación

 

En la sentencia de 2 de mayo de 2026, el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre el contenido mínimo de los intentos de notificación para que puedan considerarse acreditados a los efectos previstos a los apartados 3 y 4 del artículo 40 de la Ley 39/2015:

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

4. Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Es relevante también a este respecto lo que establece el tercer párrafo del artículo 41.1, que establece que

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente.

El supuesto de hecho examinado se refiere a un procedimiento sancionador en que la parte sancionada invoca la caducidad del procedimiento porque en el expediente consta como acreditación del intento de notificación de la resolución un aviso de Correos en el que solo consta la referencia NUM001, pero queda en blanco el espacio destinado a acto notificado, por lo que, en su opinión, no puede saberse si el acto que se pretendía notificar con ese aviso de Correos fue realmente la resolución sancionadora u otro acto administrativo.

Como antecedentes para el examen de la cuestión, el Tribunal Supremo cita varias sentencias anteriores, de las que es especialmente interesante la de 19 de septiembre de 2022, en la que se dijo que

la práctica de la notificación del acto administrativo relativo a la advertencia de la caducidad del procedimiento en el procedimiento, iniciado por la interesada sobre la situación de dependencia, exigía que, además de practicarse la notificación por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el interesado, también consignara la fecha, identidad y el contenido del acto notificado, mediante la correspondiente alusión o referencia específica al contenido esencial del mentado acto.

De lo dicho por la referida sentencia el Tribunal Supremo destaca los siguientes aspectos:

i)  que la interesada había negado la recepción de la notificación,

ii)  el acuse de recibo solo contenía el número de expediente administrativo y no reflejaba fecha, ni identidad ni contenido del acto que se pretendía notificar y,

iii)   el acto que se había de notificar constituía un aviso de caducidad que intimaba a la interesada a actuar en el procedimiento para evitar el archivo por caducidad.

Indica el Tribunal Supremo que

la sentencia mencionada no exige que el intento de notificación contenga el texto íntegro de la resolución a notificar, pero sí que haga una alusión significativa e identificativa del acto.

También resulta relevante lo dicho por aquella sentencia, en aplicación al caso concreto, pues descartó que la referencia al número de expediente - que obraba en el acuse de recibo - pudiera equipararse a la exigencia legal de la constancia del contenido del acto.

En la respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, el Tribunal Supremo confirma la doctrina expuesta y resuelve que sentido:

A los efectos de tener por debidamente acreditado el intento de notificación de las resoluciones administrativas dictadas en el marco de un procedimiento iniciado de oficio, -como es un procedimiento sancionador en materia de extranjería-, resulta exigible que la documentación acreditativa del intento de notificación refleje, además de la identificación del expediente, la fecha, la identidad y contenido del acto que se intenta notificar, mediante la correspondiente alusión o referencia específica a su contenido esencial.

No es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015

 

En un post anterior nos preguntábamos si es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015, haciéndonos eco de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia enunciada por el Tribunal Supremo en el auto de 17 de julio de 2024 de la forma siguiente:

Determinar si la comunicación -previa- de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma.

Mediante la sentencia de 20 de abril de 2026 el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la cuestión con una extensa referencia a los antecedentes normativos y a su propia doctrina.

Recuerda el Tribunal Supremo que la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, referente a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios o Directiva Bolkenstein), tenía por objeto facilitar la libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión Europea, a cuyo efecto pretende, entre otras medidas, la reducción al máximo de la autorización administrativa como técnica de control previa el ejercicio de derechos, directiva que fue transpuesta a nuestro ordenamiento interno en primer término, por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que adaptó a lo dispuesto en la Ley 17/2009 diversas leyes, y entre ellas la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, añadiendo un nuevo artículo 39 bis referido a los Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad y un nuevo artículo 71 bis relativo a la Declaración responsable y comunicación previa. Actualmente, la Ley 39/2015, dedica su artículo 69 a la Declaración responsable y comunicación.

De acuerdo con este último precepto nos dice el Tribunal Supremo que

(…) tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, (…) el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos. Se trata, por tanto, de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administración está exonerada de la obligación de resolver, y ello a pesar de la ubicación sistemática de este precepto en la Sección dedicada al inicio del procedimiento a solicitud del interesado. La comunicación previa y la declaración responsable evitan la tramitación de un procedimiento administrativo, residenciándose la intervención administrativa en un control posterior. Son, por tanto, actos jurídicos de carácter privado, que habilitan para el ejercicio de un derecho o actividad, con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa.

La consecuencia del cambio de planteamiento normativo respecto de la situación anterior es clara: ahora no existe, propiamente, un procedimiento autorizatorio que, iniciado con una solicitud del sujeto, deba concluir con una resolución administrativa "otorgando permiso" a aquél para realizar la actividad pretendida.

