No es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015

 

En un post anterior nos preguntábamos si es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015, haciéndonos eco de la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia enunciada por el Tribunal Supremo en el auto de 17 de julio de 2024 de la forma siguiente:

Determinar si la comunicación -previa- de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma.

Mediante la sentencia de 20 de abril de 2026 el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la cuestión con una extensa referencia a los antecedentes normativos y a su propia doctrina.

Recuerda el Tribunal Supremo que la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 12 de diciembre de 2006, referente a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios o Directiva Bolkenstein), tenía por objeto facilitar la libre prestación de servicios en el ámbito de la Unión Europea, a cuyo efecto pretende, entre otras medidas, la reducción al máximo de la autorización administrativa como técnica de control previa el ejercicio de derechos, directiva que fue transpuesta a nuestro ordenamiento interno en primer término, por la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y por la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que adaptó a lo dispuesto en la Ley 17/2009 diversas leyes, y entre ellas la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, añadiendo un nuevo artículo 39 bis referido a los Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad y un nuevo artículo 71 bis relativo a la Declaración responsable y comunicación previa. Actualmente, la Ley 39/2015, dedica su artículo 69 a la Declaración responsable y comunicación.

De acuerdo con este último precepto nos dice el Tribunal Supremo que

(…) tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios, (…) el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos. Se trata, por tanto, de actos del interesado, pero no son solicitudes, de manera que la Administración está exonerada de la obligación de resolver, y ello a pesar de la ubicación sistemática de este precepto en la Sección dedicada al inicio del procedimiento a solicitud del interesado. La comunicación previa y la declaración responsable evitan la tramitación de un procedimiento administrativo, residenciándose la intervención administrativa en un control posterior. Son, por tanto, actos jurídicos de carácter privado, que habilitan para el ejercicio de un derecho o actividad, con eficacia propia, externa y jurídico-pública, sin precisar de ulterior confirmación administrativa.

La consecuencia del cambio de planteamiento normativo respecto de la situación anterior es clara: ahora no existe, propiamente, un procedimiento autorizatorio que, iniciado con una solicitud del sujeto, deba concluir con una resolución administrativa "otorgando permiso" a aquél para realizar la actividad pretendida.

Como respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo destaca las diferencias entre las comunicaciones previas y las declaraciones responsables de los actos administrativos autorizatorios de actividad, señalando que aquellas

No son actos administrativos, pues a través de ellos no se expresa ninguna voluntad de la Administración, ni positiva ni negativa, en cuanto al ejercicio de la actividad que se declara o comunica, ni tampoco puede presumirse dicha voluntad. Tampoco el despliegue de efectos consistente en la realización de la actividad declarada o comunicada se puede considerar amparado por una decisión administrativa. La posición de la Administración es de mera receptora del escrito correspondiente, sin que esa recepción suponga autorización implícita.

Tampoco la presentación de esos escritos se puede considerar como actos de inicio de un procedimiento administrativo, puesto que su eficacia, en cuanto al desarrollo de la actividad, se despliega desde el mismo momento de la presentación, sin que sea necesaria la realización de ninguna actividad adicional. En realidad, la presentación de estos escritos ni siquiera se puede considerar un procedimiento, entendido como una concatenación de actos conducentes a un resultado (…) Y al no tener la Administración la obligación de resolver puesto que no hay ninguna solicitud no opera el instituto del silencio administrativo.

Si la comunicación previa y la declaración responsable no son actos administrativos, ni expresan voluntad alguna de la Administración, es claro que no se puede interponer frente a ellos recurso alguno, ni administrativo ni jurisdiccional, sin perjuicio, claro está, de que si la Administración, en el ejercicio de sus potestades de comprobación, control e inspección, dicta determinados actos estos si tendrán la naturaleza de actos administrativos y ,en consecuencia, si se dan los requisitos para ello, podrá ser objeto de impugnación.

Concluye el Tribunal Supremo descartando que por el hecho de que esta actividad sea inimpugnable se produzca indefensión de los terceros afectados por la actividad cuyo desarrollo ha sido comunicado previamente o declarado responsablemente, porque siempre se podrá acudir a la Administración para que ejerza sus potestades de control, comprobación o inspección, y, en el caso de que ésta se mantenga inactiva ante tales peticiones, siempre se podrá reaccionar frente a su silencio, que en este caso sí puede constituir un acto administrativo presunto.

Este argumento final sirve para dar respuesta en sentido negativo a la pregunta planteada inicialmente de si es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015: como tal acto de la persona interesada es inimpugnable en vía administrativa y en vía contenciosa administrativa, lo que no obsta para que pueda revisarse en las vías indicadas la actuación o, en su caso, la inactividad de la Administración cuando sea llamada a ejercer sus potestades de control.

Sobre el concepto de servicio público al efecto de apreciar si concurre la excepción al silencio administrativo positivo en los procedimientos cuya estimación tenga como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al servicio público

 

En la regulación del silencio administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece que el sentido del silencio será desestimatorio, además de en los casos que en este y en el artículo precedente se indican, en el supuesto en que el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, y llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, salvo que se refiera a las materias enumeradas para las que en todo caso se establece silencio administrativo negativo.

