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sábado, 30 de junio de 2018

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la Ley 39/2015 con las sentencias 33/2018 y 55/2018


En un anterior post nos hicimos eco de la presentación de dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 39/2015, el primero por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el segundo por el Gobierno de Canarias. 

Decíamos entonces que el Gobierno de Canarias había impugnado el artículo 1 en conexión con el título VI (arts. 127-133), referido a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, y que el Gobierno de la Generalitat también había impugnado el mismo artículo y, además, los artículos 1.2; 6.4, párrafo segundo; 9.3; 13 a); 44; 53.1 a), párrafo segundo; las disposiciones adicionales segunda y tercera; y la disposición final primera, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015.

Pues bien, el Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con la sentencia 55/2018, de 24 de mayo mediante un pronunciamiento de estimación parcial en el cual
  1. Se declara la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo segundo del artículo 6.4; los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno» del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera.
  2. Se declara que los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de la sentencia.
  3. Se declara que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública» y el primer párrafo de su apartado cuarto, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.
  4. Se declara que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de la sentencia.
  5. Se desestiman todas las demàs cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad
La sentencia 55/2018 se remite a la también reciente sentencia 33/2018, de 12 de abril, por la que se resuelve, entre otras cuestiones, la impugnación hecha mediante recurso de inconstitucionalidad por la Generalitat de Cataluña del art. 25 de la Ley 15/2014, que modifica la Ley 30/1992 para exigir que la notificación mediante anuncios, cuando proceda, y cualquiera que sea la Administración autora del acto, se haga en el Boletín Oficial del Estado como tablón edictal único, exigència que se mantiene en la Ley 39/2015.

Los argumentos del Tribunal Constitucional son los siguientes:

1. Art. 129.3. Regulación estatal de las decisiones sobre la titularidad de la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas.
El artículo 129.4, párrafo tercero, establece que las leyes pueden apoderar a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, pero, en este caso, la habilitación tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley.

El Tribunal Constitucional considera que

el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, en particular. Al reservar al Estatuto autonómico las decisiones en torno a la titularidad de la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, el artículo 147.2 c) CE ha excluido que puedan ser objeto de la legislación ordinaria (…). De modo que la previsión controvertida ha incurrido en inconstitucionalidad, no por contradecir lo dispuesto en el artículo 68.1 EAC, sino, simplemente, por regular aspectos que la Constitución ha remitido a los Estatutos de Autonomía (…).

2. Arts. 1.2 y 129.4, párrafo segundo. Reserva de ley para incluir trámites adicionales o distintos a los contemplados en a Ley 39/2015.
El artículo 1.2 establece que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Por su parte, el artículo 129.4, párrafo segundo, establece que cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

El Tribunal Constitucional señala que

si el apartado primero del artículo 1, en lo relativo a la elaboración de normas, indica que la ley contiene solo «principios», debe interpretarse que los trámites a los que se refiere el apartado segundo son los «adicionales o distintos» de los del «procedimiento común» de elaboración de «actos administrativos». La Ley 39/2015 no regula, en efecto, los trámites de un procedimiento común de elaboración de normas, por lo que los «trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley» han de ser, necesariamente, los trámites adicionales o distintos a los del procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas. En definitiva, las limitaciones impuestas a la creación de trámites obligarían solo al legislador que se ocupa de la aprobación de resoluciones administrativas. No siendo aplicable a la elaboración de proyectos normativos, el artículo 1.2 no puede lógicamente invadir la competencia autonómica para regular esos procedimientos. Y que lo mismo cabe afirmar respecto del artículo 129.4.

3. Arts. 127 a 133. Sobre la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

El Tribunal Constitucional constata que los arts. 129, 130, 132 y 133 se refieren al ejercicio, por parte de los gobiernos nacional y autonómico, tanto de la potestad reglamentaria como de la iniciativa legislativa. Al aplicarse, por tanto, a las iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas, invaden por ello sus competencias en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes. Pero dado que tales preceptos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, el Tribunal Constitucional declara que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas, sin declarar su nulidad.

Los artículos 129 y 130.2 son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas relativas a la elaboración de reglamentos y, por tanto, que no invaden las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas. El art. 130.1 tiene carácter de base del régimen jurídico de las administraciones públicas.

