El art. 69.2 de la Ley 39/2015 define la
comunicación como
aquel documento
mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración
Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante
para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
Esta puesta en conocimiento de la
Administración tiene como efecto el reconocimiento o ejercicio de un derecho o
bien el inicio de una actividad, desde el día de la presentación de la comunicación.
Se prevé también que la comunicación pueda presentarse dentro de un plazo
posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo
prevea expresamente. Y todo ello, sin perjuicio de las facultades de
comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones
Públicas.
La recepción en el ordenamiento español de la comunicación como mecanismo de acceso al desarrollo de una actividad es consecuencia de la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que establece las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios y eliminar los obstáculos que se oponen a estas dos libertades fundamentales.
La Ley
17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de
servicios y su ejercicio, incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva y
encarga al Gobierno la presentación de un proyecto de ley en las Cortes
Generales en el que se proceda a la adaptación de las disposiciones vigentes
con rango legal a lo dispuesto en esta Ley, en el marco de sus competencias,
mandato que dio como resultado la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de
diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley
sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
La Ley 25/2009 introdujo en la Ley
30/1992 un nuevo artículo 71 bis relativo a la declaración responsable y
a la comunicación previa, que es el antecedente inmediato del actual art. 69 de
la Ley 39/2015, con algunos cambios en el régimen jurídico inicial e incluso en
la denominación de la figura, que pasa a ser comunicación.
En la sentencia de 20
de septiembre de 2022, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de
interés casacional
si cabe aplicar a
las comunicaciones previas (sic) a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley
39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver previstas en su
artículo 22, concretamente la identificada en el apartado g).
La cuestión de fondo que se analiza es
la suspensión acordada por un Ayuntamiento de la tramitación de una
comunicación de obra presentada para el desarrollo de una determinada actividad
por encontrarse pendiente de resolución un procedimiento judicial en el que era
objeto una comunicación anterior declarada ineficaz por el propio Ayuntamiento.
Recordemos que el art. 22 de la Ley
39/2015 contempla los supuestos en que el plazo máximo para resolver y
notificar la resolución se puede suspender de forma facultativa (apartado 1) y los
supuestos en que la suspensión es preceptiva (apartado 2). Entre los primeros se
encuentra el supuesto de suspensión
cuando para la
resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo
pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional (…),
que es el que se trata específicamente
en el caso examinado.
El Tribunal Supremo expone que
tras la
implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio
de las actividades de servicios (…) el inicio de la actividad se condiciona a
una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la
Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la
Administración efectúa un control a posteriori para verificar que,
efectivamente, se cumplen aquellos requisitos.
La liberalización de la actividad
comporta que la persona interesada
puede dar comienzo
a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia
a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad
de control para verificar el ajuste de aquélla a la legalidad, de manera que si
apreciara deficiencias en la comunicación presentada (o en la documentación correspondiente)
podrá requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos
previstos (…) podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y
determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al
momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la
actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo
procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por
la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas
sectoriales de aplicación.
Donde resulte aplicable la
comunicación (y la declaración responsable, añadimos) ya no existe un
procedimiento autorizatorio en que se formule una solicitud y se dicte una
resolución, que justificaría la aplicabilidad de un plazo máximo para resolver
y notificar la resolución, y que en este contexto está exento de la más
elemental lógica.
Concluye el Tribunal Supremo dando
respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada señalando que
no cabe aplicar a
las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015
la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo
22.1.g) de la misma ley.
El mismo argumento nos sirve para añadir
a la conclusión del Tribunal Supremo, que se ciñe en su respuesta a la concreta
cuestión planteada, que la totalidad de los supuestos de suspensión previstos
en el art. 22 de la Ley 39/2015 no es aplicable a la comunicación prevista en
el art. 69 de la Ley 39/2015, por una razón tan simple como que la naturaleza
de la comunicación no deja espacio a ningún plazo para resolver y notificar la resolución
susceptible de ser suspendido.