Sobre el alcance de una de estas excepciones, la que la ley describe como los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al servicio público, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la sentencia de 10 de abril de 2026 en relación con la autorización de cierre de una central de ciclo combinado (central de producción de energía eléctrica), en que se presentó un recurso de alzada contra la desestimación presunta de la solicitud, que tampoco tuvo respuesta.

El debate se plantea sobre si se produjo silencio positivo por el doble silencio que ha tenido lugar en este caso, y en particular, sobre si la producción de energía eléctrica constituye un servicio público en los términos en que establece la ley. En este sentido, el auto de admisión de la casación declara que

la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar los efectos del silencio administrativo con relación a la solicitud de autorización de cierre de las plantas de ciclo combinado.

El interés de la sentencia que resuelve la cuestión de interés casacional no es tanto la respuesta que da el Tribunal Supremo al caso concreto de la autorización de cierre de las plantas de ciclo combinado sino el análisis que se hace del concepto servicio público a los efectos de considerar si concurre o no la excepción a la regla del silencio positivo en los supuestos de doble silencio.

Para ello, el Tribunal Supremo repasa la legislación histórica sobre suministro de electricidad y destaca la evolución producida desde el Decreto de 12 de abril de 1924 y las diversas leyes del sector eléctrico hasta la Ley 49/1984, de 26 de diciembre, incluida, que declaran el sistema eléctrico nacional como un servicio público de titularidad estatal, hasta la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que abandona de forma expresa el concepto, garantiza la iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades destinadas al suministro eléctrico e introduce en esta materia el concepto de servicio esencial, declarando que la prestación del suministro de electricidad no está vinculada a la titularidad pública y consolidando la liberalización del sector y la entrada del régimen de competencia en la producción y comercialización de energía eléctrica.

En la actualidad, la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, siguiendo el proceso de liberalización de los servicios y actividades económicas impulsado por las Directivas de la Unión Europea, considera el suministro de energía eléctrica como un "servicio de interés económico general".

A continuación, el Tribunal Supremo pasa a analizar el caso concreto, indicando que la Ley del Sector Eléctrico contempla el procedimiento para la autorización del cierre temporal y definitivo de las instalaciones de generación eléctrica, y que la empresa recurrente solicitó el cierre temporal de instalaciones de producción eléctrica, todas ellas centrales de ciclo combinado, como consecuencia de su carácter deficitario.

Transcurrido con creces el plazo para dictar resolución, la recurrente formuló recurso de alzada, que tampoco fue contestado de forma expresa por el órgano competente. El Tribunal Supremo considera que en este caso es aplicable la regla del silencio positivo como consecuencia de la producción de silencio en la primera y en la segunda instancia, tal como establece la regla general del artículo 21.1 de la Ley 39/2015, por las razones siguientes:

El artículo 24.1 de la Ley 39/2015 establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio, que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos, y que consiste en excluir de la regla general los supuestos que impliquen la transferencia de facultades relativas al servicio público.

Pero el concepto de servicio público es difuso y poco estable, hasta el punto de que el Tribunal Constitucional en la sentencia 127/1994, de 5 de mayo, ha puesto de manifiesto que la idea de servicio público no constituye una noción unívoca y sí un concepto muy debatido por la doctrina científica sujeto a distintas elaboraciones y utilizado en diversos momentos históricos con finalidades también distintas, y el mismo Tribunal Supremo en la sentencia de 23 de mayo de 1997 ha hecho referencia a la ambigüedad del concepto de servicio público. Por eso, el Tribunal Supremo compara y distingue los conceptos de servicio público y de servicio de interés económico general:

Y es que, ciertamente, la idea de servicio público presenta un contenido propio que durante mucho tiempo se vinculó con la reserva de la titularidad del Estado de una determinada actividad o servicio, como sucedía en las precedentes leyes del sector eléctrico. Pero, como hemos expuesto, la actividad en este tipo de servicios ha experimentado una importante evolución al amparo del Derecho de la Unión Europea, de modo que se prescinde y se relega la noción clásica de servicio público que es reemplazada por otra diferente, la de servicio de interés económico general. En este nuevo entendimiento y a diferencia de la anterior regulación intervienen los particulares en régimen de competencia, si bien con reserva por parte del Estado de importantes potestades de intervención y control, como es la posibilidad de imposición de obligaciones de servicio público en aras al interés económico general para garantizar la seguridad del suministro (Directivas 2003/54/CE y 2009/72/CE).

Se puede afirmar así que, a pesar de que existen ciertas similitudes entre los dos conceptos, sí se advierten diferencias o desemejanzas entre el concepto de servicio público que incluye el artículo 24 LPAC y la idea de Servicio de Interés Económico General (SIEG) que se recoge en la vigente Ley del Sector Eléctrico. Y esta disparidad o diferencia a los efectos aquí debatidos no puede salvarse a través de una interpretación extensiva del concepto de servicio público, ni por el hecho de que la Administración mantenga relevantes facultades o potestades sobre la actividad de suministro eléctrico, pues, aun siendo así, tal circunstancia no permite concluir que son términos legalmente equiparables o asimilables entre sí.