Como respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo destaca las diferencias entre las comunicaciones previas y las declaraciones responsables de los actos administrativos autorizatorios de actividad, señalando que aquellas

No son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.

Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentación de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenación de actos conducentes a un resultado (…) Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.

Si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación.

Concluye el Tribunal Supremo descartando que por el hecho de que esta actividad sea inimpugnable se produzca indefensión de los terceros afectados por la actividad cuyo desarrollo ha sido comunicado previamente o declarado responsablemente, porque siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto.

Este argumento final sirve para dar respuesta en sentido negativo a la pregunta planteada inicialmente de si es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015: como tal acto de la persona interesada es inimpugnable en vía administrativa y en vía contenciosa administrativa, lo que no obsta para que pueda revisarse en las vías indicadas la actuación o, en su caso, la inactividad de la Administración cuando sea llamada a ejercer sus potestades de control.

Sobre el concepto de servicio público al efecto de apreciar si concurre la excepción al silencio administrativo positivo en los procedimientos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al servicio público

 

En la regulación del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece que el sentido del silencio será desestimatorio, además de en los casos que en este y en el artículo precedente se indican, en el supuesto en que el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, y llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, salvo que se refiera a las materias enumeradas para las que en todo caso se establece silencio administrativo negativo.

Sobre el alcance de una de estas excepciones, la que la ley describe como los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al servicio público, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia de 10 de abril de 2026 en relación con la autorización de cierre de una central de ciclo combinado (central de producción de energía eléctrica), en que se presentó un recurso de alzada contra la desestimación presunta de la solicitud, que tampoco tuvo respuesta.

El debate se plantea sobre si se produjo silencio positivo por el doble silencio que ha tenido lugar en este caso, y en particular, sobre si la producción de energía eléctrica constituye un servicio público en los términos en que establece la ley. En este sentido, el auto de admisión de la casación declara que

la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar los efectos del silencio administrativo con relación a la solicitud de autorización de cierre de las plantas de ciclo combinado.

El interés de la sentencia que resuelve la cuestión de interés casacional no es tanto la respuesta que da el Tribunal Supremo al caso concreto de la autorización de cierre de las plantas de ciclo combinado sino el análisis que se hace del concepto servicio público a los efectos de considerar si concurre o no la excepción a la regla del silencio positivo en los supuestos de doble silencio.

Para ello, el Tribunal Supremo repasa la legislación histórica sobre suministro de electricidad y destaca la evolución producida desde el Decreto de 12 de abril de 1924 y las diversas leyes del sector eléctrico hasta la Ley 49/1984, de 26 de diciembre, incluida, que declaran el sistema eléctrico nacional como un servicio público de titularidad estatal, hasta la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que abandona de forma expresa el concepto, garantiza la iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro eléctrico e introduce en esta materia el concepto de servicio esencial, declarando que la prestación del suministro de electricidad no está vinculada a la titularidad pública y consolidando la liberalización del sector y la entrada del régimen de competencia en la producción y comercialización de energía eléctrica.

En la actualidad, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, siguiendo el proceso de liberalización de los servicios y actividades económicas impulsado por las Directivas de la Unión Europea, considera el suministro de energía eléctrica como un "servicio de interés económico general".

A continuación, el Tribunal Supremo pasa a analizar el caso concreto, indicando que la Ley del Sector Eléctrico contempla el procedimiento para la autorización del cierre temporal y definitivo de las instalaciones de generación eléctrica, y que la empresa recurrente solicitó el cierre temporal de instalaciones de producción eléctrica, todas ellas centrales de ciclo combinado, como consecuencia de su carácter deficitario.

Transcurrido con creces el plazo para dictar resolución, la recurrente formuló recurso de alzada, que tampoco fue contestado de forma expresa por el órgano competente. El Tribunal Supremo considera que en este caso es aplicable la regla del silencio positivo como consecuencia de la producción de silencio en la primera y en la segunda instancia, tal como establece la regla general del artículo 21.1 de la Ley 39/2015, por las razones siguientes:

El artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio, que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos, y que consiste en excluir de la regla general los supuestos que impliquen la transferencia de facultades relativas al servicio público.

