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viernes, 25 de enero de 2019

La sentencia del Tribunal Constitucional 132/2018 sobre la Ley 40/2015


El Boletín Oficial del Estado nos ha informado de que el Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña contra diversos preceptos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, mediante la sentencia 132/2018, de 13 de diciembre de 2018. El Tribunal ha concluido declarando que son contrarios al orden constitucional de competencias (pero no nulos, como veremos) tres incisos del art. 52.2 de la Ley 40/2015, desestimando el recurso en todo lo demás. La sentencia tiene un voto particular.

La sentencia analiza la constitucionalidad de preceptos sobre la Administración electrónica, sobre la regulación de los convenios y sobre algunos aspectos de la regulación de las entidades públicas instrumentales, en particular, de los consorcios. En este post destacaremos los pronunciamientos más conexos con el procedimiento administrativo, que son los que han recaído en relación a la Administración electrónica y a los convenios, puesto que, como señala la propia sentencia 132/2018, la Ley 40/2015, aunque desde su preámbulo anuncia que esta Ley se ocupa del ordenamiento de las relaciones ad intra e inter Administraciones y que deja para la Ley 39/2015 las relaciones ad extra con los ciudadanos y empresas

aborda cuestiones tan sustantivas como los principios de la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial y asuntos claramente procedimentales con incidencia externa, como la llamada «actuación administrativa automatizada».

El primer bloque de preceptos impugnados versa sobre la Administración electrónica.

El art. 39, que define el portal de internet, es impugnado por estar configurado como como punto de acceso único y general, que centraliza las comunicaciones electrónicas del ciudadano con todas las Administraciones públicas, tanto estatal como autonómicas y locales. Vulneraría, por ello, la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas y los entes locales. El Tribunal Constitucional desmiente esta interpretación afirmando que el precepto impugnado no concibe el portal de internet como el punto de acceso único electrónico de todas las Administraciones y que, en realidad, la invasión competencial denunciada no se puede atribuir al precepto impugnado sino, en su caso, a las normas infralegales y actuaciones administrativas que configuraran dicho portal como punto de acceso único para todas las Administraciones públicas. Tratándose entonces de un recurso con carácter preventivo, se desestima por no poderse residenciar ante el Tribunal Constitucional planteamientos meramente cautelares.

Se impugna el art. 157.3 porque impone la obligación de reutilizar las aplicaciones de propiedad pública, lo que vulneraría la potestad de autoorganización y la autonomía financiera de la Generalitat de Cataluña, estableciendo una una medida genérica e imprecisa que no es seguro que coadyuve a contener el gasto público y que podría entrañar el efecto contrario de generar gastos adicionales asociados a la adaptación de la aplicación reutilizable a las particularidades del entorno informático propio. A este respecto, el Tribunal Constitucional recuerda lo ya razonado en la sentencia 55/2018 e indica que la obligación de justificar que la no reutilización cumple las obligaciones de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera establecidas por el precepto impugnado no infringe el principio de autonomía, y que su correcto cumplimiento queda a cargo de los organismos de intervención de las Administraciones públicas y en última instancia, de los jueces y tribunales. El voto particular expresado considera que el precepto es inconstitucional porque la potestad de autoorganización, así como la autonomía financiera, permiten decidir a las Comunidades autónomas qué aplicaciones utilizar en cada caso para el mejor ejercicio de sus competencias, sin estar vinculadas a lo que el Estado determine; decisión en la que, obviamente, habrán de tomar en consideración el principio de eficiencia así como el cumplimiento de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera establecidos por la normativa correspondiente.

El segundo bloque de preceptos impugnados se refiere al régimen de los convenios administrativos.

Se impugna el art. 49 h), 2º, en conexión con la disposición adicional octava, apartado 1, de la Ley 40/2015 por entender la reclamante que al establecer una duración máxima de las prórrogas, sin dejar opción al legislador autonómico para establecer plazos superiores, el Estado habría vulnerado las competencias de la Generalitat de Cataluña relativas a la autoorganización, el régimen jurídico de las Administraciones públicas y el régimen local. El Tribunal Constitucional desestima el recurso porque los preceptos impugnados