El servicio público se ha venido considerando como una forma de intervención de los poderes públicos que se caracteriza porque éstos asumen la titularidad de una actividad, siendo una nota característica de esta noción en su versión estricta (o subjetiva) que la Administración Pública es titular de la actividad. La liberalización de los sectores económicos derivada de las normas de la Unión Europea y la necesidad de los poderes públicos de satisfacer las necesidades indispensables en la vida colectiva determinan que se acuñe el nuevo concepto de Servicio de Interés Económico General, que tiene en mayor consideración el objeto o a la prestación del servicio y sus condiciones, que justifica el poder de supervisión o control de los Estados del funcionamiento de los mercados. Se trata de dos diferentes conceptos que ponen el acento en uno u otro aspecto y que, si bien están interrelacionados y presentan un cierto paralelismo y notas comunes, su significado y alcance son distintos, pudiendo advertirse una evolución del concepto de los SIEG como un concepto autónomo desvinculado del de servicio público

El Tribunal Supremo advierte que la evolución del concepto de servicio público al de servicio de interés económico general no ha tenido reflejo en la legislación de procedimiento administrativo, pues la actual Ley 39/2015 mantiene el término de servicio público en la excepción del doble silencio administrativo. Esta expresión se refiere en exclusiva a los servicios públicos y a las facultades inherentes al mismo y no cabe interpretar que sea homologable al de servicios de interés económico general, con características definitorias propias, no siendo términos equivalentes ni intercambiables.

Por lo que concluye el Tribunal Supremo que no cabe considerar que nos hallemos ante la excepción del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, ante un supuesto de transferencia de facultades inherentes al servicio público", porque no nos encontramos ante una actividad que se encuentra definida como un servicio público, sino ante el concepto autónomo y diferenciado de servicio de interés económico general, en el que el operador parte del derecho a ejercer su libertad empresarial, si bien sometido a las potestades públicas.

Y como anticipo de respuesta a la pregunta que nos planteábamos en el anterior post de si se aplica el silencio administrativo negativo previsto para los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público cuando se solicita la reducción de la superficie o la intensidad del uso, el Tribunal Supremo afirma que

(…)  no cabe advertir una posible transferencia al solicitante o a terceras personas de facultades públicas por cuanto lo que se interesa es la renuncia a la actividad de producción eléctrica, abandono que no afecta a la garantía del suministro de energía eléctrica, y en suma, en el que no subyace ninguna razón de interés general. (…) Y no cabe apreciar "transferencia" o transmisión al solicitante o a tercero de facultades de servicio público, cuando se trata de poner fin a una actividad de producción de energía eléctrica que no afecta ni pone en riesgo la garantía de suministro.

La respuesta a la cuestión que presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, reiterando el criterio fijado en las sentencias de 11 de octubre de 2023 y de 17 de octubre de 2023, es que

Los efectos del doble silencio administrativo en las actividades destinadas al suministro de energía eléctrica, en concreto, en relación a la solicitud de cierre de las plantas de ciclo combinado, son los determinados por el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 Ley, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que establece que «cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa», sin que sea de aplicación la excepción prevista en el propio precepto referida a los supuestos en que, como consecuencia de la estimación, se transfieran al solicitante o a terceros facultades de servicio público.

¿Se aplica el silencio administrativo negativo previsto para los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público cuando se solicita la reducción de la superficie o la intensidad del uso?

 

El artículo 24 de la Ley 39/2015 establece que en los procedimientos iniciados a solicitud de la persona interesada, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa con carácter general legitima a la persona interesada para entenderla estimada por silencio administrativo, sin perjuicio de los supuestos en que la ley disponga que el efecto del silencio ha de ser desestimatorio.

Uno de los supuestos a los que la Ley 39/2015 anuda al silencio un efecto desestimatorio son los procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público.

El auto del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 2026 declara la concurrencia de interés casacional objetivo en la resolución de una cuestión sobre el alcance y la extensión de este supuesto de hecho. El punto de partida discutido en las instancias procesales anteriores es una liquidación de canon de utilización del dominio público hidráulico, que es un tributo cuyo hecho imponible en este caso concreto se determina por el valor de la superficie ocupada.

La empresa demandante impugnó la liquidación porque la superficie ocupada era inferior a la utilizada en la liquidación, dado que había solicitado una modificación de la concesión de ocupación para reducir la  superficie ocupada y al no haberse notificado en plazo la resolución del procedimiento entendió que la modificación había sido estimada por silencio administrativo positivo, señalando que no se puede equiparar la mera «afección» al dominio público de la actividad o concesión de que se trata con la atribución de nuevas facultades relativas al dominio público, que es el presupuesto específico contemplado en la ley para excepcionar la regla general del silencio positivo, y que la solicitud de modificación de la superficie de la concesión de uso de dominio público hidráulico -formulada aproximadamente diez años antes de la liquidación controvertida- no tenía por objeto la obtención de una nueva concesión ni la atribución de facultades distintas sobre el dominio público, sino la simple reducción de la superficie ya concedida.

