El art. 3.1 de la Ley 39/2015, que reproduce la legislación anterior, anuda la concurrencia de la condición de persona interesada en un determinado procedimiento administrativo a la ser titular de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos, en todo caso cuando la persona titular haya promovido el procedimiento y también cuando, sin haber iniciado el procedimiento, el derecho pueda verse afectado por la decisión que se adopte en él, y cuando la persona titular del interés legítimo que pueda resultar afectado por la resolución se persone en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.
De los conceptos jurídicos que utiliza el referido precepto probablemente el que suscita una aplicación más laboriosa es el de interés legítimo, que no es definido por la ley pero que una abundante jurisprudencia considera que concurre cuando a la persona que ejerce la acción
el procedimiento administrativo le reporte cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la pretensión. (Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2018).
El Tribunal Supremo nos ofrece un interesante ejemplo para caracterizar el interés legítimo como legitimador para intervenir en un procedimiento administrativo en las sentencias de 15 de junio y de 17 de diciembre de 2020 en las que se plantea si un usuario de un servicio público gestionado de forma indirecta mediante concesión está legitimado activamente para impugnar en vía administrativa o jurisdiccional cualquier acuerdo relativo a dicho contrato de concesión, o lo que es lo mismo, si una tercera persona respecto a la relación contractual entre la Administración titular del servicio público y la empresa prestadora del servicio puede impugnar lo que se acuerde en dicha relación contractual. En el caso concreto examinado, se analiza la legitimación de una empresa receptora del servicio público de abastecimiento de agua y saneamiento para solicitar la revisión de oficio de una determinada resolución adoptada en el marco concesional.
El Tribunal comienza recordando que la acción pública es excepcional, que ha de estar establecida expresamente y que en materia de contratación pública no está prevista normativamente:
En materia de contratación no existe acción pública y los de concesión son una modalidad de contratos administrativos. En realidad, la acción pública es una excepción en el ordenamiento jurídico-administrativo: solamente existe en aquellos supuestos en que el legislador expresamente ha querido que la haya y ese no es el caso de los contratos del sector público.
Para analizar si en el supuesto concreto concurre algún interés legítimo, el Tribunal Supremo aborda primero la distinción entre aquél y el interés simple, afirmando que
La mera defensa de la legalidad (...) no basta para tener por interesado en el procedimiento administrativo a quien lo pretenda y, mucho menos, para conferir legitimación en el proceso contencioso-administrativo.
E insiste en que la legitimación por el interés legítimo
se manifiesta en la obtención de una ventaja o beneficio o en la evitación de un perjuicio concreto y cierto como resultado de la estimación de las pretensiones que se quieren hacer valer.
En el caso que se examina, el Tribunal Supremo advierte que la empresa reclamante no ha especificado los beneficios concretos o a los perjuicios singulares que le procuraría o evitaría la resolución que quiere impugnar. En particular, respecto a la invocación que hace la empresa reclamante de los efectos favorables que en su opinión podrían resultar para todos los usuarios como resultado de su acción, el Tribunal Supremo recuerda que
no cabe apelar a intereses de terceros para justificar la legitimación propia.
El Tribunal Supremo concluye que
Al usuario, cualquiera que sea su importancia, no le afecta la relación contractual entre la Administración y el concesionario, sino el servicio que recibe y aquí no se discute del servicio.
Y dando respuesta al interrogante planteado inicialmente, el Tribunal Supremo fija como doctrina que
la mera condición de usuario de un servicio público gestionado de forma indirecta por una concesionaria (...) no atribuye legitimación para impugnar los actos relativos a la relación entre la Administración y el concesionario.
