Cuando era inminente la entrada en vigor de la parte de la Ley 39/2015 que había quedado demorada -siempre que no se acordase una nueva demora como había ocurrido en dos ocasiones anteriores- el Boletín Oficial del Estado ha publicado el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, cuya entrada en vigor se establece para el 2 de abril de 2021, coincidiendo con la entrada en vigor de la parte demorada de la Ley 39/2015, y, dicho sea de paso, señalando una vacatio legis de ¡2 días!
La disposición ha sido dictada en desarrollo de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en lo referido a la actuación y el funcionamiento electrónico del sector público, y se aplica al sector público, que, como es sabido, comprende la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local y el sector público institucional.
El Real Decreto, además de aprobar el Reglamento mencionado, modifica una parte considerable del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica, y un artículo del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo en desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
El Reglamento tiene carácter básico en una parte muy importante de su articulado, con excepción de los preceptos que señala la disposición final primera como aplicables solo en el ámbito estatal, y que se identifican fácilmente a lo largo del articulado por la mención que se hace a esta circunstancia. Por lo tanto, la casi totalidad de las previsiones del Reglamento complementan lo establecido por las Leyes 39 y 40/2015 con aplicación en todo el sector público.
El Reglamento está formado por un título preliminar y cuatro títulos numerados, con un total de 65 artículos, más diez disposiciones adicionales. La primera parte del Reglamento, excluido el título preliminar, regula fundamentalmente los aspectos tecnológicos del procedimiento administrativo: el título I regula los portales de internet, el punto de acceso general electrónico y las sedes electrónicas, y el título II, aunque lleva por título Procedimiento administrativo por medios electrónicos, trata fundamentalmente de la identificación y autentificación de las Administraciones públicas y de las personas interesadas (arts. 15-36).
Donde encontramos un conjunto significativo de preceptos sobre el procedimiento administrativo en tanto que actividad de las Administraciones públicas y de las personas interesadas es en el capítulo III del título II y el título III, que podemos agrupar en una segunda parte del Reglamento sobre las previsiones procedimentales. Y la tercera parte, que encontramos en el título IV, trata sobre la colaboración entre las Administraciones públicas para la actuación administrativa por medios electrónicos.
A continuación, vamos a destacar algunos de los aspectos que por su relevancia o por ser novedosos en materia de procedimiento administrativo han llamado nuestra atención en las primeras lecturas del texto.
Principios que ha de respetar el sector público en sus actuaciones y relaciones electrónicas (art. 2)
El Reglamento enumera seis principios, pero conviene resaltar los dos últimos: el principio de proporcionalidad, en cuya virtud sólo se exigirán las garantías y medidas de seguridad adecuadas a la naturaleza y circunstancias de los distintos trámites y actuaciones electrónicos, y el principio de personalización y proactividad, entendido como la capacidad de las Administraciones Públicas para que, partiendo del conocimiento adquirido del usuario final del servicio, proporcione servicios precumplimentados y se anticipe a las posibles necesidades de los mismos.
Derecho a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas (art. 3.2)
El Reglamento concreta la manera de hacer efectiva la opción que corresponde a las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para ejercitar su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública, en dos momentos distintos:
a) al inicio del procedimiento, comunicándolo al órgano competente para la tramitación de forma que este pueda tener constancia de dicha decisión.
b) en una fase posterior, comunicando al órgano competente la voluntad de relacionarse electrónicamente o, en su caso, de dejar de hacerlo cuando ya se había optado anteriormente por ello, de forma que quede constancia de la voluntad. En ambos casos, los efectos de la comunicación se producirán a partir del quinto día hábil siguiente a aquel en que el órgano competente para tramitar el procedimiento haya tenido constancia de la misma.