En la sentencia de 17 de octubre de 2023, en la que el Tribunal Supremo analizó el régimen del silencio administrativo previsto en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, respecto de una solicitud de autorización de cierre de instalaciones de producción eléctrica, destacando que

(…) en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre (LPAC), se establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio, que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos. Y lo que este artículo LPAC excluye de la regla general son los supuestos que impliquen la "transferencia de facultades relativas al servicio público". (…) Y no cabe apreciar "transferencia" o transmisión al solicitante o a tercero de facultades de servicio público, cuando se trata de poner fin a una actividad de producción eléctrica que no afecta ni pone en riesgo la garantía de suministro».

Asimismo, en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla de 2 de octubre de 2023 se establece lo siguiente:

La parte demandada sostiene que en el caso de autos estamos ante la excepción a esa regla general prevista en el párrafo segundo del mismo artículo 43.1 de la Ley 30/1992 (en los mismos términos el párrafo segundo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015) en cuya virtud el silencio tendrá "efecto desestimatorio" en los procedimientos "cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público".

Sin embargo, esta excepción no puede operar en el caso de autos, pues la transferencia de facultades sobre el dominio público ya se produjo mediante la concesión otorgada por resolución de 7 de junio de 1988 de la Confederación Hidrográfica del Sur y, en el caso de la actora, por resolución de 1 de agosto de 2005 del director de la Agencia Andaluza del Agua cambiando la titularidad de esa concesión a favor de Clement, S.A.

De suerte que lo pedido en el escrito de septiembre de 2007 y posteriores es la reducción -no la ampliación de la superficie objeto de la concesión.

Por ello, el Tribunal Supremo a través de la Sección de admisión acuerda que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, respecto de la siguiente cuestión:

Determinar si, para la aplicación de la excepción al silencio administrativo positivo prevista en el párrafo segundo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, la expresión «aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público», comprende únicamente los procedimientos administrativos dirigidos a la obtención inicial o a la ampliación de títulos habilitantes de uso del dominio público, o si se extiende también a los procedimientos promovidos por el titular de una concesión demanial para su modificación en forma de reducción de la superficie o de la intensidad del uso ya autorizado, sin atribución de nuevas facultades sobre el dominio público.

Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Supremo. Si nos atenemos al sentido propio de las palabras con las que se expresa la norma, y atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de la norma -que es generalizar la aplicación del silencio positivo y restringir el silencio negativo a los supuestos establecidos normativamente-, que son criterios interpretativos que establece el artículo 3.1 del Código civil, parece que la respuesta ha de ser compatible con la ofrecida a una cuestión similar por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

En la publicación oficial de los convenios interadministrativos ¿hay que hacer constar el régimen de recursos pertinentes que se exige para la publicación de los actos administrativos?

 

Se plantea en el auto de 11 de febrero de 2026 del Tribunal Supremo la controversia suscitada por la inadmisión acordada en un recurso contencioso administrativo presentado contra un convenio interadministrativo en cuya publicación no constaba el pie de recurso, por lo que la parte demandante sostiene que el recurso contencioso administrativo debería haber sido admitido porque resulta aplicable el régimen de la notificación defectuosa de los actos administrativos que recoge el artículo 40.3 de la Ley 39/2015 en los términos siguientes:

Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior (en este caso, la indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos), surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

En el caso examinado la discusión se centra en que el auto recurrido considera que un determinado convenio interadministrativo sí indica los recursos procedentes puesto que en el texto del convenio se recoge el fuero contencioso administrativo, pero el mismo auto considera sin embargo que a la adenda a dicho convenio, al no expresar el fuero, sí le sería de aplicación el régimen de las notificaciones defectuosas descrito más arriba, y por ello respecto de éste admite el recurso y no lo considera extemporáneo.

La publicación de los convenios se rige por el artículo 48.8 de la Ley 40/2015, que establece lo siguiente:

(…) Los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes (…) serán publicados en el plazo de 10 días hábiles desde su formalización en el «Boletín Oficial del Estado», sin perjuicio de su publicación facultativa en el boletín oficial de la comunidad autónoma o de la provincia que corresponda a la otra administración firmante

La cuestión por determinar es si la previsión transcrita establece un régimen especial que exoneraría de la obligación de indicar los recursos pertinentes contenida en el art. 40.2 de la Ley 39/2015, respecto de los actos administrativos, y si en su caso es suficiente al efecto de entender cumplida la indicación de recursos si se contiene el fuero contencioso administrativo entre las cláusulas del convenio publicado.