no impiden la adaptación del periodo de vigencia de los convenios a las concretas necesidades de las Administraciones involucradas. El punto 1 dispone que la duración del convenio «no podrá ser superior a los cuatros años», pero precisa de inmediato que podrá preverse «normativamente un plazo superior». El tope temporal es pues subsidiario; rige en defecto de previsión legal o reglamentaria que disponga otra cosa. Las Comunidades Autónomas pueden establecer plazos superiores mediante normas legales o reglamentarias, adoptadas en ejercicio de sus competencias sectoriales o de desarrollo de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. También, los entes locales mediante ordenanzas locales en el ámbito de sus competencias. Más aun, a la vista del tenor y finalidad del precepto, la legislación autonómica y las ordenanzas locales pueden incluso fijar un plazo menor, esto es, obligar a las partes del convenio administrativo a acordar una duración inferior a los cuatro años. Para el legislador básico lo relevante es que la duración del convenio esté siempre determinada y que la acuerden las partes sin superar un plazo normativamente establecido.

En cuanto al plazo de cuatro años que establece la disposición adicional octava, apartado 1, párrafo segundo, para los convenios suscritos antes de la entrada en vigor de la Ley cuya duración no estuviera determinada, el Tribunal Constitucional considera que se trata de una norma de Derecho transitorio vinculada a la competencia estatal para regular «el ámbito temporal de aplicación» del nuevo régimen básico. Además, dado que la Ley 40/2015 tuvo una entrada en vigor diferida en el tiempo (un año desde su publicación el en BOE, de acuerdo con su la disposición final decimoctava)

las Comunidades Autónomas y los entes locales han contado con un año para establecer normativamente plazos de vigencia superiores o inferiores al cuatrienal establecido por el Estado, así como para ajustar a los mismos la duración de los convenios administrativos previamente suscritos.

Y respecto al plazo de cuatro años establecido como máximo por el art. 49 h, 2º de la Ley 40/2015 para las prórrogas acordadas por los firmantes de los convenios, que no puede ser aumentado por las Comunidades autónomas, el Tribunal Constitucional afirma que

el legislador estatal, a la vez que permite a la normativa autonómica o local fijar discrecionalmente la duración del convenio administrativo, le impide hacer lo propio respecto de la duración de la eventual prórroga. Ello es plenamente coherente con el sentido mismo de la prórroga convencional. Esta, por su propia naturaleza, carece de vocación de generalidad. Resulta aplicable únicamente en los concretos supuestos en que no haya sido posible la ejecución definitiva del convenio. Por eso, desde la perspectiva de la autonomía organizativa y las competencias de las Comunidades Autónomas, lo más relevante es que el legislador autonómico pueda regular libremente la duración de los convenios administrativos sin más límite que la exigencia de determinación.

El Tribunal Constitucional concluye desestimando el recurso presentado contra los preceptos indicados. El voto particular considera que se habría de haber estimado el recurso, exponiendo respecto a las prórrogas no se alcanza a comprender qué peculiaridad concurre para que sean objeto de una norma más rígida en cuanto a su duración.

Se impugnan también las reglas sobre resolución de convenios con compromisos financieros que se establecen en el art. 52.2 de la Ley 40/2015, porque, según la Administración recurrente, estas previsiones constituirían una regulación pormenorizada y acabada sobre el procedimiento y plazos para proceder a los reintegros y abonos recíprocos, con un nivel de densidad normativa que no se compadecería con el carácter de mínimo común denominador normativo de la legislación básica estatal. En efecto, el Tribunal Constitucional reconoce que

al fijar plazos máximos concretos y de tal perentoriedad (un mes), el artículo 52.2 ha impedido que las Comunidades Autónomas regulen otros distintos, con mayor duración, para todos los convenios o para algunos de ellos. En este caso, no se vislumbran las razones por las que la realización de directrices básicas exigiría la imposición máxima de términos mensuales, cuando, en el ejercicio de sus competencias sectoriales o en el desarrollo de las básicas, las Comunidades Autónomas pudieran verse en la tesitura de tener que establecer otros plazos de mayor duración a la fijada por la norma estatal, en función de la complejidad o naturaleza de algunos de los convenios suscritos.

Las previsiones sobre plazos desbordan, por tanto, el ámbito de lo básico, y se declara su inconstitucionalidad pero no su nulidad, puesto que también son aplicables a los convenios administrativos de los que son parte la Administración General del Estado, las entidades vinculadas a ella o las Universidades públicas sin que se haya suscitado controversia en ese ámbito, por lo que el Tribunal Constitucional declara que las referidas previsiones no son aplicables a los convenios suscritos por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras.