El deber más intenso de motivación de los actos discrecionales

En la sentencia de 15 de diciembre de 2025, el Tribunal Supremo vuelve sobre la necesidad y alcance de la motivación de los actos discrecionales e insiste en su doctrina tradicional.

Como es sabido, los actos discrecionales son aquellos en que algunos de sus elementos no están predeterminados por la norma, lo que habilita a la Administración competente con un cierto margen de arbitrio para completarlos y optar entre diversas alternativas válidas, en función de las circunstancias del caso concreto, siempre en función del interés público y justificándolo adecuadamente. En materia de autorizaciones, de contratación pública e incluso en el ejercicio de la potestad sancionadora encontramos numerosos ejemplos en que una parte de las decisiones de la Administración se basa en razones de conveniencia o de oportunidad, dentro de marco normativo aplicable. 

En el otro extremo tenemos los actos reglados, en que todos los elementos del acto están establecidos en la norma que los regula. Por ejemplo, cuando la Administración expide o renueva el carnet de conducir, o declara el derecho a una pensión de jubilación, ha de cumplir estrictamente la normativa establecida, sin que disponga de ningún margen de apreciación para dictar el acto: si se cumplen los requisitos establecidos por la norma, se ha de dictar en los términos que aquella establece.

La Ley 39/2015 en su artículo 35.1, i) exige que sean motivados

Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales (...).

En la sentencia que comentamos en esta ocasión la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este caso consiste en

determinar si, en ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

La cuestión litigiosa en este caso es la desestimación por una Universidad de una solicitud de nombramiento de profesor emérito con la única justificación recogida en el acta de la sesión en que se adoptó el acuerdo del correspondiente órgano colegiado de que

Tras la votación secreta no alcanzó los 24 votos precisos para su nombramiento.

El Tribunal Superior de Justicia competente resolvió el recurso contencioso administrativo presentado por la persona interesada declarando la nulidad de dicho acuerdo contra dicha denegación ordenando la retroacción del procedimiento al momento en que se dictó el acuerdo, para que se procediese a la debida motivación, porque el nombramiento como profesor emérito es una facultad discrecional de la Universidad, sujeta al cumplimiento de determinados requisitos reglados, y el ejercicio de la cual exigía que el acto en que se concretase el ejercicio de esa potestad fuese razonado.

Adoptado por la Universidad un nuevo acuerdo por votación secreta en ejecución de la sentencia indicada, en sede casacional se plantea, como hemos adelantado, si la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

Para dar respuesta, el Tribunal Supremo recuerda su propia doctrina expresada en la sentencia de 3 de julio de 2025 en la que se advierte, respecto a la exigencia de motivación, que

ha ser más intensa precisamente en los actos de carácter discrecional, pues esa libertad de decisión, que comporta el ejercicio de potestades discrecionales, conlleva que deban explicarse las razones por las que se adopta una decisión y no otra.

Así pues, dice ahora el Tribunal Supremo

La motivación, por tanto, de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales ha de ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que se alcanza la decisión. Esta exigencia de motivación se basa en una interpretación normativa de los artículos 35.1 i) de la Ley 39/2015 y 9.3 del texto constitucional,que pretende evitar eventuales zonas de indefensión, y proscribir cualquier forma de arbitrariedad en la actuación administrativa.

Con el traslado de la doctrina expuesta al caso examinado, el Tribunal Supremo concluye que la solución adoptada comporta una inadmisible opacidad en la actuación administrativa, al impedir conocer los criterios que han conducido a la resolución. Ello imposibilita verificar si la decisión se fundamenta en razones vinculadas a los méritos y a la actividad docente e investigadora del solicitante o, por el contrario,obedece a consideraciones ajenas a los principios constitucionales de mérito y capacidad (artículo 23.2 CE),vulnerando así las garantías propias del procedimiento administrativo común (artículos 35 y 54 de la Ley 39/2015) e impidiendo el control jurisdiccional de la decisión.

Constan en el expediente informes preceptivos que acreditan el cumplimiento de los requisitos objetivos y de los méritos cualitativos para el nombramiento del recurrente como profesor emérito. Incluso un profesor defendió la idoneidad del recurrente ante el órgano colegiado que resolvió. Pero ni en el acta de la sesión ni en el acuerdo impugnado consta en qué términos se produjo el debate o cuáles fueron las objeciones planteadas frente a una solicitud avalada por los informes técnicos emitidos. Por eso

Esta omisión afecta a la exigencia de transparencia y motivación que debe presidir el procedimiento, generando una clara indefensión: impide que el recurrente conozca las razones consideradas por el consejo de gobierno y pueda, en su caso, rebatirlas; e imposibilita también el control jurisdiccional de la decisión.

Y la respuesta a la cuestión de interés casacional es la siguiente:

En ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta no satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar, resultando preciso que en el acuerdo se recojan las razones sustantivas que justifican la decisión.

No es en este caso lo más interesante la contundente respuesta que el Tribunal Supremo da a la cuestión de interés casacional, muy circunscrita a un caso concreto y a una determinada actividad de la Administración, sino la proclamación como doctrina general en la fundamentación jurídica de la sentencia, una vez más, de la necesidad de que la Administración dé explicaciones de su proceder y de las decisiones que adopta, en los actos que han de ser por exigencia de la ley motivados, y muy especialmente y con mayor rigor e intensidad, cuando se trata del ejercicio de potestades discrecionales.

Los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela

 

En un post anterior había quedado pendiente de respuesta la pregunta de si los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela. El Tribunal Supremo ha dado respuesta en su sentencia de 11 de diciembre de 2025 a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de 18 de marzo de 2025.

Recordemos que los hechos en que se funda el recurso de casación es que el tribunal de instancia apreció la falta de legitimación activa de la actora

para reclamar una prestación respecto de una persona, aun cuando se trate de su hijo, cuya guarda y custodia no le pertenece al haberse nombrado tutor[a] del mismo a la Generalitat Valenciana cuya representación ostenta por decisión judicial correspondiéndole ejercitar en su provecho y beneficio las oportunas acciones judiciales de acuerdo con el art. 224 y siguientes del C. Civil , en relación con el artículo 222.

La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que apreció el Tribunal Supremo consiste en determinar:

Si el progenitor de un hijo con discapacidad, cuya tutela está atribuida a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses de ese hijo y, singularmente, si ostenta dicha legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración tutelante pudiera reclamar contra sí misma en nombre del tutelado.

Para dar respuesta a la cuestión planteada, el Tribunal Supremo considera necesario delimitar el concepto de persona legitimada en el procedimiento administrativo y hacer referencia a su propia jurisprudencia sobre la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, en la medida en  que, en casos como el presente, ambos conceptos se hallan conectados entre sí.

Respecto a la legitimación en el procedimiento administrativo, el art. 4.1. de la Ley 39/2015, establece, en la parte que aquí interesa, que se consideran interesados en el procedimiento administrativo

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos

El precepto exige la necesaria existencia de una relación del sujeto con el objeto del procedimiento y una especial posición del mismo respecto del acto que haya de dictarse, de modo que ostenta la condición de interesado la persona que pueda verse afectada en el círculo de sus derechos subjetivos o de sus intereses legítimos por el procedimiento y por la resolución que haya de recaer en el mismo.

Esta noción de interesado ha de ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que debe corresponder a todas aquellas personas que puedan verse beneficiadas o perjudicadas de forma objetiva por el acto administrativo que ponga fin al procedimiento. A tal efecto, deberán quedar incluidas todas las que, por la situación objetiva en la que se encuentren, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, sean titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos en que la Administración actúa con arreglo a Derecho.

Lo que determina la condición de interesado es que quede acreditada la existencia del vínculo entre el sujeto y el objeto del procedimiento.

En cuanto a la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, el artículo 19.1. a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa señala que corresponde a

las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

De lo que el Tribunal Supremo colige que

(...) la legitimación se erige en un presupuesto inexcusable del proceso, que, en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, implica una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

Añade que la jurisprudencia ha delimitado el concepto de legitimación desde una doble perspectiva:

Positiva, en el sentido indicado de que el interés legítimo surge a partir de una relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión -acto o disposición impugnados- y es identificable con cualquier ventaja o desventaja derivada de la pretensión que se ejercita, ya sea en sentido positivo -obtención de beneficio- o negativo -evitación de un mal-, activo -promotor del procedimiento- o pasivo -destinatario del mismo-, debiendo ser actual y efectivo (no meramente hipotético), así como concreto; y, también, desde un plano negativo, porque el concepto de interés legítimo constituye algo más que el simple interés en el cumplimiento de la legalidad, que puede tener cualquier ciudadano, salvo en aquellos específicos supuestos en que así lo autorice la Ley.

El análisis de las circunstancias del caso examinado lleva al Tribunal Supremo a reconocer la legitimación de la recurrente para el ejercicio de las acciones llevadas a cabo, apoyadas todas ellas en la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y los suyos propios. Dichas circunstancias son las siguientes:

(i) La existencia de un acreditado vínculo familiar, que no se detiene en la mera relación formal de parentesco entre madre e hijo, sino, que además y de modo mucho más intenso, lo es también afectivo, como queda constatado a lo largo del expediente administrativo.

(ii) La permanente preocupación por la atención que recibiera su hijo y la persistencia en solicitar la revisión de su estado y de tener conocimiento actualizado de su evolución, así como de su ingreso y acomodo en el Centro residencial que entendía más adecuado para el tratamiento de su trastorno.

(iii) Los ingresos que hubo de realizar en la cuenta bancaria de su hijo, en el período al que se contrae su reclamación (desde marzo de 2012 a octubre de 2014), para completar la cobertura de los gastos de la atención recibida, que correspondían a éste como beneficiario de un programa de atención por dependencia sujeto a un sistema de copago.

(iv) Porque cuando llegó a tener conocimiento de la situación actualizada del programa individualizado de atención aprobado por la Generalidad, de las prestaciones por dependencia recibidas por su hijo, de su insuficiencia para cubrir la atención residencial recibida, así como, en definitiva, de la diferencia entre las cantidades percibidas por éste y las que, a su entender, debería haber obtenido para que quedara totalmente

cubierto el coste de aquella atención, dada su falta de capacidad económica para afrontarlo, la actora ha iniciado el ejercicio de las acciones que ha considerado procedentes para reclamar lo que a su derecho y al de su hijo interesaban.

(v) (...) En el presente caso, la Administración, en cuanto tutora del hijo de la Señora Evangelina, acogido a un programa individualizado de asistencia en centro residencial, debería velar por los derechos e intereses legítimos de éste, lo que habría de llevarle a instar, en su caso, la reclamación de los gastos por la asistencia prestada a su pupilo, si tenía la constancia de no poder sufragar éste la parte del copago al que estaba obligado por la resolución administrativa que le había reconocido la asistencia individualizada. Pero, al mismo tiempo también, le correspondía ser la Administración competente para resolver sobre el contenido y alcance de las prestaciones reclamadas, que sufragaran la totalidad de los gastos residenciales del Señor Eugenio, lo que, evidentemente, suscitaba la existencia de un conflicto de intereses en el que la Administración Autonómica se situaba en ambos lados de la relación conflictual, surgiendo así la necesidad de que una tercera persona asumiera la defensa de los derechos e intereses legítimos de D. Eugenio, que, en este caso y por las circunstancias hasta ahora expresadas, era su madre, la ahora recurrente.

Concluye el Tribunal Supremo manifestando que en el caso concreto debe serle reconocida a la madre legitimación para interponer recurso extraordinario de revisión en la vía administrativa y para poder formalizar después un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Autoridad administrativa que decida sobre el recurso de revisión interpuesto, para hacer efectivo su derecho a la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y de los propios, y fija como doctrina casacional objetiva la siguiente:

El progenitor de un hijo con discapacidad, cuyas medidas de protección y custodia estén atribuidas a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses del mismo. De modo particular, debe serle reconocida la legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración pudiera reclamar contra sí misma en nombre y a favor de la persona discapacitada protegida por ésta.

La improrrogabilidad de los plazos preclusivos en el procedimiento administrativo a la luz del principio de proporcionalidad

 

En la sentencia de 20 de noviembre de 2025 el Tribunal Supremo se pronuncia sobre si la aplicación del principio de proporcionalidad permite en determinados supuestos modular los efectos de la interposición extemporánea de un recurso de reposición.

El caso analizado por el Tribunal Supremo se inicia, en la parte que aquí interesa, por la resolución extemporánea de una ayuda y su posterior publicación sin que haya habido una notificación personal de la resolución a los interesados, puesto que la notificación se llevó a cabo de forma conjunta mediante la publicación en una página web de conformidad con lo que establece el art. 45 de la Ley 39/2015, que, como recordamos, señala lo siguiente:

En todo caso, los actos administrativos serán objeto de publicación, surtiendo ésta los efectos de la notificación, en los siguientes casos:

a) Cuando el acto tenga por destinatario a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la Administración estime que la notificación efectuada a un solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos, siendo, en este último caso, adicional a la individualmente realizada.

Contra dicha resolución se interpuso extemporáneamente un recurso de reposición, que fue inadmitido en vía administrativa por la Administración competente y el posterior recurso contencioso administrativo fue desestimado por el Tribunal Superior de Justicia.

Para acabar de describir el supuesto de hecho analizado hay que hacer referencia al retraso en que incurrió a Administración instructora para resolver y publicar (publicación que la parte recurrente califica de excepcionalmente tardía), puesto que la resolución sobre el fondo debió dictarse una vez agotado el trámite de alegaciones a las listas provisionales (publicadas el 15 de marzo de 2017), y no se dictó hasta el 21 de diciembre de 2017, un año y tres meses después de la solicitud), cuando el plazo era de tres meses, a contar del día siguiente al de finalización del plazo para la presentación de solicitudes. 

Y también a la circunstancia alegada por la parte recurrente de que en la fecha en que fue publicada la resolución impugnada en la web, la persona interesada no se encontraba con plenas facultades mentales y emocionales, siéndole reconocido un grado de discapacidad y dependencia, y no disponía de acceso a internet,

El Tribunal Supremo declaró que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consistía en este caso en

determinar si el principio de proporcionalidad puede comportar una interpretación más flexible del artículo 124.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, en consecuencia, si puede modular las consecuencias jurídicas derivadas de la interposición extemporánea del recurso de reposición deducido contra una resolución administrativa, cuando la Administración ha resuelto y publicado de forma extemporánea la resolución que se pretende recurrir y no ha habido una notificación personal de la resolución a los interesados, sino que la notificación se ha efectuado de forma conjunta a través de la publicación en una página web.

El Tribunal Supremo comparte el criterio manifestado por la la Sala de instancia negando que haya efectuado una interpretación exorbitante o arbitraria de las normas reguladoras de los requisitos procedimentales que resultan aplicables respecto de la interposición del recurso de reposición, puesto que la Administración

no tenía el deber jurídico de avisar personalmente a cada uno de los solicitantes de las ayudas del momento de publicación de la resolución de concesión, ni tampoco la de conocer el estado de salud de dichos solicitantes para valorar si tienen capacidad para comprender las comunicaciones, que pudiera determinar, con carácter excepcional, la practica de la notificación personal, sin la existencia de una previa solicitud del interesado en tal sentido.

Puesto que en los escritos de alegaciones remitidos por la persona interesada a la Administración instructora no se puso de manifiesto ningún dato concerniente a su estado de salud que pudiera determinar la procedencia de la notificación personal, ni se expone discrepancia alguna sobre la publicación de las actos de la Administración en la página, el Tribunal Supremo considera que la Administración haya incurrido en este caso en una infracción del deber de diligencia exigible en el cumplimiento de la obligación de notificar.

Tampoco acepta la tesis de la parte recurrente de que el hecho de que la resolución impugnada se haya dictado fuera del plazo de tres meses previsto en la Orden de convocatoria, suponga una notificación incorrecta a los interesados, y que, a su juicio,deba computarse el plazo para la presentación del recurso desde la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución u acto objeto de notificación.

En este sentido, el Tribunal Supremo proclama que

(…) no cabe una interpretación flexible u [sic] antiformalista de los artículos 47, 48, 58 y 117 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Púbicas y del Procedimiento Administrativo Común, contraria al principio de seguridad jurídica, que abocaría a "una personalización de los plazos procedimentales preclusivos", en la medida que consideramos que supondría un trato desigual a los interesados en un procedimiento administrativo, teniendo en cuenta que la regulación procedimental concerniente al computo de los plazos preclusivos constituye una garantía inherente al deber de buena administración, no teniendo la Administración la facultad de fijar, discrecionalmente, la aplicación del régimen de plazos sin la cobertura de una norma legal que contemple expresamente dicha previsión.

Y concluye que

Contrariamente a la pretensión doctrinal que propugna la defensa letrada de la parte recurrente, sostenemos que la tardanza de la Administración en resolver un procedimiento administrativo, aunque constituye un incumplimiento de la obligación que tiene de resolver en plazo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no habilita al interesado a que se le reconozca el derecho de que el recurso de reposición interpuesto extemporáneamente se considere presentado dentro de plazo, cuando no se cuestione la validez del acto de notificación, que permitiera entender que no se ha garantizado el derecho de los interesados a conocer las resoluciones administrativas que les conciernen, pues la Administración no puede excepcionar ni dispensar la aplicación de la regulación del plazo legalmente establecido para interponer el recurso de reposición contra un acto administrativo expreso, ni, en consecuencia, proceder a su admisión, salvo que se acrediten la concurrencia de circunstancias excepcionales o extraordinarias constitutivas de fuerza mayor que evidencie la producción de indefensión.

