El régimen jurídico de los convenios que establece la Ley 39/2015

Bajo el epígrafe “Convenios de colaboración”, la Ley 30/1992 despachaba someramente con dos artículos la regulación de los convenios, que expresamente se refería a los que se celebrasen entre la Administración General del Estado y sus organismos públicos vinculados o dependientes con las Administraciones de las Comunidades Autónomas (art. 6.1), y a la que se otorgaba carácter supletorio respecto a la legislación básica de régimen local para los convenios con las Entidades Locales (art 9).

La Ley 39/2015 regula los Convenios, que ya no son de colaboración, y los define como

los acuerdos con efectos jurídicos adoptados por las Administraciones Públicas, los organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes o las Universidades públicas entre sí o con sujetos de derecho privado para un fin común.

La ley distingue los convenios de los Protocolos Generales de Actuación, a los que no reconoce la naturaleza de convenios, como sí hacía la Ley 30/1992 (art. 6.4), siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles y comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común.

Se incorpora con la ley la previsión, ya contenida en la legislación de contratos¹, de que los convenios no podrán tener por objeto prestaciones propias de los contratos, lo que ha de entenderse que el convenio no ha de estar revestido de una onerosidad en los términos corrientes del mercado².

La ley establece una tipología de convenios, distinguiendo entre:

- convenios interadministrativos firmados entre dos o más Administraciones Públicas;

- convenios intradministrativos firmados entre organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de una misma Administración Pública;

- convenios firmados entre una Administración Pública y un sujeto de Derecho privado; y

- convenios no constitutivos ni de Tratado internacional, ni de Acuerdo internacional administrativo, ni de Acuerdo internacional no normativo, firmados entre las Administraciones Públicas y los órganos, organismos públicos o entes de un sujeto de Derecho internacional³.

Como requisitos de validez y eficacia de los convenios se señalan, entre otros (art, 48), que

la suscripción de convenios deberá mejorar la eficiencia de la gestión pública, facilitar la utilización conjunta de medios y servicios públicos, contribuir a la realización de actividades de utilidad pública y cumplir con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

Se recuerda que los compromisos financieros son para cumplirlos, de manera que, cuando existan, los convenios

deberán ser financieramente sostenibles, debiendo quienes los suscriban tener capacidad para financiar los asumidos durante la vigencia del convenio.

Y se pone énfasis en que

cuando el convenio instrumente una subvención deberá cumplir con lo previsto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y en la normativa autonómica de desarrollo que, en su caso, resulte aplicable.

Del contenido de los convenios, establecido en el art. 49 de una forma bastante más prolija que lo hacía la Ley 30/1992, hay que destacar que habrán de constar de forma obligatoria en el convenio, cuando sea aplicable, la titularidad de los resultados obtenidos; los mecanismos para interpretar el convenio y resolver los problemas de cumplimiento; el régimen de modificación del convenio⁴; y el plazo de vigencia del convenio, que no podrá superar los cuatro años salvo previsión normativa en otro sentido⁵.

Se establece también con carácter preceptivo para la tramitación del convenio la elaboración de una memoria justificativa (art. 50)

donde se analice su necesidad y oportunidad, su impacto económico, el carácter no contractual de la actividad en cuestión, así como el cumplimiento de lo previsto en esta Ley.

Aparecen también en la Ley las causas de extinción de los convenios, que no se consignaban en la Ley 30/1992. Además de la extinción por cumplimiento de su objeto, por transcurso del plazo de vigencia del convenio o por acuerdo unánime de las partes, se regula el supuesto de extinción por incumplimiento de las obligaciones y compromisos por alguna de las partes. Para este supuesto, habrá de formularse un requerimiento a la parte incumplidora para que cumpla en un determinado plazo, y

si trascurrido el plazo indicado en el requerimiento persistiera el incumplimiento, la parte que lo dirigió notificará a las partes firmantes la concurrencia de la causa de resolución y se entenderá resuelto el convenio.

Por último, la Ley establece la obligación de remitir al Tribunal de Cuentas o al órgano externo de fiscalización de la Comunidad autónoma, según corresponda, los convenios cuyos compromisos económicos asumidos superen los 600.000 euros, dentro de los tres meses siguientes a su suscripción.

1^ El texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, excluye de su ámbito de aplicación los convenios interadministrativos, salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a dicha norma (art. 4.1, c) y los convenios entre la Administración y personas sujetas al derecho privado, siempre que su objeto no esté comprendido en el de los contratos regulados por la misma norma o por normas administrativas especiales (art. 4.1, d).

2^ Sentencia del Tribunal Supremo –referida al in house providing- de 20 de marzo de 2012.