Por lo que se refiere al régimen de planificación normativa establecido en el art. 132, contiene una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo), que no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.

4. Art. 6.4, párrafo segundo. Establecimiento por el Estado de modelos de apoderamiento.
En el recurso de inconstitucionalidad se sostiene que la definición de modelos de poder de representación sería una tarea meramente procedimental que, en cuanto tal, corresponde a la administración que gestiona el registro electrónico de apoderamientos en cada caso, de modo que el Estado solo podría atribuirse la aprobación de modelos respecto de poderes inscribibles en el registro electrónico central. 

El Tribunal Constitucional afirma que si la información reflejada en los asientos pudiera cambiar considerablemente según la entidad que haya efectuado la inscripción o elaborado el modelo de poder, la heterogeneidad resultante podría llegar a dificultar la interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos y la comprobación misma de la representación por parte de otras administraciones públicas, pero el art. 6.3 ha afrontado ya la contingencia al fijar detalladamente el contenido mínimo de cada uno de los asientos registrales y modelos de poder, y si el intercambio fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración. Por ello, el Tribunal Constitucional declara la nulidad del precepto.

5. Art. 9.3. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.
La impugnación se fundamenta en que el precepto impone a las Comunidades Autónomas la utilización de los sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento aceptados por el Estado. El Tribunal Constitucional considera que se trata de un ejercicio de la libertad de configuración legislativa constitucionalmente garantizada que no desborda los límites del artículo 149.1.18 CE y, por tanto, no invade las competencias autonómicas en materia de organización y procedimientos administrativos.

6. Arts. 13, a) y 53, primero a), segundo párrafo. Punto de acceso general electrónico de la administración.
En el recurso de inconstitucionalidad se invoca que bajo la apariencia del reconocimiento de un derecho individual, las previsiones impugnadas habrían incorporado un sistema centralizado de comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico para todas las administraciones públicas, que impediría, por ejemplo, que las Comunidades Autónomas cuenten con puntos de acceso específicos para empresas, invadiendo la potestad de autoorganización de la Generalitat de Cataluña. El Tribunal Constitucional descarta esta interpretación a partir del tenor literal de ambos preceptos:

El primero se refiere al «Punto de Acceso General electrónico de la administración competente»; da así a entender que ha de haber tantos puntos de acceso general electrónico como administraciones públicas. La segunda señala que «las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado», incluido el «punto de acceso general electrónico de la administración» (párrafo primero). Si esas instancias territoriales pueden optar «por mantener su propio registro o plataforma» (párrafo segundo de la disposición adicional segunda), parece claro que el «punto de acceso general electrónico» es, no un directorio nacional con enlaces a los servicios electrónicos de todas las administraciones españolas, sino el «portal de entrada» de cada una de esas administraciones, que aglutina (o conduce a) las sedes electrónicas de sus órganos.

7. Disposición adicional segunda. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.
El recurso de inconstitucionalidad cuestiona que la no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en tanto que la instancia territorial que opte por mantener su propio registro o plataforma deberá justificar ante dicho Ministerio que puede prestar el servicio de un modo más eficiente.

El Tribunal Constitucional considera que la exigencia de justificar la no adhesión a las plataformas electrónicas estatales en términos de eficiencia, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, es una base del régimen jurídico de las administraciones públicas que no vulnera la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas. No obstante, la exigencia de hacerlo ante el Ministerio se ha de interpretar de la manera siguiente:

La obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo. En particular, la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución.

8. Art. 44 y disposición adicional tercera. Notificación infructuosa.
La sentencia 55/2018 se remite a la anterior sentencia 33/2018, que había resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra la redacción dada al art. 59.5 contra la nueva disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1992, introducidas por el artículo 25 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. El nuevo conjunto normativo impone que cuando no sea posible la notificación personal de los interesados en un procedimiento administrativo la notificación se hará por medio de un anuncio en el Boletín Oficial del Estado, cualquiera que sea la Administración autora del acto.