Por ello, el Tribunal Supremo declara que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en este supuesto es la siguiente:

Determinar si la publicación de un convenio suscrito entre Administraciones Públicas debe contener también la indicación de recursos pertinentes exigida para la notificación de los actos administrativos; y en su caso, si es suficiente a tal efecto, que el texto del convenio publicado incluya el sometimiento de las cuestiones litigiosas al orden jurisdiccional contencioso administrativo.

La cuestión es compleja, porque la invocada sumisión de las cuestiones litigiosas al orden jurisdiccional contencioso administrativo parece que no ha de tener más efecto que entre las partes que la pactan (aunque con toda seguridad se trata de un fuero indisponible) y en relación con la ejecución del convenio, y en cualquier caso no resuelve uno de los aspectos más trascendentes que condiciona la impugnación de un acto administrativo, que es el inicio y el fin de los plazos para presentar la impugnación. 

No puede dejarse de lado el hecho de que la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión abren la vía para que terceras personas que no han suscrito un determinado convenio puedan impugnarlo, siempre que cuenten con la legitimación necesaria. Pero resulta dificultosa la aplicación en este caso del artículo 40.3 de la Ley 39/2015, porque va dirigido a resoluciones y actos administrativos, de cuya naturaleza no participan los convenios interadministrativos, que son acuerdos con efectos jurídicos, como señala el artículo 47.1 de la Ley 40/2015.

Quedamos a la espera de la opinión del Tribunal Supremo.

El deber más intenso de motivación de los actos discrecionales

En la sentencia de 15 de diciembre de 2025, el Tribunal Supremo vuelve sobre la necesidad y alcance de la motivación de los actos discrecionales e insiste en su doctrina tradicional.

Como es sabido, los actos discrecionales son aquellos en que algunos de sus elementos no están predeterminados por la norma, lo que habilita a la Administración competente con un cierto margen de arbitrio para completarlos y optar entre diversas alternativas válidas, en función de las circunstancias del caso concreto, siempre en función del interés público y justificándolo adecuadamente. En materia de autorizaciones, de contratación pública e incluso en el ejercicio de la potestad sancionadora encontramos numerosos ejemplos en que una parte de las decisiones de la Administración se basa en razones de conveniencia o de oportunidad, dentro de marco normativo aplicable. 

En el otro extremo tenemos los actos reglados, en que todos los elementos del acto están establecidos en la norma que los regula. Por ejemplo, cuando la Administración expide o renueva el carnet de conducir, o declara el derecho a una pensión de jubilación, ha de cumplir estrictamente la normativa establecida, sin que disponga de ningún margen de apreciación para dictar el acto: si se cumplen los requisitos establecidos por la norma, se ha de dictar en los términos que aquella establece.

La Ley 39/2015 en su artículo 35.1, i) exige que sean motivados

Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales (...).

En la sentencia que comentamos en esta ocasión la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este caso consiste en

determinar si, en ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

La cuestión litigiosa en este caso es la desestimación por una Universidad de una solicitud de nombramiento de profesor emérito con la única justificación recogida en el acta de la sesión en que se adoptó el acuerdo del correspondiente órgano colegiado de que

Tras la votación secreta no alcanzó los 24 votos precisos para su nombramiento.

El Tribunal Superior de Justicia competente resolvió el recurso contencioso administrativo presentado por la persona interesada declarando la nulidad de dicho acuerdo contra dicha denegación ordenando la retroacción del procedimiento al momento en que se dictó el acuerdo, para que se procediese a la debida motivación, porque el nombramiento como profesor emérito es una facultad discrecional de la Universidad, sujeta al cumplimiento de determinados requisitos reglados, y el ejercicio de la cual exigía que el acto en que se concretase el ejercicio de esa potestad fuese razonado.

Adoptado por la Universidad un nuevo acuerdo por votación secreta en ejecución de la sentencia indicada, en sede casacional se plantea, como hemos adelantado, si la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

Para dar respuesta, el Tribunal Supremo recuerda su propia doctrina expresada en la sentencia de 3 de julio de 2025 en la que se advierte, respecto a la exigencia de motivación, que

ha ser más intensa precisamente en los actos de carácter discrecional, pues esa libertad de decisión, que comporta el ejercicio de potestades discrecionales, conlleva que deban explicarse las razones por las que se adopta una decisión y no otra.

Así pues, dice ahora el Tribunal Supremo

La motivación, por tanto, de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales ha de ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que se alcanza la decisión. Esta exigencia de motivación se basa en una interpretación normativa de los artículos 35.1 i) de la Ley 39/2015 y 9.3 del texto constitucional,que pretende evitar eventuales zonas de indefensión, y proscribir cualquier forma de arbitrariedad en la actuación administrativa.

Con el traslado de la doctrina expuesta al caso examinado, el Tribunal Supremo concluye que la solución adoptada comporta una inadmisible opacidad en la actuación administrativa, al impedir conocer los criterios que han conducido a la resolución. Ello imposibilita verificar si la decisión se fundamenta en razones vinculadas a los méritos y a la actividad docente e investigadora del solicitante o, por el contrario,obedece a consideraciones ajenas a los principios constitucionales de mérito y capacidad (artículo 23.2 CE),vulnerando así las garantías propias del procedimiento administrativo común (artículos 35 y 54 de la Ley 39/2015) e impidiendo el control jurisdiccional de la decisión.