Canales de asistencia para el acceso a los servicios electrónicos (art. 4)
Parece que el Reglamento aclara la duda que suscita el art. 12.2 de la Ley 39/2015, que apunta a que la asistencia en el uso de medios electrónicos a las personas interesadas no obligadas a relacionarse electrónicamente con la Administración, generalizando la prestación de la asistencia a (todas) las personas interesadas a los servicios electrónicos proporcionados en su ámbito competencial, mediante los siguientes canales:
a) Presencial, a través de las oficinas de asistencia que se determinen.
b) Portales de internet y sedes electrónicas.
c) Redes sociales.
d) Telefónico.
e) Correo electrónico.
f) Cualquier otro canal que pueda establecerse de acuerdo con lo previsto en el artículo 12 de la Ley 39/2015.
Régimen de subsanación (art. 14)
Se regulan cuatro supuestos:
a) Si existe la obligación de la persona interesada de relacionarse a través de medios electrónicos y no los hubiera utilizado, el órgano administrativo requerirá la correspondiente subsanación, advirtiendo que, de no ser atendido el requerimiento en el plazo de diez días, se le tendrá por desistido en su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente, previa resolución que tendrá que ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015.
b) Este régimen de subsanación será asimismo aplicable a las personas físicas no obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas que hayan ejercitado su derecho a relacionarse electrónicamente con la Administración Pública de que se trate. En todo caso, cuando se trate de una solicitud de iniciación, la fecha de la enmienda se considerará a tal efecto como fecha de presentación de la solicitud.
c) En el supuesto de que las Administraciones Públicas hayan determinado los formatos y estándares a los cuales deberán ajustarse los documentos presentados por la persona interesada, si incumple este requisito se le requerirá para que, en el plazo de diez días, subsane el defecto, con la indicación que, si así no lo hiciera y previa resolución que tiene que ser dictada en los términos previstos en el artículo 21 de la Ley 39/2015, se le tendrá por desistido en su solicitud o se le podrá declarar decaído en su derecho al trámite correspondiente, respectivamente.
d) En el supuesto de que el escrito o solicitud presentada adolezca de cualquier otro defecto subsanable, por la falta de cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 66, 67 y 73 de la Ley 39/2015 o por la falta otros requisitos exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá su subsanación en el plazo de diez días. Este plazo podrá ser ampliado hasta cinco días, a petición de la persona interesada o a iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos, en su caso, presente dificultades especiales, siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva.
Identificación o firma electrónica de las personas interesadas mediante personal funcionario público habilitado (art. 30)
Para el supuesto previsto en el segundo párrafo del artículo 12.2 de la Ley 39/2015 (firma por personal funcionario habilitado cuando una persona interesada no obligada a la relación electrónica con la Administración no dispusiera de los medios electrónicos necesarios para su identificación o firma electrónica en el procedimiento administrativo), una vez realizada la actuación administrativa, la persona funcionaria habilitada entregará a la persona interesada toda la documentación acreditativa del trámite realizado, así como una copia del documento de consentimiento expreso cumplimentado y firmado, cuyo formulario estará disponible en el Punto de Acceso General Electrónico de la respectiva Administración.
Acreditación en la actuación por medio de representante (art. 32)
A partir de que la representación podrá acreditarse por cualquier medio válido en derecho que deje constancia fidedigna de su existencia, se añade a los supuestos recogidos en el art. 5.4 de la Ley 39/2015 (apoderamiento apud acta efectuado por comparecencia personal en las oficinas de asistencia en materia de registros o comparecencia electrónica en la correspondiente sede electrónica o sede electrónica asociada, y acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública competente o en sus registros particulares de apoderamientos) dos supuestos más sin ánimo de exhaustividad:
a) Mediante un certificado electrónico cualificado de representante para actuaciones en nombre de persona jurídica, entendiéndose en tal caso que el poder de representación abarca cualquier actuación ante cualquier Administración Pública
b) Mediante documento público cuya matriz conste en un archivo notarial o de una inscripción practicada en un registro mercantil. En este caso, la persona interesada deberá aportar la certificación registral electrónica correspondiente o al menos expresar el código seguro u otro sistema de acceso y verificación del documento electrónico.
Presentación en el registro de documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación (art. 37.4)
El Reglamento completa las previsiones del art. 16.8 de la Ley 39/2015 estableciendo que en este caso el órgano administrativo competente para la tramitación del procedimiento comunicará esta circunstancia al interesado e informará de los requisitos exigidos por la legislación específica aplicable.
Presentación y tratamiento de documentos en registro (arts. 39 y 53)
El Reglamento establece una serie de prescripciones sobre
a) las características de los documentos a presentar en los registros:
Se habilita a las Administraciones Públicas para determinar los formatos y estándares a los que deberán ajustarse los documentos presentados por las personas interesadas en el registro siempre que cumplan con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente.
b) sobre el procedimiento aplicable en las oficinas de asistencia en materia de registros
Los documentos en soporte no electrónico se presentarán a través de las oficinas de asistencia en materia de registros. Cuando se presenten documentos originales o copias auténticas en soporte no electrónico, desde el momento en que sean digitalizados conforme a lo dispuesto en las correspondientes normas técnicas de interoperabilidad, tendrán la consideración de copia electrónica auténtica de documento en soporte papel con la misma validez para su tramitación que los documentos aportados en soporte papel.
Inmediatamente tras su digitalización, los documentos presentados serán devueltos a las personas interesadas.
Si ello no es posible, los documentos presentados por la persona interesada en soporte papel o en formato electrónico dentro de un dispositivo, una vez digitalizados serán conservados a su disposición durante seis meses para que pueda recogerlos, independientemente del procedimiento administrativo al que se incorporen o de la Administración Pública a que vayan dirigidos, salvo que reglamentariamente la Administración correspondiente establezca un plazo mayor.
Transcurrido el plazo, la destrucción de los documentos se realizará de acuerdo con las competencias del Ministerio de Cultura y Deporte o del órgano competente de la comunidad autónoma, y siempre que no se trate de documentos con valor histórico, artístico u otro relevante o de documentos en los que la firma u otras expresiones manuscritas o mecánicas confieran al documento un valor especial.
c) sobre algunas de las incidencias que se pueden producir:
En el caso de que se detecte código malicioso susceptible de afectar a la integridad o seguridad del sistema en documentos que ya hayan sido registrados, se requerirá su subsanación al interesado que los haya aportado.
Cuando el tamaño de los documentos registrados exceda la capacidad que se determine para el Sistema de Interconexión de Registros, su remisión a la Administración y órgano al que van dirigidos podrá sustituirse por la puesta a disposición de los documentos, previamente depositados en un repositorio de intercambio de ficheros. En este caso, el archivo de los documentos intercambiados por registro corresponderá al órgano competente para la tramitación del procedimiento, de acuerdo al plazo que determine su normativa.
Comunicaciones obligatorias a las personas interesadas por medios electrónicos (art. 41)
El Reglamento establece la obligatoriedad de comunicar a la persona interesada, cuando la relación con las Administraciones Públicas deba realizarse por medios electrónicos, al menos:
a) La fecha y, en su caso, hora efectiva de inicio del cómputo de plazos que haya de cumplir la Administración tras la presentación del documento o documentos en el registro electrónico.
b) La fecha en que la solicitud ha sido recibida en el órgano competente, el plazo máximo para resolver el procedimiento y para la práctica de la notificación de los actos que le pongan término, así como de los efectos del silencio administrativo.
c) La solicitud de pronunciamiento previo y preceptivo a un órgano de la Unión Europea y la notificación del pronunciamiento de ese órgano de la Unión Europea a la Administración.
d) La existencia, desde que se tenga constancia de la misma, de un procedimiento no finalizado en el ámbito de la Unión Europea que condicione directamente el contenido de la resolución, así como la finalización de dicho procedimiento.
e) La solicitud de un informe preceptivo a un órgano de la misma o distinta Administración y la recepción, en su caso, de dicho informe.
f) La solicitud de previo pronunciamiento de un órgano jurisdiccional, cuando este sea indispensable para la resolución del procedimiento, así como el contenido del pronunciamiento cuando la Administración actuante tenga la constancia del mismo.
g) La realización del requerimiento de anulación o revisión de actos entre administraciones previsto en el artículo 22.2.a) de la Ley 39/2015, así como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.
Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos (art. 42.1, 2 i 3)
El Reglamento desarrolla y completa las previsiones del art. 43 de la Ley 39/2015 estableciendo las siguientes reglas:
a) En caso de que la Administración, organismo o entidad actuante lleve a cabo la puesta a disposición de las notificaciones de forma acumulativa mediante comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, para el cómputo de plazos y el resto de efectos jurídicos se tomará la fecha y hora de acceso al contenido o el rechazo de la notificación por el interesado o su representante en el sistema en el que haya ocurrido en primer lugar. A tal efecto se habrá de disponer de los medios electrónicos necesarios para sincronizar de forma automatizada en uno y otro sistema la información sobre el estado de la notificación con objeto de garantizar la eficacia y seguridad jurídica en la tramitación del procedimiento.
b) La comparecencia voluntaria de una persona interesada que no esté obligada a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas o que no haya comunicado que se le practiquen notificaciones por medios electrónicos, o la de su representante en la sede electrónica o a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y el posterior acceso al contenido de la notificación o el rechazo expreso de esta, tendrá plenos efectos jurídicos.
c) La notificación por comparecencia en la sede electrónica y a través de la Dirección Electrónica Habilitada única conlleva la puesta a disposición de la persona interesada de un acuse de recibo que permita justificar bien el acceso al contenido de la notificación, bien el rechazo del interesado a recibirla, que contendrá, como mínimo, la identificación del acto notificado y la persona destinataria, la fecha y hora en la que se produjo la puesta a disposición y la fecha y hora del acceso a su contenido o del rechazo.
Sucesión de personas físicas o jurídicas en un procedimiento administrativo (art. 42.4)
Se trata de un conjunto de previsiones sobre una materia que no aparece en la Ley 39/2015:
a) En los supuestos de sucesión de personas físicas o jurídicas, inter vivos o mortis causa, la persona o entidad que sucede a la persona interesada comunicará la sucesión al órgano competente de la tramitación del procedimiento de cuya existencia tenga conocimiento, en el plazo de 15 días hábiles, desde el día siguiente al de la efectividad de la sucesión o desde la inscripción de la defunción en el Registro Civil, en el caso de fallecimiento de persona física.
b) El órgano responsable de la tramitación procederá, en su caso, en procedimientos no finalizados, a autorizar a la persona o entidad sucesora el acceso a las notificaciones electrónicas ya practicadas desde la fecha del hecho causante de la sucesión y a practicar a dicha persona o entidad sucesora las notificaciones electrónicas que se produzcan en lo sucesivo. En el caso en el que la persona física sucesora no estuviera obligada a relacionarse electrónicamente con la Administración y no opte por este cauce de relación, las notificaciones que se produzcan en lo sucesivo deberán practicarse en papel, sin perjuicio de la garantía de acceso al expediente completo.
c) Si la persona o entidad sucesora efectúa la comunicación después del plazo indicado de 15 días, los defectos en la práctica de notificaciones que se deriven de este incumplimiento, que hubieran acaecido con anterioridad a dicha comunicación, le serán imputables a la persona interesada; dándose por cumplida por la Administración, a todos los efectos, la obligación de puesta a disposición de la notificación electrónica en la sede electrónica o sede electrónica asociada, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única o ambas, según proceda, a la persona jurídica o persona física cuya sucesión el interesado no ha hecho valer.