De lo que resulta la siguiente respuesta a la a cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

El principio de improrrogabilidad de los plazos procedimentales preclusivos, que se infiere de la regulación sobre obligatoriedad de términos y plazos y acerca del computo de plazos contenida en los artículos 47 y 48 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico Común de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actuales artículos 29 y 30 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), a la luz del principio de seguridad jurídica y del deber de buena administración, en los términos de los artículos 9.3 y 103 de la Constitución, comporta que no resulte aplicable el principio de proporcionalidad para determinar el computo del plazo relativo a la interposición del recurso de reposición previsto en el artículo 117 de la mencionada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, (artículo 124 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas), estando vinculada la Administración Pública a cumplir estrictamente dicha normativa procedimental, sin excepcionar discrecionalmente su aplicación intuito[sic]personae, salvo la acreditación de circunstancias extraordinarias o excepcionales que hayan sido previamente puestas en conocimiento de la propia Administración para no causar menoscabo de su derecho a la protección jurídica, sin indefensión, frente a actos de la Administración Pública.

Aplicación del régimen transitorio de los procedimientos de la Ley 39/2015: ¿solo a las normas procedimentales o a todos los trámites, incluidos los plazos y su cómputo?

 

En la sentencia de 14 de octubre de 2025 el Tribunal Supremo determina el alcance de la norma que regula el régimen transitorio de los procedimientos administrativos contenida en la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015.

Dicha disposición transitoria establece lo siguiente:

a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.

c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.

d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron.

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.

La cuestión que se suscita en el recurso de casación se planteó durante la tramitación de una solicitud de subvención en que el procedimiento se inició durante la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que fue tramitada y resuelta estando vigente la Ley 39/2015. Como es sabido, una de las novedades incorporadas a la Ley 39/2015 es la declaración de los sábados como inhábiles a los efectos del cómputo de plazos (art. 30.2), apartándose de las previsiones de la derogada Ley 30/1992, que solo excluía del cómputo de plazos, además de los días declarados festivos como también hace actualmente la Ley 39/2015, los domingos. Como señala la sentencia de instancia,

La cuestión debatida es si el plazo que se inicia cuando ya está en vigor la ley 39/2015 debe computarse conforme a esta ley, siendo el sábado por lo tanto inhábil, aunque el procedimiento en el que se otorgó el plazo se iniciara bajo la vigencia de la ley 30/1992, o si, por el contrario, debe ser esta ley, 30/1992 la que rige el procedimiento incluso en lo relativo al cómputo de los plazos que se inician cuando dicha ley ya no está vigente.

Y en este sentido, la cuestión que el Tribunal Supremo considera que en este caso reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar

el alcance de la Disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y si su redacción da lugar a una aplicación integral de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pero que aún se encuentren en tramitación. O bien, si la remisión se limita a las cuestiones procedimentales, quedando excluidas las normas relativas al cómputo de los plazos.

En la sentencia impugnada, el tribunal distinguió entre las normas que regulan el computo de los plazos y las normas estrictamente reguladoras del procedimiento, con la consecuencia de que el plazo objeto de litigio (diez días  para aportar documentación) debía computarse con arreglo a la regulación prevista en la Ley 39/2015, vigente ya en ese momento y que considera que los sábados son días inhábiles, a diferencia de la regulación contenida en la Ley 30/1992, con el resultado de que la persona interesada había aportado la documentación en el plazo concedido de diez días. De forma resumida, el tribunal de instancia fundamentó su decisión en que

el cómputo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento (…) mientras que el procedimiento en si se regula en el Titulo IV de la mencionada Ley 39/2015, bajo la rúbrica "Instrucción del procedimiento" el cómputo de los plazos se regula en el Titulo II, bajo la rúbrica "de la actividad de las Administraciones Públicas" y más concretamente en su capítulo segundo "de los términos y plazos", razón por la cual el cómputo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento.

El Tribunal Supremo, en la sentencia comentada, discrepa del criterio manifestado por en la sentencia impugnada, negando que el procedimiento administrativo sea un conjunto de actuaciones administrativas que conllevan la tramitación del procedimiento que finaliza con la resolución administrativa en el que no se incluyen ni los plazos ni su cómputo, porque el mero hecho de que la Ley 39/2015 regule en títulos diferentes la instrucción del procedimiento y los términos y plazos atiende únicamente a razones de metodología y de forma, por lo que no es aceptable que sea este un mecanismo que permita modificar el concepto y la definición del procedimiento administrativo. Por eso, dice el Tribunal Supremo,

el procedimiento administrativo debe entenderse como el conjunto ordenado de trámites y actos que realiza la Administración con arreglo a unos cauces constituidos por trámites normativamente predeterminados que terminan con una resolución administrativa que afecta a uno o varios administrados quienes en esa tramitación pueden presentar en el ejercicio de su derecho de defensa alegaciones y elementos de prueba que están sujetos, entre otras condiciones, a que se aporten en los plazos concedidos en cada caso por la Administración atendiendo ala concreta regulación normativa existente en relación con el procedimiento administrativo. Y, precisamente, los plazos en un procedimiento administrativo tienen como función ordenar ese trámite y no afectan sustantivamente al derecho en sí porque no determina la existencia o el contenido de un derecho, sino el momento de su ejercicio.

Por esta razón, los plazos que regulan los trámites del procedimiento administrativo están conectados al mismo y no apreciamos razones jurídicas sólidas o convincentes que permitan separar de los tramites del procedimiento administrativo todo lo relativo a los plazos y a su cómputo, salvo que así lo dijeran expresamente las disposiciones transitorias.

La disposición transitoria tercera examinada disposición habla de procedimientos administrativos ya iniciados sin hacer distinciones entre fases ni trámites, por lo que el procedimiento administrativo considerado de forma conjunta debe regirse por una sola ley, que es la que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento, es decir, la Ley 30/1992. Esta consideración, además, es la más adecuada desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, porque la remisión en bloque de todo el procedimiento a la regulación de una única ley, la Ley 30/1992, significa que es aplicable a todos los trámites, incluidos los plazos y su cómputo, que conforman ese procedimiento sin ninguna excepción.

De otro modo podrían darse situaciones temporales de incertidumbre en cuanto a la determinación de cuál era la norma que debía aplicarse en relación con el cómputo de los plazos en un procedimiento que se desarrollase entre las dos normas. Y podrían darse también situaciones de aplicación de diferentes normas en el mismo procedimiento en el caso de concurrencia de diversos interesados respecto a los actos realizados por o en relación a cada uno de ellos según fuera la norma vigente en el momento de su realización.

En consecuencia, el Tribunal Supremo concluye que

La disposición transitoria tercera, apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al amparo de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración, debe interpretarse en el sentido de que a los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 se les aplicará la regulación anterior contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que afectará a la totalidad del conjunto ordenado de trámites que conforman el procedimiento, incluidos los plazos de realización de las actuaciones, así como el cómputo delos mismos en cuanto que se integran en el conjunto de actuaciones del procedimiento administrativo.

Doctrina general sobre medidas cautelares

 

El auto del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2025 recoge un interesante y útil resumen de la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la justicia cautelar, que fue enunciada por primera vez en el auto de 19 de febrero de 2019 y reiterada en otras muchas ocasiones, por ejemplo, en el auto de 17 de diciembre de 2024. 

Dicha doctrina establece que la regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), está formada por un sistema general (artículos 129 a 134 ) y dos supuestos especiales (artículos 135 y 136), y se caracteriza por las siguientes notas:

1ª. El fundamento de la medida cautelar es la existencia del periculum in mora. Así lo establece el artículo 130.1 LRJCA cuando señala que

la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2ª. Como criterio de contención de la aplicación del periculum in mora, la ley exige una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. El artículo 130.2 LRJCA establece que aún estando presente el periculum in mora,

la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero.

3ª. La jurisprudencia exige que la conjugación del periculum in mora y de la ponderación de intereses

debe llevarse a cabo sin prejuzgar el fondo del litigio, ya que, por lo general, en la pieza separada de medidas cautelares se carece todavía de los elementos bastantes para llevar a cabo esa clase de enjuiciamiento, y porque, además, se produciría el efecto indeseable de que, por amparar el derecho a la tutela judicial efectiva cautelar, se vulneraría otro derecho, también fundamental e igualmente recogido en el artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba.

4ª. La jurisprudencia también ha destacado la importancia, aunque no aparezca en los preceptos citados de la LRJCA pero sí en el artículo 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de la doctrina de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la cual permite

(1) en un marco de provisionalidad, (2) dentro del limitado ámbito de la pieza de medidas cautelares, y (3) sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, proceder a valorar la solidez de los fundamentos jurídicos de la pretensión, si quiera a los meros fines de la tutela cautelar.

No obstante, la más reciente jurisprudencia ha sido muy cauta a la hora de aplicar la doctrina de la apariencia de buen derecho, y solo la ha empleado o bien en supuestos de manifiesta nulidad de pleno derecho, cuando se trata de actos derivados de una disposición o acto declarados nulos o en los supuestos

de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz (...).

A este respecto, la jurisprudencia advierte que

no podrá ser tenida en cuenta la doctrina de la apariencia de buen derecho cuando haya de predicarse la nulidad de un acto en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, ello con la consecuencia de que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.

5ª. La medida cautelar ha de ser motivada. El artículo 130.1.1º LRJCA exige para su adopción la

previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto (...),

y el artículo 130.2 insiste en ello exigiendo una ponderación circunstanciada de la medida cautelar:

La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada

6ª. En cuanto al momento de la solicitud de la medida cautelar, el artículo 129.1 LRJCA indica que se puede proponer en cualquier momento:

Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

Salvo que se trate de mesuras cautelares en relación a una disposición general impugnada, en cuyo caso la petición de medidas cautelares ha de hacerse en las fases iniciales del proceso. Indica el artículo 129.2 LRJCA que

Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.

En cuanto a la duración de las medidas cautelares, el artículo 132.1 LRJCA determina que

(...) estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.

7ª. Por último, el Tribunal Supremo recuerda que el artículo 133.1 LRJCA prevé que

Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.

En este punto, la redacción del auto es confusa, pero ha de entenderse que se refiere a la posibilidad de exigir la presentación de caución o garantía suficiente para responder de los perjuicios a que alude el artículo 133.1 LRJCA y que dicha caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho (art. 133.2 LRJCA).

La práctica de la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante

 

En materia de notificaciones, la regla general que establece el art. 41.1 de la Ley 39/2014 es se han de llevar a cabo preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando la persona interesada resulte obligada a recibirlas por esta vía.

El mismo precepto establece dos excepciones a la regla general, y permite practicar las notificaciones por medios no electrónicos, en lo que ahora nos interesa,

Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2025 se ha pronunciado sobre algunos aspectos del régimen jurídico de la notificación por entrega directa de empleados públicos de la Administración notificante. En particular, la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en

determinar si las notificaciones que se efectúan por el medio previsto en el art. 41.1.b) de la Ley 39/2015, esto es, por entrega directa mediante empleados públicos de la Administración notificante, han de ajustarse a las exigencias previstas en el art. 42.2 de la misma Ley 39/2015, relativo a las notificaciones que se practican en papel, y si procede aplicar los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el art. 22 de la ley 43/2000, de 30 de diciembre , a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Antes de resolver la cuestión, el Tribunal Supremo destaca la importancia que tiene la notificación de los actos administrativos, porque es el medio para dar a conocer la actuación administrativa a sus destinatarios:

La relevancia de las notificaciones de los actos administrativos ha sido proclamada con reiteración por la jurisprudencia de esta Sala, en cuanto condicionan el ejercicio de los derechos y la defensa de los intereses que se quieran hacer valer frente a una determinada actuación administrativa, teniendo como función principal dar a conocer al interesado un acto que incide en su esfera de derechos e intereses (por todas, sentencia de17 de diciembre de 2024 -recurso de casación 3605/2023- y las que cita), de ahí las garantías de que se las rodea, aunque lo más importante para decidir sobre la validez de una notificación es verificar si, a través de ella, el destinatario ha tenido un conocimiento real de la actuación administrativa (entre muchas, sentencia de7 de octubre de 2015 -recurso de casación 680/2014-).

En lo que respecta a la primera parte de la cuestión que presenta interés casacional, se trata de determinar si la notificación por entrega directa mediante empleados públicos de la Administración notificante solo está sujeta a los requisitos que establece el art. 41.1 de la Ley 39/2015, que son los siguientes:

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente

El Tribunal Supremo, partiendo de la consideración de que la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante es una modalidad de la notificación en papel, concluye que dicha notificación

está sujeta, además de a los requisitos generales que resultan del artículo 41.1 de la LPAC, a los específicos del artículo 42 de la misma LPAC, que se precisan, en el apartado 2 de dicho artículo, para "cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado", previendo la posibilidad de que éste no se halle presente en el momento de entrega de la notificación, pues, ante tal contingencia se dispone: en primer lugar, la entrega a otra persona que se encuentre en el domicilio y reúna varias características; en segundo lugar, que si nadie se hiciera cargo de la notificación, se haga constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, repitiendo el intento "por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes", debiendo observarse un margen horario entre el primer y el segundo intento.