Constan en el expediente informes preceptivos que acreditan el cumplimiento de los requisitos objetivos y de los méritos cualitativos para el nombramiento del recurrente como profesor emérito. Incluso un profesor defendió la idoneidad del recurrente ante el órgano colegiado que resolvió. Pero ni en el acta de la sesión ni en el acuerdo impugnado consta en qué términos se produjo el debate o cuáles fueron las objeciones planteadas frente a una solicitud avalada por los informes técnicos emitidos. Por eso

Esta omisión afecta a la exigencia de transparencia y motivación que debe presidir el procedimiento, generando una clara indefensión: impide que el recurrente conozca las razones consideradas por el consejo de gobierno y pueda, en su caso, rebatirlas; e imposibilita también el control jurisdiccional de la decisión.

Y la respuesta a la cuestión de interés casacional es la siguiente:

En ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta no satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar, resultando preciso que en el acuerdo se recojan las razones sustantivas que justifican la decisión.

No es en este caso lo más interesante la contundente respuesta que el Tribunal Supremo da a la cuestión de interés casacional, muy circunscrita a un caso concreto y a una determinada actividad de la Administración, sino la proclamación como doctrina general en la fundamentación jurídica de la sentencia, una vez más, de la necesidad de que la Administración dé explicaciones de su proceder y de las decisiones que adopta, en los actos que han de ser por exigencia de la ley motivados, y muy especialmente y con mayor rigor e intensidad, cuando se trata del ejercicio de potestades discrecionales.

Los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela

 

En un post anterior había quedado pendiente de respuesta la pregunta de si los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela. El Tribunal Supremo ha dado respuesta en su sentencia de 11 de diciembre de 2025 a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de 18 de marzo de 2025.

Recordemos que los hechos en que se funda el recurso de casación es que el tribunal de instancia apreció la falta de legitimación activa de la actora

para reclamar una prestación respecto de una persona, aun cuando se trate de su hijo, cuya guarda y custodia no le pertenece al haberse nombrado tutor[a] del mismo a la Generalitat Valenciana cuya representación ostenta por decisión judicial correspondiéndole ejercitar en su provecho y beneficio las oportunas acciones judiciales de acuerdo con el art. 224 y siguientes del C. Civil , en relación con el artículo 222.

La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que apreció el Tribunal Supremo consiste en determinar:

Si el progenitor de un hijo con discapacidad, cuya tutela está atribuida a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses de ese hijo y, singularmente, si ostenta dicha legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración tutelante pudiera reclamar contra sí misma en nombre del tutelado.

Para dar respuesta a la cuestión planteada, el Tribunal Supremo considera necesario delimitar el concepto de persona legitimada en el procedimiento administrativo y hacer referencia a su propia jurisprudencia sobre la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, en la medida en  que, en casos como el presente, ambos conceptos se hallan conectados entre sí.

Respecto a la legitimación en el procedimiento administrativo, el art. 4.1. de la Ley 39/2015, establece, en la parte que aquí interesa, que se consideran interesados en el procedimiento administrativo

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos

El precepto exige la necesaria existencia de una relación del sujeto con el objeto del procedimiento y una especial posición del mismo respecto del acto que haya de dictarse, de modo que ostenta la condición de interesado la persona que pueda verse afectada en el círculo de sus derechos subjetivos o de sus intereses legítimos por el procedimiento y por la resolución que haya de recaer en el mismo.

Esta noción de interesado ha de ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que debe corresponder a todas aquellas personas que puedan verse beneficiadas o perjudicadas de forma objetiva por el acto administrativo que ponga fin al procedimiento. A tal efecto, deberán quedar incluidas todas las que, por la situación objetiva en la que se encuentren, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, sean titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos en que la Administración actúa con arreglo a Derecho.

Lo que determina la condición de interesado es que quede acreditada la existencia del vínculo entre el sujeto y el objeto del procedimiento.

En cuanto a la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, el artículo 19.1. a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa señala que corresponde a

las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

De lo que el Tribunal Supremo colige que

(...) la legitimación se erige en un presupuesto inexcusable del proceso, que, en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, implica una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

Añade que la jurisprudencia ha delimitado el concepto de legitimación desde una doble perspectiva:

Positiva, en el sentido indicado de que el interés legítimo surge a partir de una relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión -acto o disposición impugnados- y es identificable con cualquier ventaja o desventaja derivada de la pretensión que se ejercita, ya sea en sentido positivo -obtención de beneficio- o negativo -evitación de un mal-, activo -promotor del procedimiento- o pasivo -destinatario del mismo-, debiendo ser actual y efectivo (no meramente hipotético), así como concreto; y, también, desde un plano negativo, porque el concepto de interés legítimo constituye algo más que el simple interés en el cumplimiento de la legalidad, que puede tener cualquier ciudadano, salvo en aquellos específicos supuestos en que así lo autorice la Ley.

El análisis de las circunstancias del caso examinado lleva al Tribunal Supremo a reconocer la legitimación de la recurrente para el ejercicio de las acciones llevadas a cabo, apoyadas todas ellas en la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y los suyos propios. Dichas circunstancias son las siguientes:

(i) La existencia de un acreditado vínculo familiar, que no se detiene en la mera relación formal de parentesco entre madre e hijo, sino, que además y de modo mucho más intenso, lo es también afectivo, como queda constatado a lo largo del expediente administrativo.

(ii) La permanente preocupación por la atención que recibiera su hijo y la persistencia en solicitar la revisión de su estado y de tener conocimiento actualizado de su evolución, así como de su ingreso y acomodo en el Centro residencial que entendía más adecuado para el tratamiento de su trastorno.

(iii) Los ingresos que hubo de realizar en la cuenta bancaria de su hijo, en el período al que se contrae su reclamación (desde marzo de 2012 a octubre de 2014), para completar la cobertura de los gastos de la atención recibida, que correspondían a éste como beneficiario de un programa de atención por dependencia sujeto a un sistema de copago.

(iv) Porque cuando llegó a tener conocimiento de la situación actualizada del programa individualizado de atención aprobado por la Generalidad, de las prestaciones por dependencia recibidas por su hijo, de su insuficiencia para cubrir la atención residencial recibida, así como, en definitiva, de la diferencia entre las cantidades percibidas por éste y las que, a su entender, debería haber obtenido para que quedara totalmente

cubierto el coste de aquella atención, dada su falta de capacidad económica para afrontarlo, la actora ha iniciado el ejercicio de las acciones que ha considerado procedentes para reclamar lo que a su derecho y al de su hijo interesaban.

(v) (...) En el presente caso, la Administración, en cuanto tutora del hijo de la Señora Evangelina, acogido a un programa individualizado de asistencia en centro residencial, debería velar por los derechos e intereses legítimos de éste, lo que habría de llevarle a instar, en su caso, la reclamación de los gastos por la asistencia prestada a su pupilo, si tenía la constancia de no poder sufragar éste la parte del copago al que estaba obligado por la resolución administrativa que le había reconocido la asistencia individualizada. Pero, al mismo tiempo también, le correspondía ser la Administración competente para resolver sobre el contenido y alcance de las prestaciones reclamadas, que sufragaran la totalidad de los gastos residenciales del Señor Eugenio, lo que, evidentemente, suscitaba la existencia de un conflicto de intereses en el que la Administración Autonómica se situaba en ambos lados de la relación conflictual, surgiendo así la necesidad de que una tercera persona asumiera la defensa de los derechos e intereses legítimos de D. Eugenio, que, en este caso y por las circunstancias hasta ahora expresadas, era su madre, la ahora recurrente.

Concluye el Tribunal Supremo manifestando que en el caso concreto debe serle reconocida a la madre legitimación para interponer recurso extraordinario de revisión en la vía administrativa y para poder formalizar después un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Autoridad administrativa que decida sobre el recurso de revisión interpuesto, para hacer efectivo su derecho a la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y de los propios, y fija como doctrina casacional objetiva la siguiente:

El progenitor de un hijo con discapacidad, cuyas medidas de protección y custodia estén atribuidas a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses del mismo. De modo particular, debe serle reconocida la legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración pudiera reclamar contra sí misma en nombre y a favor de la persona discapacitada protegida por ésta.

La improrrogabilidad de los plazos preclusivos en el procedimiento administrativo a la luz del principio de proporcionalidad

 

En la sentencia de 20 de noviembre de 2025 el Tribunal Supremo se pronuncia sobre si la aplicación del principio de proporcionalidad permite en determinados supuestos modular los efectos de la interposición extemporánea de un recurso de reposición.

El caso analizado por el Tribunal Supremo se inicia, en la parte que aquí interesa, por la resolución extemporánea de una ayuda y su posterior publicación sin que haya habido una notificación personal de la resolución a los interesados, puesto que la notificación se llevó a cabo de forma conjunta mediante la publicación en una página web de conformidad con lo que establece el art. 45 de la Ley 39/2015, que, como recordamos, señala lo siguiente:

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

Contra dicha resolución se interpuso extemporáneamente un recurso de reposición, que fue inadmitido en vía administrativa por la Administración competente y el posterior recurso contencioso administrativo fue desestimado por el Tribunal Superior de Justicia.

Para acabar de describir el supuesto de hecho analizado hay que hacer referencia al retraso en que incurrió a Administración instructora para resolver y publicar (publicación que la parte recurrente califica de excepcionalmente tardía), puesto que la resolución sobre el fondo debió dictarse una vez agotado el trámite de alegaciones a las listas provisionales (publicadas el 15 de marzo de 2017), y no se dictó hasta el 21 de diciembre de 2017, un año y tres meses después de la solicitud), cuando el plazo era de tres meses, a contar del día siguiente al de finalización del plazo para la presentación de solicitudes. 