En el recurso de inconstitucionalidad se defiende que esa notificación edictal de actos dictados por la Administración autonómica en el ejercicio de sus competencias a través del «Boletín Oficial del Estado» vulnera las competencias en materia de procedimiento administrativo y resulta además inconciliable con el artículo 68.5 EAC, según el cual los actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, y se afirma que esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas.

El Tribunal Constitucional desestima el recurso de acuredo con las siguentes consideraciones.

La normativa de procedimiento administrativo común impone en determinados casos la publicación de actos administrativos como condición para su eficacia, en lugar de su notificación. Así ocurre, señaladamente, cuando se trata de actos que tengan por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas o de actos integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 59.6 de la derogada Ley 30/1992, no modificado por la Ley 15/2014 y equivalente al art. 45 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, actualmente vigente). En estos casos, la publicación del acto en un diario oficial sustituye a la notificación y produce los efectos de esta, de acuerdo con los mencionados artículos 59.6 de la Ley 30/1992 (derogado) y 45.1 de la Ley 39/2015 (actualmente vigente); y se lleva a cabo «en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar», tal y como aclara el artículo 45.3 de la Ley 39/2015. Es, por tanto, a esta publicidad como medio normal de expresión y actuación del poder público que representa la Generalitat a la que debe entenderse referido el artículo 68.5 EAC cuando regula el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». Por el contrario, el ámbito propio de la reforma es el de la «notificación edictal», que se produce cuando los interesados en un procedimiento a quienes debe notificarse personalmente un acto dictado en su seno son «desconocidos, se ignore el lugar de la notificación … o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar», en cuyo caso los preceptos impugnados ordenan que esa notificación se haga precisamente por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». Esta diferenciación trascendental hace que la potestad de autoorganización vindicada por el Gobierno de la Generalitat no pueda considerarse menoscabada en términos inconstitucionales, pues la Comunidad Autónoma puede organizar el servicio de publicidad de sus actos y normas como considere oportuno, en particular a través del «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».

sábado, 7 de abril de 2018

El procedimiento administrativo para el ejercicio del derecho de acceso a la información pública


Para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública la Ley de Transparencia establece un procedimiento administrativo en los arts. 17 a 22. El derecho de acceso es gratuito, pero la expedición de copias o la transposición de la información a un formato diferente al original podrá dar lugar a exacciones de acuerdo con la normativa de tasas y precios públicos.

El procedimiento se inicia siempre a instancia de parte. No se contempla la iniciación de oficio puesto que las obligaciones de publicidad activa que la Ley impone a las entidades que se encuentran en su ámbito de aplicación hacen innecesaria una acción individualizada por su parte para poner a disposición de la ciudadania una determinada información.

La solicitud ha de dirigirse al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información. Cuando la solicitud esté en poder de personas físicas o jurídicas que prestan servicios públicos o ejercen potestades administrativas, la solicitud habrá de dirigirse al sujeto de los previstos en el art. 2.1 de la Ley de Transparencia con el que estén vinculadas. Si la información objeto de la solicitud no se encuentra en poder de su destinatario, éste habrá de remitirla al competente, si lo conoce, e informará de esta circunstancia a la persona solicitante. Cuando la información se encuentre en poder del destinatario de la solicitud pero haya sido elaborada o generada íntegramente o en su parte principal por otro, se le remitirá la solicitud para que decida sobre el acceso. La Ley no señala el plazo para que se realice la remisión de la solicitud al órgano competente, lo que ha dado lugar a que el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establezca que la dilación en remitir la solicitud al órgano competente para resolver debe reducirse al máximo, afirmando que (R/0098/2016)

toda vez que el plazo fijado de un mes para resolver no empieza a computarse hasta que entra en el órgano competente, queda sometido a un acto expreso de aceptación de la competencia -desconocido por el solicitante- el inicio de dicho plazo máximo. Ello, además de contravenir el espíritu y la literalidad de la ley, en pro de un procedimiento ágil y rápido, crea una absoluta indefensión al solicitante.

