Mediante el auto de 1
de junio de 2023, el Tribunal Supremo ha declarado que existe interés
casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en dar respuesta a las
cuestiones siguientes:
- Determinar si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, y si, en su caso, la ejecución parcial de aquéllos constituye un límite al ejercicio de la potestad revisora;
- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida al órgano competente para conocer de la revisión de la actuación administrativa de las entidades locales;
- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial relativa al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración.
La sentencia de instancia declara que el acuerdo impugnado había infringido los límites de la revisión de oficio, que el Pleno carecía de competencia para declarar la nulidad de actos procedentes de otros órganos de la entidad local, que el convenio suscrito con otra Administración no era susceptible de ser revisado de oficio y que la existencia parcial de cosa juzgada imposibilitaba su revisión de oficio.
Como doctrina de referencia sobre la cuestión de la competencia para conocer de la revisión de oficio en la Administración local, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 13 de diciembre de 2022 en la que se establece que
En tanto no se colme el evidente vacío legal, el órgano competente para conocer de las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales de régimen común es el Pleno del Ayuntamiento (…).
Respecto del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 7 de febrero de 2023 en la que se afirma que
habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo -en este caso, la autorización para la instalación de un salón de juegos- la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización obtenida por silencio.
Sobre la cuestión principal, si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, existe un pronunciamiento muy contundente del Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de marzo de 2020:
(…) es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.
La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.
Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que si, como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del Estado, como "autora" del mismo "acto", poder ejercer sus potestades, por ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado judicialmente.
Y ante esa problemática es procedente la decisión
adoptada por la Sala de instancia de que, en los supuestos de convenios
interadministrativos, las potestades públicas han de ejercitarse de manera que
se haga compatible las de todos las Administraciones que conciertan el
convenio. En efecto, los convenios administrativos interadministrativos, es
decir, cuando son dos Administraciones Públicas las que lo celebran, no pueden
considerarse como actos administrativos típicos, sujetos al régimen de este
tipo de actuaciones de las Administraciones. Constituyen, eso sí, una actividad
administrativa, en el sentido que se utiliza por nuestro Legislador, que
constituye el género, como cabe concluir del artículo 106 de la Constitución y
reitera el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa. Pero cabe concluir de nuestra legislación
tradicional una distinción entre actos administrativos y estos convenios, de
los que se deja constancia ya en los artículos 10.1º.g); 11.1º.c) de la Ley
Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al atribuir las
competencias de los órganos del Orden Contencioso-Administrativo. Pero esa distinción
aparece ahora ya plenamente reflejada en los artículos 47 y siguientes de la de
la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, referidos a los convenios,
siendo el artículo 51 el que contempla en su párrafo segundo las causas de
resolución, entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) y la
nulidad; aquella con requerimientos previos que deberán avocar la vía judicial
con la especialidad y las segundas directamente a la "decisión JUDICIAL
declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo destacarse en ambos
supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que se establece en el
artículo 44 de la Ley jurisdiccional.
Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre esta y las otras cuestiones planteadas.