Aviso de puesta a disposición de la notificación (art. 43)
El Reglamento aclara alguno de los aspectos de la regulación contenida en el art. 41 de la Ley 39/2015 sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación:
a) El aviso solo se practicará en caso de que la persona interesada o su representante hayan comunicado a la Administración un dispositivo electrónico o dirección de correo electrónico al efecto.
b) La persona interesada se hace responsable, por la comunicación a la Administración, de que dispone de acceso al dispositivo o dirección de correo electrónico designados. En caso de que dejen de estar operativos o pierda la posibilidad de acceso, la persona interesada está obligada a comunicar a la Administración que no se realice el aviso en tales medios. El incumplimiento de esta obligación por parte del interesado no conllevará responsabilidad alguna para la Administración por los avisos efectuados a dichos medios no operativos.
c) Cuando la persona interesada sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel, advirtiendo a la persona interesada en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única, y dándole a conocer que puede identificar un dispositivo electrónico, una dirección de correo electrónico o ambos para el aviso de la puesta a disposición de las notificaciones electrónicas posteriores.
d) Se autoriza a las Administraciones para crear bases de datos de contacto electrónico para la práctica de los avisos de puesta a disposición de notificaciones en su respectivo ámbito.
El documento administrativo electrónico (art. 46)
La Ley 39/2015 define los documentos públicos administrativos, indicando que son los válidamente emitidos por los órganos de las Administraciones públicas (art. 26.1). El Reglamento añade a esta definición la de documento administrativo electrónico, indicando que es la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo.
Se establece también que cuando en el marco de un procedimiento administrativo tramitado por medios electrónicos el órgano actuante esté obligado a facilitar al interesado un ejemplar de un documento administrativo electrónico, dicho documento se podrá sustituir por la entrega de los datos necesarios para su acceso por medios electrónicos adecuados.
Eficacia de las copias auténticas de documentos (art. 47.2)
El Reglamento aclara que las copias auténticas de documentos se pueden expedir a partir del documento original o de otra copia auténtica, con la misma validez y eficacia que el documento original.
Configuración del expediente administrativo electrónico (art. 51)
El Reglamento establece que el foliado de los expedientes administrativos electrónicos se llevará a cabo mediante un índice electrónico autenticado que garantizará la integridad del expediente y permitirá su recuperación siempre que sea preciso y que será firmado por el titular del órgano que conforme el expediente para su tramitación o bien podrá ser sellado electrónicamente en el caso de expedientes electrónicos que se formen de manera automática, a través de un sistema que garantice su integridad.
Ejercicio del derecho de acceso al expediente electrónico (art. 52)
El derecho de acceso de las personas interesadas que se relacionen electrónicamente con las Administraciones Públicas al expediente electrónico y, en su caso, a la obtención de copia total o parcial del mismo, previsto en el artículo 53.1.a) de la Ley 39/2015, se entenderá satisfecho mediante la puesta a disposición de dicho expediente en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en la sede electrónica o sede electrónica asociada que corresponda, con la remisión a la persona interesada o a su representante de la dirección electrónica o localizador que dé acceso al expediente electrónico puesto a disposición.
Destrucción de documentos en soporte no electrónico (disposición transitoria primera del Real Decreto 230/2021)
El Real Decreto establece en sus normas transitorias establece que, a partir del 2 de abril de 2023, los documentos en soporte no electrónico que se encuentren en la fecha de su entrada en vigor en las oficinas de asistencia en materia de registros y de los que se haya obtenido una copia electrónica auténtica de conformidad con los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad y su normativa técnica complementaria, para su registro e incorporación al correspondiente expediente electrónico, podrán ser eliminados.
Para ello será necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente, que irá acompañada de un análisis de riesgos, con la especificación de las garantías de conservación de las copias electrónicas y del cumplimiento de las condiciones de seguridad que, en relación con la conservación y archivo de los documentos electrónicos, establezca el Esquema Nacional de Seguridad, la normativa de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, la legislación de archivos y patrimonio histórico y cultural y la normativa específica que sea de aplicación.
