La nueva regulación de la responsabilidad patrimonial por aplicación de actos legislativos

En la regulación de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas contenida en la Ley 40/2015 (arts. 32 a 35) la novedad más destacable es la aparente ampliación de los supuestos que dan lugar a la responsabilidad del Estado legislador.

El art. 139.3 de la Ley 30/1992 sentaba el principio básico en esta materia:

Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezcan en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

El precepto transcrito ha sido recogido por la Ley 40/2015 (art. 32.3) con pequeños matices de redacción y la adición del siguiente párrafo:

La responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también en los siguientes supuestos, siempre que concurran los requisitos previstos en los apartados anteriores:

a) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional, siempre que concurran los requisitos del apartado 4. 

b) Cuando los daños deriven de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 5.

La nueva norma contempla, pues, tres supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de un acto legislativo:

- Acto legislativo ajustado al ordenamiento constitucional y al Derecho de la Unión Europea. Como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de abril de 2016,

que una norma sea constitucional y conforme con el ordenamiento comunitario no excluye la antijuridicidad a efectos de la responsabilidad patrimonial en general pues en la lógica de este instituto tal elemento tiene su propia identidad y no se identifica necesariamente con ilegalidad o inconstitucionalidad. Del mismo modo que según el artículo 142.4 Ley 30/1992 (...) la nulidad de un acto nulo no genera necesariamente responsabilidad patrimonial, cabe deducir que la constitucionalidad de una ley o su conformidad con el ordenamiento comunitario no excluye necesariamente la antijuridicidad de su efecto lesivo.

Esta modalidad de responsabilidad patrimonial, indica la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2015,

precisa de la concurrencia, para que nazca la obligación de indemnizar, de los requisitos tradicionales (daño efectivo y antijurídico, imputabilidad, y nexo causal). Teniendo en cuenta, por lo que hace al caso, que respecto de la antijuridicidad , el artículo 141.1 de la Ley 30/1992 dispone, con carácter general, que "sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la ley " .

- Acto legislativo no ajustado al ordenamiento constitucional. Como indica la sentencia de 11 de octubre de 1991

ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos -Leyes- quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente él Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley.

- Acto legislativo no ajustado al ordenamiento comunitario. La sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 5 de marzo de 2006, recogiendo doctrina anterior, proclama que

en los casos en que una violación del Derecho comunitario por un Estado miembro sea imputable al legislador nacional que ha actuado en un ámbito en el que dispone de un margen de apreciación amplio para adoptar opciones normativas, los particulares lesionados tienen derecho a una indemnización cuando la norma de Derecho comunitario violada tenga por objeto conferirles derechos, la violación esté suficientemente caracterizada y exista una relación de causalidad directa entre esta violación y el perjuicio sufrido por los particulares. Con esta reserva, el Estado debe reparar las consecuencias del perjuicio causado por una violación del Derecho comunitario que le es imputable, en el marco del Derecho nacional en materia de responsabilidad, teniendo en cuenta que los requisitos fijados por la legislación nacional aplicable no podrán ser menos favorables que los referentes a reclamaciones semejantes de naturaleza interna y que no podrán articularse de manera que hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil obtener la reparación.

La Ley 40/2015 fija unos requisitos adicionales para que pueda hacerse efectiva la responsabilidad patrimonial derivada de la aplicación de los actos legislativos contrarios al ordenamiento comunitario (art. 32.5), y que ya hemos visto que vienen determinados por la jurisprudencia comunitaria:

a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.

b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.

c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la Administración responsable por el Derecho de la Unión Europea y el daño sufrido por los particulares.

La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 2003 explica a partir de la jurisprudencia comunitaria las exigencias contenidas en cada uno de los requisitos:

En relación con el primer requisito, referido a una norma comunitaria que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, ello no supone otra cosa que el que la vulneración de la norma comunitaria prive al particular del disfrute de ese derecho originándole un perjuicio individualizado y por tanto indemnizable. Ante todo debe sentarse la premisa de que la interpretación del instituto de la responsabilidad patrimonial debe ser siempre de carácter extensivo en el sentido de que ha de ser siempre favorable a la protección del particular frente al actuar del Estado, de una parte porque así lo exige el carácter objetivo de esa responsabilidad en el ámbito del derecho interno y de otra porque no es sino una forma de paliar las deficiencias que otras técnicas de protección de esos intereses presentan, no siendo en consecuencia razonable que el particular vea minorado su derecho a la tutela judicial efectiva en beneficio del Estado infractor.(...)

El segundo requisito a que hemos venido haciendo referencia es el de la violación suficientemente caracterizada. Quizá en esto esté el nudo gordiano de la cuestión que se plantea. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia, aún cuando sostiene que es el órgano jurisdiccional nacional el que debe apreciar la concurrencia de este requisito, ha venido estableciendo unas pautas para orientar a los tribunales nacionales. Así cabe citar las siguientes como criterios a tener en cuenta en este punto: 

a) Nivel de claridad y precisión de la disposición infringida; 

b) Mayor o menor margen de apreciación de que disponga el Estado miembro en relación con la norma vulnerada; 

c) Carácter intencionado o involuntario de la infracción y del perjuicio; 

d) Excusabilidad o inexcusabilidad del error de derecho; e) Que la conducta de una institución comunitaria haya podido contribuir a la infracción del Derecho comunitario en que ha incurrido el Estado miembro.(...)

El tercero de los criterios apuntado anteriormente, era el de la intencionalidad de la infracción. Ya desde ahora debemos señalar que la responsabilidad patrimonial de los Estados miembros ha de ser valorada no con criterios subjetivos, no se trata por tanto de que la conducta causante del daño sea culpable, sino con criterios objetivos. Otra cosa es que esa idea de culpa pueda ser tomada en consideración para valorar si estamos o no ante una infracción suficientemente caracterizada. El Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de marzo de 1996 aclara de algún modo la cuestión cuando en su apartado 56 establece los cinco elementos que el órgano jurisdiccional competente puede tener en cuenta para apreciar si la infracción es o no suficientemente caracterizada, elementos que anteriormente hemos citado bajo los apartados a, b, c, d y e, entre los que se encuentra el carácter intencional o involuntario de la infracción o del perjuicio. Ahora bien, ello no supone, continúa diciendo el Tribunal de Justicia en el apartado 79 de la sentencia citada, que pueda supeditarse la obligación de reparar a la concurrencia de un requisito basado en el concepto de culpa, en consecuencia, continúa, no puede supeditarse la reparación del perjuicio a la existencia de un acto intencional o negligente del órgano estatal. Ahora bien esa intencionalidad o negligencia servirá como elemento para determinar el que la infracción deba ser considerada como suficientemente caracterizada.

Además, la Ley 40/2015 establece como requisito común para los dos supuestos de responsabilidad patrimonial derivada de actos legislativos que el el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad o en su caso, la infracción del Derecho de la Unión Europea posteriormente declarada. Es decir, que para obtener la indemnización el particular ha de haber invocado la contrariedad con la Constitución o con el Derecho eurocomunitario en la reclamación judicial realizada. La doctrina del Tribunal Supremo ha sido contraria a esta exigencia cuando se trataba de una norma inconstitucional. La sentencia de 13 de junio de 2000 lo razona así:

no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. (...) La interpretación contraria supondría impone a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso-administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable.

Más brevemente, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2010 indica que

es cierto que la recurrente no impugnó jurisdiccionalmente la autoliquidación del IVA mas si reaccionó cuando tuvo conocimiento de la sentencia del Tribunal de Justicia. Con anterioridad se limitó a aceptar la aplicación de la legalidad española vigente sin que le fuere exigible una conducta tendente a poner de relieve el incumplimiento por el Reino de España de las obligaciones establecidas en la Directiva. (...) No era exigible a la recurrente, tal cual pretende el Abogado del Estado, que hubiere impugnado la autoliquidación del IVA en el momento de su realización ya que aquella se llevó a cabo conforme a la legalidad interna entonces vigente sin que ese aquietamiento de la recurrente tenga que impedir obtener el eventual beneficio derivado de la condena por incumplimiento al Reino de España declarada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades.

Pero el Tribunal Supremo no lo entendió del mismo modo cuando la responsabilidad patrimonial había de derivar de la contrariedad de un acto legislativo con el ordenamiento comunitario. En una primera época, de la que son representativas las sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, consideró que la no impugnación, administrativa y judicial, del acto aplicativo de la norma contraria al Derecho Comunitario rompía el nexo causal exigido por la propia jurisprudencia comunitaria para la declaración de la responsabilidad patrimonial. Esta doctrina hubo de ser rechazada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que, en su Sentencia de 26 de enero de 2010 (Asunto C-118/08, señaló que

procede responder a la cuestión planteada que el Derecho de la Unión se opone a la aplicación de una regla de un Estado miembro en virtud de la cual una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado basada en una infracción de dicho Derecho por una ley nacional declarada mediante sentencia del Tribunal de Justicia dictada con arreglo al artículo 226 CE sólo puede estimarse si el demandante ha agotado previamente todas las vías de recurso internas dirigidas a impugnar la validez del acto administrativo lesivo dictado sobre la base de dicha ley, mientras que tal regla no es de aplicación a una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado fundamentada en la infracción de la Constitución por la misma ley declarada por el órgano jurisdiccional competente.

La rectificación del Tribunal Supremo vino con la sentencia de 17 de septiembre de 2010:

Ello obliga, por el principio de vinculación a que antes nos hemos referido, a rectificar la doctrina sentada en las sentencias de 29 de enero de 2004 y 24 de mayo de 2005, que entendieron que la no impugnación, administrativa y judicial, del acto aplicativo de la norma contraria al Derecho Comunitario rompía el nexo causal exigido por la propia jurisprudencia comunitaria para la declaración de la responsabilidad patrimonial, ruptura que, como ya se expreso, no se admite en los casos de actos de aplicación de leyes inconstitucionales, casos en los que no es preciso el agotamiento de los recursos administrativos y jurisdiccionales para el ejercicio de la acción de responsabilidad.

No obstante, el legislador ha optado por apartarse de la doctrina jurisprudencial y establecer como requisito para obtener la indemnización la previa impugnación invocando la inconstitucionalidad de la norma o su contrariedad con la normativa europea. El Consejo de Estado, en su dictamen 275/2015, da su conformidad a la decisión del legislador:

Sentado lo anterior, no ofrece dudas que la solución adoptada por el anteproyecto se aparta del criterio jurisprudencial que instaura la mencionada STS, al imponer en todo caso como requisito la obtención de una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa lesiva, lo que equivale a exigir el agotamiento de todas las vías de impugnación existentes. Sin embargo, nada impide que una norma con rango de ley pueda, en efecto, establecer dicha condición como requisito necesario para que proceda declarar la responsabilidad patrimonial, siempre que con ello no contravenga los principios de equivalencia y efectividad. Desde esta perspectiva, la solución que ofrece el anteproyecto, aun siendo restrictiva, se acomoda debidamente al criterio sentado por el TJUE.

Llegados a este punto, tenemos que preguntarnos: ¿es razonable esta exigencia? ¿Se puede exigir que la persona reclamante tenga claro desde el principio que la norma es inconstitucional o contraria al Derecho europeo? Sin duda lo que pretende el legislador es evitar que los reclamantes que invocan argumentos ordinarios se aprovechen de la labor de otros reclamantes más avispados que han ido más allá en la fundamentación de su pretensión? ¿O habrá que incluir, ad cautelam, una cláusula de estilo en todas las reclamaciones en la que, por si acaso, se cuestione en abstracto la constitucionalidad de la norma respecto de la que se reclama o su adecuación al Derecho eurocomunitario?

Pero por si esto fuera poco, si seguimos leyendo el art. 32, encontraremos el apartado 6 que establece el efecto hacia futuro de las sentencias que declaren la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al Derecho de la Unión Europea salvo que en ellas se establezca otra cosa. Dichas sentencias

producirá(n) efectos desde la fecha de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado» o en el «Diario Oficial de la Unión Europea», según el caso, salvo que en ella(s) se establezca otra cosa.

¿Cabe, entonces, que pueda reclamarse responsabilidad patrimonial, en los supuestos que estamos examinando, si el correspondiente órgano judicial no acuerda el efecto retroactivo de la sentencia? Ya que, si no lo acuerda, ¿en qué casos podría reclamarse, dado que, hacia futuro, la norma declarada inconstitucional o contraria al Derecho eurocomunitario queda expurgada del ordenamiento jurídico?

La ampliación de los sujetos obligados a la relación electrónica con la Administración

La Ley 39/2015 establece en su art. 14.1 que

las personas físicas podrán elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El medio elegido por la persona para comunicarse con las Administraciones Públicas podrá ser modificado por aquella en cualquier momento.

Con carácter general, la Ley 39/2015 establece la obligación de relacionarse con las Administraciones públicas por medios electrónicos para la realización de cualquier trámite a los siguientes sujetos (art. 14.2):

a) Las personas jurídicas.

b) Las entidades sin personalidad jurídica.

c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, para los trámites y actuaciones que realicen con las Administraciones Públicas en ejercicio de dicha actividad profesional. En todo caso, dentro de este colectivo se entenderán incluidos los notarios y registradores de la propiedad y mercantiles.

d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.

e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

Parece que hemos de entender que como consecuencia de lo prevenido en la disposición final séptima de la Ley, que demora por dos años a partir de su entrada en vigor los efectos de las previsiones relativas, entre otros, al registro electrónico, por conexión tampoco han de tener efectos inmediatos las previsiones relativas a la obligación de relacionarse por medios electrónicos con la Administración.

La Ley permite ampliar el número de sujetos obligados a la relación por medios electrónicos con la Administración. En el art. 14.3 establece la posibilidad de que las Administraciones públicas mediante reglamento extiendan la obligación de relacionarse por medios electrónicos con la Administración para determinados procedimientos y para determinados colectivos de personas físicas. Esto significa que:

• Salvo que sea la Administración General del Estado la que haga uso de la habilitación en una materia que pueda regular con carácter general, las ampliaciones de las obligaciones serán, necesariamente, acotadas territorialmente y no aplicables con carácter general puesto que procederán de las Comunidades autónomas o de los Entes de la Administración local, o serán regulaciones específicas aplicables solo en el ámbito de la Administración del Estado.

• En el ámbito territorial respectivo, las ampliaciones de la obligación que se establezcan tampoco tendrán carácter general, puesto que se referirán únicamente a determinados procedimientos y a determinados colectivos de personas físicas. Y subrayo la conjunción copulativa para resaltar que la extensión de la obligación tampoco podrá ser general para determinados procedimientos y para determinados sujetos, sino específica, dado que la conjunción copulativa acumula las exigencias, de modo que habrá que indicar en qué determinados procedimientos determinados colectivos de personas jurídicas tendrán la obligación de relacionarse con una determinada Administración por medios electrónicos.

En cuanto a los sujetos respecto a los cuales puede establecerse la exigencia de relacionarse con las Administraciones por medios electrónicos, la Ley se refiere a

ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

Me temo que será una labor ardua para los redactores de las memorias normativas justificar las razones por las que se puede considerar acreditado que un determinado colectivo de personas físicas tiene acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios, porque circunstancias tales como la edad, la ubicación geográfica e incluso la actitud personal frente a las nuevas tecnologías (que son determinantes para la formación de la llamada brecha digital, además de los aspectos económicos y culturales, que en nuestro caso no ponderan ya que han de ser objeto de análisis por expreso deseo de la Ley) modulan e incluso excluyen ese acceso y disponibilidad que la ley fija como criterio para imponer la obligación de relacionarse con la Administración por medios electrónicos.

Pero aún hay más. La Ley, además de prever la habilitación en favor de las Administraciones públicas para imponer la relación electrónica a determinados colectivos de personas físicas de manera general, establece, con unos requisitos idénticos a los señalados, dos supuestos específicos de ampliación de dicha obligación:

• El art. 16.5 habilita a las Administraciones para establecer reglamentariamente la obligación de presentar determinados documentos por medios electrónicos para ciertos procedimientos y colectivos de personas físicas. En estos supuestos, la persona interesada podrá optar por la tramitación electrónica o por la presencial pero en todo caso habrá de aportar los documentos que la norma establezca por vía electrónica.

• El art. 41.1 habilita a las Administraciones para establecer la obligación de practicar electrónicamente las notificaciones para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas. En este supuesto, la persona interesada también podrá optar por la tramitación electrónica o por la tramitación presencial, pero únicamente en lo que se refiere a su propia actuación, ya que todos los actos que hayan de ser notificados por la Administración lo serán por vía electrónica.

Por tanto, dispersos por la Ley se dibujan tres supuestos diferentes de imposición de la relación electrónica más allá de los casos expresamente previstos por el art. 14.2 de la Ley, que abarcan:

• Todos los trámites del procedimiento administrativo (art. 14.2)
• La aportación por vía electrónica de determinados documentos (art. 16.5)
• La práctica de la notificaciones (art. 41.1).

La capacidad de obrar ante las Administraciones públicas en la Ley 39/2015

En palabras de Díez-Picazo¹

la capacidad jurídica es la aptitud o idoneidad para ser titular de derechos y obligaciones (…) La capacidad de obrar, en cambio, es la aptitud o idoneidad para realizar eficazmente actos jurídicos, o, en otros términos, la capacidad para adquirir y ejercitar derechos y asumir obligaciones.

En derecho administrativo podemos decir que la capacidad de obrar es la aptitud para actuar válidamente ante las Administraciones públicas.

La Ley 30/1992 atribuía en el art. 30 capacidad de obrar ante las Administraciones públicas en el art. 30 a

las personas que la ostenten con arreglo a las normas civiles

y también a

los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.

La Ley 39/2015, en su art. 3, reconoce, con una redacción equivalente, la capacidad de obrar a los mismos sujetos², y la hace extensiva por primera vez³ a

los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios independientes o autónomos cuando la Ley así lo declare expresamente.

Hay que valorar positivamente esta adición normativa, ya que, con anterioridad, la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa había reconocido en su art. 18 capacidad procesal a los mismos sujetos⁴, lo cual conducía a una aporía puesto que los sujetos relacionados no podían ser parte en un procedimiento administrativo pero sí en un proceso contencioso administrativo.

Veamos a continuación los aspectos más relevantes de los sujetos a los que la ley reconoce capacidad de obrar ante las Administraciones públicas.

Las personas físicas

No todas las personas físicas tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas, solo las que la ostenten de acuerdo con las normas civiles. El Código civil reconoce esta condición a la persona mayor de edad no incapacitada⁵ y a la persona emancipada⁶. Además, ya hemos visto que al menor de edad se le reconoce capacidad de obrar para la defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela⁷. No existe una regulación general de este aspecto de la capacidad del menor de edad, pero encontramos previsiones normativas que nos ofrecen una aproximación a la cuestión.

Por ejemplo, el art. 162. regla 1ª, del Código civil, que exceptúa de la representación legal que los padres ostentan de sus hijos menores

Los actos relativos a los derechos de la personalidad que el hijo, de acuerdo con su madurez, pueda ejercitar por sí mismo.

Por otro lado, el art. 2 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, establece que

las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores se interpretarán de forma restrictiva y, en todo caso, siempre en el interés superior del menor.

La misma Ley Orgánica, en su art. 9, declara el derecho del menor a ser oído y escuchado

en cualquier procedimiento administrativo, judicial o de mediación en que esté afectado y que conduzca a una decisión que incida en su esfera personal, familiar o social, teniéndose debidamente en cuenta sus opiniones, en función de su edad y madurez.

Asimismo, la Ley Orgánica garantiza que

el menor, cuando tenga suficiente madurez, pueda ejercitar este derecho por sí mismo o a través de la persona que designe para que le represente. La madurez habrá de valorarse por personal especializado, teniendo en cuenta tanto el desarrollo evolutivo del menor como su capacidad para comprender y evaluar el asunto concreto a tratar en cada caso. Se considera, en todo caso, que tiene suficiente madurez cuando tenga doce años cumplidos.

Y como regla de cierre, prescribe que

siempre que en vía administrativa o judicial se deniegue la comparecencia o audiencia de los menores directamente o por medio de persona que le represente, la resolución será motivada en el interés superior del menor y comunicada al Ministerio Fiscal, al menor y, en su caso, a su representante, indicando explícitamente los recursos existentes contra tal decisión.

Las personas jurídicas

El art. 3 b) de la Ley 39/2015 reconoce capacidad de obrar a las personas jurídicas que la ostenten de acuerdo con las normas civiles. En este sentido, el art. 38 del Código civil señala que las personas jurídicas

pueden adquirir y poseer bienes de todas clases, así como contraer obligaciones y ejercitar acciones civiles o criminales, conforme a las leyes y reglas de su constitución

y el art. 7.4 LEC establece que

por las personas jurídicas comparecerán quienes legalmente las representen.

Los grupos de afectados

La regla 7ª del art. 6.1 LEC reconoce capacidad para ser parte en los procesos a

los grupos de consumidores o usuarios afectados por un hecho dañoso cuando los individuos que lo compongan estén determinados o sean fácilmente determinables. Para demandar en juicio será necesario que el grupo se constituya con la mayoría de los afectados.

En los procesos promovidos por los grupos de afectados, se llamará al proceso a quienes tengan la condición de perjudicados por haber sido consumidores del producto o usuarios del servicio que dio origen al proceso, para que hagan valer su derecho o interés individual. Dice el art. 15.2 LEC que

cuando se trate de un proceso en el que estén determinados o sean fácilmente determinables los perjudicados por el hecho dañoso, el demandante o demandantes deberán haber comunicado previamente su propósito de presentación de la demanda a todos los interesados. En este caso, tras el llamamiento, el consumidor o usuario podrá intervenir en el proceso en cualquier momento, pero sólo podrá realizar los actos procesales que no hubieran precluido

En otro caso, establece el art. 15.3 LEC que

Cuando se trate de un proceso en el que el hecho dañoso perjudique a una pluralidad de personas indeterminadas o de difícil determinación, el llamamiento suspenderá el curso del proceso por un plazo que no excederá de dos meses y que el Secretario judicial determinará en cada caso atendiendo a las circunstancias o complejidad del hecho y a las dificultades de determinación y localización de los perjudicados. El proceso se reanudará con la intervención de todos aquellos consumidores que hayan acudido al llamamiento, no admitiéndose la personación individual de consumidores o usuarios en un momento posterior, sin perjuicio de que éstos puedan hacer valer sus derechos o intereses conforme a lo dispuesto en los artículos 221 y 519 de esta ley.

Las uniones y entidades sin personalidad jurídica

Las entidades sin personalidad jurídica a las que la ley reconozca capacidad para ser parte comparecerán en juicio por medio de las personas a quienes la ley, en cada caso, atribuya la representación en juicio de dichas entidades⁸. Son los supuestos, por ejemplo, de las comunidades de propietarios a las que la Ley 49/1960, de 21 de julio, de Propiedad Horizontal no reconoce personalidad jurídica, pero respecto de las cuales se dice que

el presidente ostentará legalmente la representación de la comunidad, en juicio y fuera de él, en todos los asuntos que la afecten⁹.

Y de las Uniones Temporales de Empresas, reguladas por la Ley 18/1982, de 26 de mayo, sobre Régimen Fiscal de Agrupaciones y Uniones Temporales de Empresas y de las Sociedades de Desarrollo Regional, a las que no se reconoce personalidad jurídica pero cuyo gerente está investido de

poderes suficientes de todos y cada año de sus miembros para ejercitar los derechos y contraer las obligaciones correspondientes¹⁰.

Los patrimonios independientes o autónomos

El art. 6.1, regla 4ª LEC reonoce capacidad procesal a

las masas patrimoniales o los patrimonios separados que carezcan transitoriamente de titular o cuyo titular haya sido privado de sus facultades de disposición y administración.

Se trata, fundamentalmente, de los supuestos de la herencia yacente y de la masa del concurso.

Aunque la ampliación de los sujetos que tienen capacidad de obrar ante las Administraciones públicas suponga una novedad relevante y un ajuste de contenidos entre la normativa de procedimiento administrativo y la normativa procesal, su aplicación práctica será muy limitada puesto que esa capacidad que se reconoce solo será efectiva cuando la Ley así lo declare expresamente.

1 Luis Díez-Picazo y Antonio Gullón: Sistema de derecho civil, vol I, p. 260. 4ª ed, 1ª reimp., 1982.

2 La Ley se refiere ahora, de un modo más preciso, a las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles, además de transcribir la previsión anterior sobre las personas menores de edad.

3 Así lo expresa la exposición de motivos.

4 Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente.

5 Art. 322 El mayor de edad es capaz para todos los actos de la vida civil, salvo las excepciones establecidas en casos especiales por este Código. Por otra parte, el art. 12 de la Constitución sitúa la mayoría de edad en los 18 años. En cuanto a la incapacitación, el art. 760.1 LEC establece que la sentencia que declare la incapacitación determinará la extensión y los límites de ésta, así como el régimen de tutela o guarda a que haya de quedar sometido el incapacitado,(...).

6 Art. 323 La emancipación habilita al menor para regir su persona y bienes como si fuera mayor; pero hasta que llegue a la mayor edad no podrá el emancipado tomar dinero a préstamo, gravar o enajenar bienes inmuebles y establecimientos mercantiles o industriales u objetos de extraordinario valor sin consentimiento de sus padres y, a falta de ambos, sin el de su curador. El menor emancipado podrá por sí solo comparecer en juicio. Lo dispuesto en este artículo es aplicable también al menor que hubiere obtenido judicialmente el beneficio de la mayor edad.

7 Art. 3 b) de la Ley 39/2015 y art. 18 LRJCA. 

8 Art. 7.6 LEC.

9 Art. 13.3 LPH.

10 Art. 8, d) Ley 18/1981.

Todo lo que siempre quiso saber sobre el requerimiento previo a la vía contenciosa pero nunca se atrevió a preguntar

La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, prescribe en su art. 44 que en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa. No obstante, dejó abierta la posibilidad de que antes de que una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, pueda requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. De este modo quedaron suprimidos -¿suprimidos?- los recursos administrativos entre las Administraciones públicas y se abrió una nueva vía administrativa para canalizar los correspondientes conflictos con la denominación de requerimiento previo a la vía contencioso-administrativa.

La regulación contenida en la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa establece el plazo para realizar el requerimiento previo¹:

deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiera conocido o podido conocer el acto, actuación o inactividad².

Establece también la forma y contenido del requerimiento³:

El requerimiento deberá dirigirse al órgano competente mediante escrito razonado que concretará la disposición, acto, actuación o inactividad

Y, por último, establece el plazo para que la Administración requerida lo conteste y las consecuencias de no hacerlo⁴:

El requerimiento se entenderá rechazado si, dentro del mes siguiente a su recepción, el requerido no lo contestara.

La Ley 30/1992 no contenía ninguna referencia al requerimiento previo a la vía contenciosa, a pesar de su evidente carácter administrativo. La parquedad de la regulación de esta modalidad procedimental ha venido suscitando muchas dudas, la mayoría de ellas por la tendencia a asimilarla a los recursos administrativos, con los que guarda una cierta analogía pero, como veremos más adelante, participa de una naturaleza distinta a las de los recursos administrativos.

La Ley 39/2015 regula el requerimiento previo, pero no de manera general sino cuando se refiere a un objeto determinado, más restringido del que encontramos en la Ley 29/1998. Se trata del supuesto en que

Cuando una Administración Pública tenga que dictar, en el ámbito de sus competencias, un acto que necesariamente tenga por base otro dictado por una Administración Pública distinta y aquélla entienda que es ilegal, podrá requerir a ésta previamente para que anule o revise el acto de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa⁵

En puridad, la nueva regulación legal no introduce ninguna novedad por lo que se refiere al régimen jurídico del requerimiento previo, ya que hay una remisión a la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa. Lo que sí reviste novedad es el efecto de la formulación del requerimiento:

En estos casos, quedará suspendido el procedimiento para dictar resolución⁶.

Es decir, no queda facultada la Administración para acordar la suspensión del transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento y notificar la resolución, sino que la suspensión se produce automáticamente.

La nueva regulación no aporta luz para aclarar los aspectos que se han revelado como más conflictivos en la aplicación práctica del requerimiento previo, pero que ya son objeto de doctrina jurisprudencial consolidada. Demos un repaso a las dudas más frecuentes que se plantean con el requerimiento previo y a las respuestas que ha dado el Tribunal Supremo.

1. El requerimiento previo ¿es la única fórmula en vía administrativa para que las Administraciones planteen los conflictos mutuos? Dicho de otro modo, ¿han quedado realmente suprimidos los recursos administrativos en las relaciones de las Administraciones públicas entre sí?

No. La jurisprudencia distingue claramente la actividad de las Administraciones públicas cuando actúan en condición de poder público y cuando lo hacen como un particular, y reserva el requerimiento previo para los supuestos en que las Administraciones actúan en pie de igualdad, cuando lo hacen en condición de tales. De acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2012,

el artículo 44 no se aplica cuando se trata de resolver o solventar una disparidad de criterios entre Administraciones Publicas y una de ellas actúa en la relación jurídico-administrativa entablada como un particular y no como un poder público. Hay que aplicar entonces la legislación reguladora de la actividad como afirma el defensor de la Administración, y procede la interposición de recurso en vía administrativa si esa legislación lo ha previsto. La plena aplicación del artículo 44 de la Ley Jurisdiccional se produce solo cuando ambas Administraciones públicas estén actuando como poder.

Dice también la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2015 que

Ese requerimiento previo procede solamente en aquellos litigios entre Administraciones cuando éstas ejercen potestades de derecho público, y estando ambas revestidas del poder de imperium. Pero cuando la Administración no actúa bajo esa condición, el requerimiento deviene improcedente, pudiendo instar la revisión de las decisiones a través del régimen de recursos administrativos que corresponda, según la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Por lo tanto, cuando la Administración actúe en una relación en la que no ejerce sus potestades frente a otra Administración, en su caso la fórmula de la reclamación en vía administrativa no será el requerimiento previo sino el recurso administrativo. A este respecto, la sentencia de 12 de diciembre de 2014 señala que

pretender la aplicación en estos casos (cuando la Administración actúa como particular), en lugar de las previsiones establecidas en dicho precepto de la Ley jurisdiccional (el art. 44), otras vías de recurso o de reclamación administrativa (en tal supuesto, de todo punto obligatorias) sería colocar a una de las administraciones en una posición infraordenada respecto de la otra, lo que resulta contrario al espíritu que anida con carácter general en el ámbito de las relaciones interadministrativas y desde luego, más en concreto, al principio de igualdad que preside la suscripción de los convenios de colaboración, como son los implicados en el supuesto de autos.

La misma sentencia sugiere algunos ejemplos de lo que ha de entenderse por actuación de la Administración como tal y como particular:

No cabe entender que cuando las administraciones participan en la suscripción de convenios urbanísticos -sean éstos de mera gestión; o, con menor razón aún, si se trata de convenios de planeamiento- y asumen en ellos obligaciones de colaboración mutua, actúen como meros particulares, sino que lo hacen en el ámbito de las respectivas competencias que legalmente tienen atribuidas y con vistas a la realización de los intereses públicos de cuya satisfacción son responsables. Actúan, por decirlo en feliz expresión conocida por todos, dentro el ámbito del "giro" o del "tráfico administrativo" que les resulta propio a cada una de ellas. Lejos están de comportarse, por tanto, tales administraciones como particulares, lo que adviene en cambio cuando alguna de ellas actúa, pongamos por caso, como titular de unos terrenos y víctima de unos daños ocasionados en tales terrenos que imputa al funcionamiento de otra Administración o, si se prefiere otro ejemplo, cuando, como sujeto pasivo de un tributo, resulta una administración es requerida por otra al pago de alguna exacción cuya procedencia es cuestionada por la primera. Pues bien, si ello es así, y resulta difícil negarlo y hacerse alguna cuestión a este respecto, no lo es menos que las administraciones también se mueven en el mismo plano, y actúan por tanto como tales y no como meros particulares, cuando reclaman el cumplimiento de las obligaciones resultantes de los convenios de colaboración suscritos por ellas o, en su caso, reivindican las consecuencias que de dichos convenios asimismo pudieran resultar.

2. La reclamación previa ¿es asimilable a los recursos administrativos? En particular, ¿son aplicables a la reclamación por analogía los preceptos que regulan los recursos administrativos?

La respuesta ha de ser también negativa. Dicen las sentencias de 25 de mayo de 2009, 30 de septiembre de 2009 y 7 de abril de 2011 (citadas en la sentencia de 29 de septiembre de 2015) que

los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. Tales requerimientos responden a un mecanismo de acuerdo y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, en el marco de los principios constitucionales de coordinación y colaboración que han de presidir las relaciones entre dichas Administraciones. A través de ellos se busca dar a la Administración requerida la posibilidad de reconsiderar sus decisiones y así procurar una solución que soslaye el conflicto; pero por su carácter de técnicas de acuerdo y entendimiento no son, insistimos, ni por su naturaleza ni por su tramitación cauces impugnatorios como los recursos administrativos.

De esta diferencia de naturaleza de la reclamación previa respecto a los recursos administrativos se sigue que las instituciones típicas del régimen jurídico de los recursos no son aplicables a la reclamación previa:

- No hace falta la notificación previa del acto para que se pueda interponer la reclamación previa. ¿Por qué? Porque la reclamación previa no es un recurso. Señala la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2016 que

afirmando la recurrente que la declaración de extemporáneo del recurso efectuada por la sentencia de instancia «no puede aceptarse por la obvia razón de que tanto esa publicación» del Acuerdo recurrido en el Boletín Oficial de la Comunidad, «como la notificación deben reputarse defectuosas por incompletas por lo que no pueden suponer el dies a quo válido para formular el requerimiento» (...). El motivo no puede prosperar, ya que el art. 58.2 de la LRJAPyPAC no impone como requisito de validez de la notificación del acto administrativo la indicación del plazo y forma de efectuar el requerimiento de anulación del art. 44 de la LJCA , ya que dicho requerimiento - por lo demás, facultativo - no tiene naturaleza de recurso, por lo que no es preceptiva su indicación en la notificación o publicación de los actos, que es cabalmente lo que exige el art. 58.2 de la LRJAPyPAC con la referencia a «la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos»

- El antiformalismo que la Ley predica en relación al error en la calificación del recurso⁷ no es aplicable al requerimiento previo. La sentencia del Tribunal Supremo de 25 de mayo de 2006 señala que

El Sr. Abogado del Estado reconoce y asume implícitamente que la impugnación presentada en vía administrativa por la Confederación Hidrográfica del Ebro resultó extemporánea en cuanto calificada como recurso de alzada, y justamente por eso centra todo su esfuerzo argumental en insistir en que aun cuando esa calificación como de recurso de alzada era errónea, la Diputación General de Aragón debió darle de oficio el trámite correspondiente a los requerimientos contemplados en el artículo 44 LJCA por aplicación de la regla procedimental del artículo 110.2 LRJ-PAC, a cuyo tenor el error en la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter". Sin embargo, la tesis de la Administración recurrente no puede compartirse, porque el precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos.

De forma más extensa, la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de noviembre de 2016, con cita de jurisprudencia anterior, indica en relación con el antiguo art. 110.2 de la Ley 30/1992 que

el precepto se refiere a los recursos administrativos, pero los requerimientos contemplados en el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no son recursos administrativos ni participan de la naturaleza de estos. (…) Desde esta perspectiva se entiende que no sea de aplicación a este precepto la regla del artículo 110.2, pues la previsión garantista incorporada al art. 110.2 se justifica primordialmente por el hecho de que en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico- administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice el principio "pro actione" y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación. Por el contrario, las Administraciones Públicas...., se encuentran en este punto en una posición diferente a la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos y, específicamente el debido conocimiento de una regla básica como es la del tan citado artículo 44, no existiendo pues, cuando se trata de las controversias entre Administraciones a que se refiere este último precepto, la razón justificativa de la previsión legal del artículo 110 LRJ-PAC.

3. Las reglas sobre silencio administrativo aplicables a los recursos administrativos ¿operan también en la reclamación previa?

Rotundamente no. El requerimiento previo ha de entenderse desestimado transcurrido un mes desde su presentación si no es resuelto expresamente, y si no se impugna esta desestimación mediante el correspondiente recurso contencioso administrativo en el plazo de dos meses la desestimación gana firmeza. Veamos la sentencia de 22 de junio de 2016:

Finalmente el estudio de los motivos de casación primero y segundo se puede realizar conjuntamente, pues ambos parten de la premisa de que la Administración autonómica no resolvió expresamente. En el primero denuncia que la sentencia de instancia infringe los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en la medida en que «en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, el art. 46.1 de la LJCA establece que el plazo para interponer el recurso contencioso-advo será de seis meses desde que se produzca el acto presunto» (págs. 2 y 3 del escrito de interposición). Y en el motivo segundo, el defensor del Estado aduce la vulneración de los arts. 44.3 y 46.1 y 6 de la LJCA , en relación con la doctrina recogida en la STC 14/2006 y las demás en ella citadas, alegando «[...] que en los casos como el presente en los que la Administración no ha cumplido con su obligación de resolver sino que ha aplicado el silencio negativo, no existe plazo de caducidad alguno para interponer el recurso» (pág. 3). Ambos motivos han de ser rechazados ya que es errónea la premisa de la desestimación presunta del requerimiento con que se construye la tesis de la recurrente. Como hemos expuesto anteriormente, al resolver los motivos de casación tercero a quinto, el requerimiento previo se presentó fuera del plazo de dos meses establecido en el art. 44.2 de la LJCA , de manera que la resolución administrativa a que se referían los requerimientos había alcanzado firmeza, luego no existe desestimación presunta.

4. ¿Cuándo se entiende presentado el requerimiento previo, cuando la Administración requirente acuerda interponerlo o cuando es presentado efectivamente ante la Administración requerida?

La problemática se plantea a partir de una interpretación extensiva de la doctrina fijada en las sentencias del Tribunal Constitucional 86/1988 y 140/1990. Según el Tribunal Constitucional, el plazo de dos meses que establece el artículo 63.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional para la formulación del requerimiento (de incompetencia) ha de exigirse sólo respecto de la adopción del acuerdo y su comunicación y envío al requerido, con independencia del lapso aleatorio de tiempo, puramente circunstancial, que pudiera transcurrir entre esa formulación y la posterior recepción por su destinatario. El Tribunal Supremo ha declarado en la sentencia de 13 de septiembre de 2012 que

esa doctrina se ha dictado en interpretación del precepto que establece el plazo para formular el requerimiento de incompetencia en los conflictos positivos; debiendo recordarse que el objetivo de los conflictos constitucionales de competencia lo constituye la reivindicación de la competencia propia cuando es ejercida por otro o la denuncia de los excesos en el ejercicio de una competencia ajena, siempre que la controversia afecte a la definición o delimitación de los títulos competenciales en litigio y, más exactamente, a la delimitación de estos títulos contenida en la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes del bloque de la constitucionalidad que delimitan las competencias estatales y autonómicas (véase por todas el FJ 3º de la STC 44/2007 ). Sin pretender por nuestra parte profundizar en esa materia, únicamente queremos poner de manifiesto que la interpretación sobre la regulación de la tramitación y resolución de los conflictos constitucionales de competencia ( artículo 63.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional ) es difícilmente trasladable a un ámbito bien distinto como es el recurso contencioso administrativo, y, más específicamente, a esa figura del requerimiento previo de anulación regulado en el artículo 44.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo.

Por eso, el criterio aplicable es el que resulta de las normas de aplicación general. Así, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 2016 señala que

se alega la infracción del art. 44.2 de la LJCA en relación con la jurisprudencia sentada en la STC 140/1990, una vez «acreditado que el requerimiento del Ministerio de Defensa tiene fecha oficial de salida el 12 de enero de 2011 , [siendo] claro que el mismo se ha efectuado dentro del plazo de dos meses del art. 44.2 de la LJCA » (pág. 7). Sin embargo, nuestra jurisprudencia es inequívoca en considerar que, a falta de prueba sobre la fecha de efectiva presentación en las dependencias de órgano requerido o depósito en oficina de correos del envío certificado -carga que incumbe a la Administración requirente-, debe estarse a la fecha de presentación en el registro del órgano que recibe el requerimiento.

La sentencia de 9 de marzo de 2006 indica que

no puede admitirse que el "dies a quo" del plazo sea la fecha de firma, puesto que sería como admitir que un escrito firmado surte efectos para quienes se van a ver afectados por el mismo, sin su conocimiento, lo que afectaría al principio de seguridad jurídica, pues los Ayuntamientos no sabrían nunca , caso de que no se les comunicará , cuando sus actos serían firmes, y aun cuando fueran ejecutivos, siempre estarían sujetos a una posible impugnación, tanto por parte de la Administración del Estado, como por parte de la Comunidad Autónoma. Inseguridad que igualmente se predicaría de los terceros interesados, administraciones públicas o particulares, que deberían ejercer los derechos , o cumplir las obligaciones, derivados de dichos actos, sin tener la seguridad de que éstos eran firmes y por lo tanto irrecurribles. Por lo demás esta es la solución que se adopta para el computo de los plazos en general (artículo 48.2 de esta Ley); para la interposición de recursos administrativos (…).

Cuidado con el uso del requerimiento previo, que ha dado lugar a menudo a enormes decepciones por haber asimilado erróneamente su régimen jurídico al de los recursos administrativos cuando, como hemos visto, ambas figuras se diferencian radicalmente en aspectos esenciales.

1 Art. 44.2.

2 La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local establece en su art. 65.2 el plazo de quince días hábiles para que Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas formule el requerimiento previo cuando considere, en el ámbito de las respectivas competencias, que un acto o acuerdo de alguna Entidad local infringe el ordenamiento jurídico

3 Art. 44.2.

4 Art. 44.3.

5 Art. 39.5.

6 Art. 39.5. El art. 22.5, que introduce los supuestos de suspensión automática del plazo para resolver y notificar, puntualiza que esta suspensión se produce desde que se realiza el requerimiento hasta que se atienda o, en su caso, se resuelva el recurso interpuesto ante la jurisdicción contencioso administrativa. Añade como requisito procedimental que deberá ser comunicado a los interesados tanto la realización del requerimiento, como su cumplimiento o, en su caso, la resolución del correspondiente recurso contencioso-administrativo.

7 El art. 115.2 de la Ley 30/1992 recoge de manera ampliada la regla tradicional de que el error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.