En cuanto a la segunda parte de la cuestión, el Tribunal Supremo resuelve que no procede aplicar los principios y los requisitos de la prestación del servicio postal universal legalmente proclamados a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, porque reúnen unas peculiaridades propias y se sitúan en un ámbito notoriamente diferente.

La doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación es la siguiente:

- Las notificaciones que se efectúan por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, han de ajustarse, además de a los requisitos generales de toda notificación, a las exigencias establecidas en el artículo 42.2 de la misma Ley para la práctica de las notificaciones en papel en el domicilio del interesado, siempre con la finalidad de que no se produzca indefensión y se dote de la mayor efectividad a los derechos del interesado proclamados en el artículo 53 de dicha Ley.

- Los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el artículo 22 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, no son aplicables a las notificaciones por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De nuevo sobre la presentación electrónica de la solicitud de iniciación del procedimiento administrativo

 

 

En esta ocasión, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 17 de julio de 2025 sobre la conducta observada por la Administración en un supuesto en que no consta la efectiva presentación de una solicitud, pues no queda acreditada documentalmente, pero sí el pago de la tasa que debe acompañarla, y que la Administración tuvo por no presentada sin realizar ningún requerimiento.

Según consta en el relato de los hechos alegados por el recurrente, en su día presentó en plazo telemáticamente una solicitud, pero el sistema no funcionó correctamente y no le proporcionó resguardo de haberla presentado. Más adelante, el sistema cursó un requerimento de abonar la tasa que el recurrente atendió y entonces sí se le dio resguardo y en el mismo figura una referencia de expediente que correspondería a la incoación del citado.

Al no obtener respuesta en el plazo de tres meses y siendo aplicable en este caso el silencio positivo, el recurrente presentó un recurso contencioso administrativo ante el juzgado competente, que fue estimado pero en apelación se dejó sin efecto la sentencia por entender que no resultaba acreditada la efectiva presentación de la solicitud administrativa por parte del recurrente, pesando sobre éste la carga de probar el referido extremo.

La cuestión que presenta en este caso interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

determinar si en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, puede tener por no presentada la referida solicitud o, en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo trae a colación su propia doctrina y invoca la sentencia de 15 de enero de 2024 en la que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo estribaba en determinar si la posibilidad de subsanación prevista en el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante sin previo requerimiento de subsanación.

Dicha resolución se pronuncia expresamente sobre la objeción que planteaba la parte contraria que no negaba que el art. 68 de la Ley 35/2015 sea aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática, sino que dicho precepto legal no es aplicable cuando no ha habido presentación de la solicitud. Para que quepa la subsanación es preciso, a su modo de ver, que haya habido una solicitud; lo que no ocurre en casos como este, en que la solicitud por vía telemática no llega a realizarse.

La respuesta del Tribunal en la sentencia de 15 de enero de 2024, citada, es la siguiente:

Esta objeción no puede acogerse, porque el recurrente sí realizó operaciones por vía telemática tendentes a la presentación de su solicitud.

Cosa distinta es que, por unas razones u otras, no siguiera los pasos adecuados y su solicitud no quedase registrada. Es precisamente en este punto donde hay que llamar la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos. En efecto, al enunciar los derechos de las personas en el procedimiento administrativo, el art. 13 de la Ley 39/2015 declara en su apartado b): "A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas." Ello significa que la Administración no puede fundar sus actos desfavorables para los particulares en la mera falta de pericia de estos para el manejo de medios telemáticos. Debe, por el contrario, demostrar que ha hecho lo razonablemente posible para facilitarles el correcto uso de los mismos, así como la subsanación de errores y omisiones; algo que, en el presente caso, no consta que hiciera.

Y concluye declarando el derecho del recurrente a que la Administración le dé un plazo de diez días para subsanar la falta de firma electrónica y registro de su solicitud.

Partiendo de la doctrina anterior, según la cual el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación, pronunciamiento que se ha extendido a casos en que no consta que la solicitud por vía telemática llegara a realizarse, no quedando debidamente registrada, el Tribunal Supremo establece en la sentencia de 17 de julio de 2025 que, con independencia de que el no registro de la solicitud traiga causa de no seguirse los pasos adecuados o por defectuoso funcionamiento de la plataforma electrónica, el hecho de que tal solicitud no quedase registrada no constituye óbice alguno para aplicar las previsiones del art. 68 citado, y llama la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos:

Como ya razonó esta Sala en su sentencia inicial de 31.05.2021, la Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo.

En consecuencia, la respuesta a la cuestión casacional planteada es que

en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, NO puede tenerse por no presentada la referida solicitud o en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, SIN previo requerimiento de subsanación