La Ley permite la presentación de la solicitud por cualquier medio que permita tener constancia de la identidad del solicitante, la información que se solicita, una dirección de contacto, preferentemente electrónica, a efectos de comunicaciones, y en su caso, la modalidad que se prefiera para acceder a la información solicitada. No parece que deba excluirse la posibilidad de presentar la solicitud verbalmente, atendiendo a los amplios términos en que se describe la fórmula de presentación, siempre que, está claro, que sea documentada esa solicitud mediante la correspondiente acta suscrita por el órgano competente.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha declarado que cuando la solicitud formulada por e-mail no permita tener constancia de la identidad del solicitante, la Administración instructora habrá de requerir al solicitante para la subsanación del defecto, y, en caso de nos ser atendido el requerimiento, tendrá por desistida la solicitud Aunque la Ley solo se refiere a la subsanación de la solicitud cuando la persona interesada no identifique suficientemente la información, en cuyo caso se le habrá de requerir para que la concrete en un plazo de diez días, trascurrido el cual se la tendrá por desistida de la solicitud, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno hace extensivo este trámite a cualquier defecto en que incurra la solicitud (R/0084/2016). Adviértase que la suspensión del plazo para resolver y notificar la resolución como consecuencia del requerimiento de subsanación de deficiencias en la solicitud, que la legislación sobre procedimiento administrativo común establece como facultativa (art. 22 Ley 39/2015), se produce automáticamente de acuerdo con el art. 19.3 de la Ley de Transparencia, hecho del que se habrá de informar a la persona solicitante.

En cualquier caso, el hecho de que se tenga por desistida una solicitud de acceso no impide reproducirla más adelante, siempre que no incurra en el mismo defecto ya que en tal caso podría inadmitirse como manifiestamente repetitiva de acuerdo con el art. 18.1, e) de la Ley de Transparencia.

La Ley no exige que la persona solicitante motive su solicitud de acceso, y por ello, la falta de motivación no podrá ser por sí sola causa de rechazo de la solicitud. Ahora bien, la motivación puede aportar datos que sean tenidos en cuenta para la ponderación entre el interés público en la divulgación de la información solicitada y otros derechos constitucionalmente protegidos.

La Administración habrá de resolver sobre la solicitud de acceso en el plazo máximo de un mes desde la recepción de la solicitud por el órgano competente para resolver. El plazo máximo podrá ampliarse por un mes más cuando lo hagan necesario el volumen o la complejidad de la información que se solicita. Transcurrido el plazo máximo para resolver sin que se haya dictado ni notificado la resolución expresa, se entenderá que la solicitud ha sido desestimada.

Cuando la información solicitada pueda afectar a derechos o intereses de terceros debidamente identificados, se les concederá un plazo de quince días para que formulen las alegaciones que consideren oportunas. Se informará al solicitante de esta circunstancia y de la suspensión del plazo para resolver hasta la recepción de las alegaciones -que también se producirá automáticamente- o, en su caso, hasta el transcurso del plazo señalado.

La resolución habrá de conceder o denegar el acceso, y será motivada cuando deniegue el acceso, lo conceda de modo parcial o a través de una modalidad distinta a la solicitada y si permite el accceso aunque haya habido oposición de tercero. En este caso, habrá de informarse que el acceso solo tendrá lugar cuando finalice el plazo para interponer recurso contencioso administrativo o cuando se resuelva confirmando el derecho de acceso a la información. La resolución se notificará a la persona solicitante y a los terceros afectados que lo hayan solicitado.

Contra las resoluciones en materia de acceso a la información pública cabe interponer directamente recurso contencioso administrativo. Se puede interponer también contra las resoluciones expresas o presuntas en materia de aceso una reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en el plazo de un mes desde el día siguiente al de notificación del acto impugnado, que habrá de ser resuelto en el plazo de tres meses, con régimen de silencio negativo.

El acceso a la información se realizará, preferentemente, de forma electrónica, salvo que la persona solicitante haya señalado expresamente otro medio o no sea posible. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera en su resolución R/0397/2016 que

salvo que lo solicite expresamente el interesado, no se debe considerar válida la opción de proporcionar el acceso a la información mediante la presencia física del mismo en las dependencias del sujeto obligado.

Si no puede darse el acceso en el momento de la notificación, deberá otorgarse en un plazo no superior a diez días. En el caso de que la información ya haya sido publicada, la resolución podrá limitarse a indicar a la persona solicitante cómo puede acceder a ella. El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera que para que pueda entenderse cumplido este mandato (R0095/2015)

debe darse al reclamante una vía de acceso precisa y suficientemente delimitada para que, sin esfuerzos desproporcionados, éste pueda acceder fácilmente a la información pública. Por ejemplo, con indicación de la dirección URL en la que es encuentra la información específica que se solicita o con el camino completo o las palabras clave que se deben introducir en un buscador web para llegar a esa información o bien, indicándole qué apartados de la Plataforma se deben usar y qué información se debe introducir para llegar al resultado final apetecido.


sábado, 17 de marzo de 2018

Las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública

Para el ejercicio del derecho al acceso a la información pública, la Ley de Transparencia establece un procedimiento administrativo que se inicia a instancia de parte mediante la presentación de la correspondiente solicitud, dirigida al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información. 

Con carácter previo a su tramitación, las unidades responsables habrán de verificar si por razón de su contenido las solicitudes no están incursas en una causa de inadmisión de las previstas en el art. 18 de la Ley de Transparencia. Si concurre una causa de inadmisión, el órgano competente para resolver sobre la solicitud de acceso habrá de dictar una resolución en ese sentido, motivando de forma adecuada la concurrencia de la causa de inadmisión (véase la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de 22 de noviembre de 2017).

Además, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017,

la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

La Ley de Transparencia relaciona cinco supuestos de solicitudes que han de ser inadmitidas a trámite:

a) Solicitudes que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general

Señala el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno que la causa de inadmisión del art. 18.1, a) de la Ley de Transparencia debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del art. 13 de la Ley de Transparencia, o que la misma va a ser publicada de tal manera que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general (R/202/2016).

Por lo que se refiere a la información en curso de elaboración, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno considera que no tiene la consideración de información pública al no existir en el momento de la solicitud, sin perjuicio de reconocer el derecho del solicitante a acceder a lo solicitado cuando la información se haya finalizado (R/0028/2017y R/0192/2016). Tampoco tiene la consideración de información pública la que versa sobre una actuación de futuro, ya que no forma parte de los documentos o contenidos con información que obran en poder de la Administración en el momento de su solicitud, puesto que se basa en actuaciones que aún no han tenido lugar (R/0396/20016). Pero (R/0084/2017)

es claro que una interpretación literal de la norma indica que lo que debe de estar en fase de elaboración o publicación es la información o la documentación que se solicite, no el procedimiento dentro del cual se encuentra la misma.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 29 de septiembre de 2011, añade que

no se puede confundir (...) un "informe inconcluso" -es decir en fase de borrador, pendiente todavía por ejemplo de firma por su autor, o de su preceptiva conformidad por el jefe de la unidad técnica correspondiente- con un "expediente inconcluso"  en el que figuran sucesivos informes -todos ellos "conclusos"- a los que se podrán ir añadiendo nuevos datos o resultados de distinto signo conforme avancen las distintas fases del procedimiento administrativo. En este segundo supuesto de "expediente inconcluso" o inacabado, porque todavía carece de resolución final de archivo, los documentos a él incorporados (...) son documentos evidentemente conclusos, aunque el procedimiento administrativo todavía no haya finalizado y no se excluya la posibilidad de que se emitan luego otros informes conforme a los nuevos datos que, en su caso, vayan apareciendo durante la ejecución del proyecto.

En cuanto a la información en curso de publicación, el  Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno, considera que concurre la causa de inadmisión de la solicitud de acceso cuando la información va a ser objeto de publicación oficial inminente en un medio de carácter general -como es el BOE en el caso examinado- publicación que, además, es condición para su validez jurídica, y que, por tanto, la información solicitada va a ser accesible al ciudadano. Además del medio, señala el  Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno, es relevante el momento de la publicación puesto que

la aplicación de la causa de inadmisión no puede dilatarse en el tiempo sin límite alguno, sino que la publicación debe estar prevista y completada en un períoo de tiempo razonable de tal manera que se satisfaga el derecho del ciudadano e el marco temporal más próximo posible desde la fecha de la solicitud (R/0073/2016).

En ese sentido, aunque la Ley de Transparencia no lo establezca expresamente, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno exige que cuando se vaya a inadmitir una solicitud de acceso por encontrarse en curso de publicación se habrá de indicar el plazo previsto para la publicación y el medio por el que se va a llevar a cabo, de tal manera que la persona interesada pueda dirigirse al lugar de la publicación y acceder a lo solicitado (R/0101/2017).

b) Solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

Sobre esta causa de inadmisión, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno ha aprobado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el cual se establecen las siguientes pautas interpretativas:

- Es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que sea una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b), de la Ley 19/2013.

- Una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.

2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.

3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.

4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.

5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

- La motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.

Puntualiza el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno (R/0443/2016) que

el hecho de que la información solicitada no constituya un trámite del procedimiento (…) o que no sea un informe preceptivo incorporado en la motivación de la decisión no son en ningún caso elementos determinantes de la naturaleza auxiliar o de apoyo de o solicitado.

c) Solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

El Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno dedica el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015 a fijar el concepto de reelaboración a los efectos de aplicar la causa de inadmisión de las solicitudes de acceso prevista en el art. 18.1, c) de la Ley de Transparencia y a diferenciarlo de figuras afines.

Desde el punto de vista literal reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el art. 12 al definir el derecho como "derecho a la información". Señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 25 de enero de 2018 que

el concepto de reelaboración es distinto al de recopilación.

Concluye el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno que la causa de inadmisión puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

En todo caso, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012

la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.

Hay que distinguir la reelaboración de la solicitud de información voluminosa, que aparece recogida en el artículo 20.1 de la Ley de Transparencia. En este caso, se trata de información cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. 

No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos. ante un supuesto de reelaboración.

Cuando haya que proceder a la anonimización o disociación de la información solicitada por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, esta operación no se considerará reelaboración.

Sí se considerarán reelaboración, en cambio, aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. En este caso, la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración.

d) Solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.

En estos supuestos, señala el art. 18.2 de la Ley de Transparencia, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud. Para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (R/0315/2016)  la clave para que sea aplicable esta causa de inadmisión es que efectivamente el órgano destinatario de la solicitud de acceso no tenga en su poder la información solicitada y no conozca realmente cuál es el órgano competente:

Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha insistido reiteradamente que la literalidad de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 d) indica que ésta puede ser de aplicación cuando el órgano al que se dirige la solicitud, además de no disponer de información, desconoce el órgano que puede disponer de ella. En contraposición, el artículo 19.1 especifica claramente, en un supuesto similar en el que la solicitud se dirige a un órgano que no dispone de la información que Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.

e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

El Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno distingue entre las solicitudes de información manifiestamente repetitivas o las que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

Gramaticalmente, la solicitud de información manifiestamente repetitiva se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente.  En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere: A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno interpreta que una solicitud será manifiestamente repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la Ley de Transparencia o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18.En todo caso, la repuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.

Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.

- El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.

Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.

- Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

Para mayor claridad, pueden tenerse en cuenta las siguientes reglas complementarias:

- Cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente, habrá de tenerse en cuenta que, en ningún caso, la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma información ha de considerarse reiterativa por la simple coincidencia del texto, que puede deberse a la aprobación de modelos, formularios o plantillas facilitadoras del ejercicio de derecho de acceso individual respecto a cuestiones que pueden afectar a una o varias personas o bien a colectivos. En estos casos, es obligatorio considerar cada peticionario individualmente.

- Si la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios peticionarios que ya hubieran presentado anteriormente una solicitud susceptible de ser considerada reiterativa de acuerdo con los supuestos arriba mencionados, solamente se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas personas, continuando la tramitación respecto al resto.

- Hay que tener en cuenta que, por tratarse de un acto que pone fin al procedimiento, la respuesta a la solicitud habrá de ser motivada. La motivación incluirá la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de las que trae causa la decisión de inadmitir.

Para aplicar como causa de inadmisión el carácter abusivo de la solicitud de acceso hay que tener en cuenta

A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y

B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1.

Así, una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

-  Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.

Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos

Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.

- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Se considerará que la solicitud está justificada con la finalidad de la Ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos

- Conocer cómo se toman las decisiones públicas

Conocer cómo se manejan los fondos públicos

Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, no estará justificada con la finalidad de la Ley cuando:

-  No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con  anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.

- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la Ley de Transparencia.

Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.