Y también a la circunstancia alegada por la parte recurrente de que en la fecha en que fue publicada la resolución impugnada en la web, la persona interesada no se encontraba con plenas facultades mentales y emocionales, siéndole reconocido un grado de discapacidad y dependencia, y no disponía de acceso a internet,

El Tribunal Supremo declaró que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en este caso en

determinar si el principio de proporcionalidad puede comportar una interpretación más flexible del artículo 124.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, en consecuencia, si puede modular las consecuencias jurídicas derivadas de la interposición extemporánea del recurso de reposición deducido contra una resolución administrativa, cuando la Administración ha resuelto y publicado de forma extemporánea la resolución que se pretende recurrir y no ha habido una notificación personal de la resolución a los interesados, sino que la notificación se ha efectuado de forma conjunta a través de la publicación en una página web.

El Tribunal Supremo comparte el criterio manifestado por la la Sala de instancia negando que haya efectuado una interpretación exorbitante o arbitraria de las normas reguladoras de los requisitos procedimentales que resultan aplicables respecto de la interposición del recurso de reposición, puesto que la Administración

no tenía el deber jurídico de avisar personalmente a cada uno de los solicitantes de las ayudas del momento de publicación de la resolución de concesión, ni tampoco la de conocer el estado de salud de dichos solicitantes para valorar si tienen capacidad para comprender las comunicaciones, que pudiera determinar, con carácter excepcional, la practica de la notificación personal, sin la existencia de una previa solicitud del interesado en tal sentido.

Puesto que en los escritos de alegaciones remitidos por la persona interesada a la Administración instructora no se puso de manifiesto ningún dato concerniente a su estado de salud que pudiera determinar la procedencia de la notificación personal, ni se expone discrepancia alguna sobre la publicación de las actos de la Administración en la página, el Tribunal Supremo considera que la Administración haya incurrido en este caso en una infracción del deber de diligencia exigible en el cumplimiento de la obligación de notificar.

Tampoco acepta la tesis de la parte recurrente de que el hecho de que la resolución impugnada se haya dictado fuera del plazo de tres meses previsto en la Orden de convocatoria, suponga una notificación incorrecta a los interesados, y que, a su juicio,deba computarse el plazo para la presentación del recurso desde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución u acto objeto de notificación.

En este sentido, el Tribunal Supremo proclama que

(…) no cabe una interpretación flexible u [sic] antiformalista de los artículos 47, 48, 58 y 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Púbicas y del Procedimiento Administrativo Común, contraria al principio de seguridad jurídica, que abocaría a "una personalización de los plazos procedimentales preclusivos", en la medida que consideramos que supondría un trato desigual a los interesados en un procedimiento administrativo, teniendo en cuenta que la regulación procedimental concerniente al computo de los plazos preclusivos constituye una garantía inherente al deber de buena administración, no teniendo la Administración la facultad de fijar, discrecionalmente, la aplicación del régimen de plazos sin la cobertura de una norma legal que contemple expresamente dicha previsión.

Y concluye que

Contrariamente a la pretensión doctrinal que propugna la defensa letrada de la parte recurrente, sostenemos que la tardanza de la Administración en resolver un procedimiento administrativo, aunque constituye un incumplimiento de la obligación que tiene de resolver en plazo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no habilita al interesado a que se le reconozca el derecho de que el recurso de reposición interpuesto extemporáneamente se considere presentado dentro de plazo, cuando no se cuestione la validez del acto de notificación, que permitiera entender que no se ha garantizado el derecho de los interesados a conocer las resoluciones administrativas que les conciernen, pues la Administración no puede excepcionar ni dispensar la aplicación de la regulación del plazo legalmente establecido para interponer el recurso de reposición contra un acto administrativo expreso, ni, en consecuencia, proceder a su admisión, salvo que se acrediten la concurrencia de circunstancias excepcionales o extraordinarias constitutivas de fuerza mayor que evidencie la producción de indefensión.

De lo que resulta la siguiente respuesta a la a cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

El principio de improrrogabilidad de los plazos procedimentales preclusivos, que se infiere de la regulación sobre obligatoriedad de términos y plazos y acerca del computo de plazos contenida en los artículos 47 y 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 29 y 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), a la luz del principio de seguridad jurídica y del deber de buena administración, en los términos de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, comporta que no resulte aplicable el principio de proporcionalidad para determinar el computo del plazo relativo a la interposición del recurso de reposición previsto en el artículo 117 de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), estando vinculada la Administración Pública a cumplir estrictamente dicha normativa procedimental, sin excepcionar discrecionalmente su aplicación intuito[sic]personae, salvo la acreditación de circunstancias extraordinarias o excepcionales que hayan sido previamente puestas en conocimiento de la propia Administración para no causar menoscabo de su derecho a la protección jurídica, sin indefensión, frente a actos de la Administración Pública.