Pero el concepto de servicio público es difuso y poco estable, hasta el punto de que el Tribunal Constitucional en la sentencia 127/1994, de 5 de mayo, ha puesto de manifiesto que la idea de servicio público no constituye una noción unívoca y sí un concepto muy debatido por la doctrina científica sujeto a distintas elaboraciones y utilizado en diversos momentos históricos con finalidades también distintas, y el mismo Tribunal Supremo en la sentencia de 23 de mayo de 1997 ha hecho referencia a la ambigüedad del concepto de servicio público. Por eso, el Tribunal Supremo compara y distingue los conceptos de servicio público y de servicio de interés económico general:

Y es que, ciertamente, la idea de servicio público presenta un contenido propio que durante mucho tiempo se vinculó con la reserva de la titularidad del Estado de una determinada actividad o servicio, como sucedía en las precedentes leyes del sector eléctrico. Pero, como hemos expuesto, la actividad en este tipo de servicios ha experimentado una importante evolución al amparo del Derecho de la Unión Europea, de modo que se prescinde y se relega la noción clásica de servicio público que es reemplazada por otra diferente, la de servicio de interés económico general. En este nuevo entendimiento y a diferencia de la anterior regulación intervienen los particulares en régimen de competencia, si bien con reserva por parte del Estado de importantes potestades de intervención y control, como es la posibilidad de imposición de obligaciones de servicio público en aras al interés económico general para garantizar la seguridad del suministro (Directivas 2003/54/CE y 2009/72/CE).

Se puede afirmar así que, a pesar de que existen ciertas similitudes entre los dos conceptos, sí se advierten diferencias o desemejanzas entre el concepto de servicio público que incluye el artículo 24 LPAC y la idea de Servicio de Interés Económico General (SIEG) que se recoge en la vigente Ley del Sector Eléctrico. Y esta disparidad o diferencia a los efectos aquí debatidos no puede salvarse a través de una interpretación extensiva del concepto de servicio público, ni por el hecho de que la Administración mantenga relevantes facultades o potestades sobre la actividad de suministro eléctrico, pues, aun siendo así, tal circunstancia no permite concluir que son términos legalmente equiparables o asimilables entre sí.

El servicio público se ha venido considerando como una forma de intervención de los poderes públicos que se caracteriza porque éstos asumen la titularidad de una actividad, siendo una nota característica de esta noción en su versión estricta (o subjetiva) que la Administración Pública es titular de la actividad. La liberalización de los sectores económicos derivada de las normas de la Unión Europea y la necesidad de los poderes públicos de satisfacer las necesidades indispensables en la vida colectiva determinan que se acuñe el nuevo concepto de Servicio de Interés Económico General, que tiene en mayor consideración el objeto o a la prestación del servicio y sus condiciones, que justifica el poder de supervisión o control de los Estados del funcionamiento de los mercados. Se trata de dos diferentes conceptos que ponen el acento en uno u otro aspecto y que, si bien están interrelacionados y presentan un cierto paralelismo y notas comunes, su significado y alcance son distintos, pudiendo advertirse una evolución del concepto de los SIEG como un concepto autónomo desvinculado del de servicio público

El Tribunal Supremo advierte que la evolución del concepto de servicio público al de servicio de interés económico general no ha tenido reflejo en la legislación de procedimiento administrativo, pues la actual Ley 39/2015 mantiene el término de servicio público en la excepción del doble silencio administrativo. Esta expresión se refiere en exclusiva a los servicios públicos y a las facultades inherentes al mismo y no cabe interpretar que sea homologable al de servicios de interés económico general, con características definitorias propias, no siendo términos equivalentes ni intercambiables.

Por lo que concluye el Tribunal Supremo que no cabe considerar que nos hallemos ante la excepción del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, ante un supuesto de transferencia de facultades inherentes al servicio público", porque no nos encontramos ante una actividad que se encuentra definida como un servicio público, sino ante el concepto autónomo y diferenciado de servicio de interés económico general, en el que el operador parte del derecho a ejercer su libertad empresarial, si bien sometido a las potestades públicas.

Y como anticipo de respuesta a la pregunta que nos planteábamos en el anterior post de si se aplica el silencio administrativo negativo previsto para los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público cuando se solicita la reducción de la superficie o la intensidad del uso, el Tribunal Supremo afirma que

(…)  no cabe advertir una posible transferencia al solicitante o a terceras personas de facultades públicas por cuanto lo que se interesa es la renuncia a la actividad de producción eléctrica, abandono que no afecta a la garantía del suministro de energía eléctrica, y en suma, en el que no subyace ninguna razón de interés general. (…) Y no cabe apreciar "transferencia" o transmisión al solicitante o a tercero de facultades de servicio público, cuando se trata de poner fin a una actividad de producción de energía eléctrica que no afecta ni pone en riesgo la garantía de suministro.

La respuesta a la cuestión que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, reiterando el criterio fijado en las sentencias de 11 de octubre de 2023 y de 17 de octubre de 2023, es que

Los efectos del doble silencio administrativo en las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, en concreto, en relación a la solicitud de cierre de las plantas de ciclo combinado, son los determinados por el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 Ley, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que «cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa», sin que sea de aplicación la excepción prevista en el propio precepto referida a los supuestos en que, como consecuencia de la estimación, se transfieran al solicitante o a terceros facultades de servicio público.