3^ Recuérdense las previsiones de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos internacionales, que establecen las siguientes definiciones: «tratado internacional»: acuerdo celebrado por escrito entre España y otro u otros sujetos de Derecho Internacional, y regido por el Derecho Internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación. «acuerdo internacional administrativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado que se celebra por órganos, organismos o entes de un sujeto de Derecho Internacional competentes por razón de la materia, cuya celebración está prevista en el tratado que ejecuta o concreta, cuyo contenido habitual es de naturaleza técnica cualquiera que sea su denominación y que se rige por el Derecho Internacional. No constituye acuerdo internacional administrativo el celebrado por esos mismos órganos, organismos o entes cuando se rige por un ordenamiento jurídico interno. «acuerdo internacional no normativo»: acuerdo de carácter internacional no constitutivo de tratado ni de acuerdo internacional administrativo que se celebra por el Estado, el Gobierno, los órganos, organismos y entes de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las Entidades Locales, las Universidades públicas y cualesquiera otros sujetos de derecho público con competencia para ello, que contiene declaraciones de intenciones o establece compromisos de actuación de contenido político, técnico o logístico, y no constituye fuente de obligaciones internacionales ni se rige por el Derecho Internacional.

4^ Dice la ley que a falta de regulación expresa la modificación del contenido del convenio requerirá acuerdo unánime de los firmantes. En la práctica, en este caso habrá que hacer otro convenio con el concurso de todas las partes.

5^ Antes de su vencimiento, los firmantes del convenio podrán acordar unánimemente su prórroga por un periodo de hasta cuatro años adicionales o su extinción.

El Tribunal Constitucional habrá de pronunciarse sobre la Ley 39/2015

Según nos informa el  Boletín Oficial del Estado núm. 184 del pasado 1 de agosto de 2016, han sido presentados dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el primero, por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya, y el segundo, por el Gobierno de Canarias.

Los dos recursos de inconstitucionalidad han venido precedidos, respectivamente, por un dictamen del correspondiente órgano consultivo: el dictamen 23/2015, de 17 de diciembre, del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (CGEC), y el dictamen 266/2016, de 9 de septiembre, del Consejo Consultivo de Canarias

El Gobierno de Canarias impugna el artículo 1 en conexión con el título VI (arts. 127-133), que se refiere a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, coincidiendo con el Gobierno de la Generalitat quien, además, impugna los artículos 1.2; 6.4, párrafo segundo; 9.3; 13 a); 44; 53.1 a), párrafo segundo; las disposiciones adicionales segunda y tercera; y la disposición final primera, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015.

Expondremos a continuación los argumentos más relevantes que los órganos consultivos han consignado en sus dictámenes para justificar la posible inconstitucionalidad de los preceptos indicados.

Los dos órganos consultivos cuestionan la previsión del art. 1.2 de la Ley según la cual

Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley.

Precepto que se pone en relación con el art. 129.4, párrafo segundo, sobre los principios de buena regulación, que establece que

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Para ello, se recuerda que la sentencia del Tribunal Constitucional 166/2014 (que, de hecho, cita a su vez la sentencia 227/1988), indica que

cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias

Se concluye, por tanto, que de acuerdo con la doctrina jurisprudencial, pueden existir reglas especiales de procedimiento aplicables a cada actividad material cuya regulación corresponderá al Estado o a las comunidades autónomas según cuál sea la materia sustantiva prevalente sobre la que se proyecta el procedimiento. Además, se indica que el hecho de que sea la misma Ley la que exige una ley para la inclusión y la determinación de los trámites adicionales o diferentes incide directamente sobre la autonomía política de las dos comunidades autónomas, ya que condiciona el ejercicio de su potestad legislativa y a la vez les priva de su legítima opción para adoptar la disposición normativa que crea más conveniente para regular estos trámites, sea ésta una ley o una disposición reglamentaria.

El CGEC cuestiona también la constitucionalidad de la previsión del art. 6.4, referida a los registros electrónicos de apoderamientos, que señala que

A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales.

El CGEC indica que los modelos, entendidos aquí como sinónimo de formularios, son un aspecto meramente complementario e instrumental vinculado a la competencia material, de manera que si la comunidad autónoma tiene competencia en un ámbito material concreto, también la tiene atribuida respecto a los aspectos o elementos meramente instrumentales para su ejercicio.

El art. 9.3, dentro de la regulación de los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento, establece que

En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

El precepto es objetado por el CGEC porque cambia el criterio de reciprocidad en el reconocimiento utilizado por la Ley 11/2007 que establecía el principio de reconocimiento mutuo de medios de identificación y autentificación por la imposición del reconocimiento como válidos de los sistemas de identificación electrónica aceptados por la Administración del Estado.

El CGEC no considera inconstitucionales, aunque el Gobierno de la Generalitat sí que lo ha hecho en su recurso, los arts. 13 a) i 53.1, a), párrafo segundo, referidos al derecho, en el primer supuesto de la persona en general y en el segundo de la persona interesada en el procedimiento administrativo, a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración. El CGEC afirma que el que persiguen los preceptos es la garantía de las personas interesadas en el procedimiento al establecer un elemento común de soporte electrónico para relacionarse con la Administración, y que esta regulación no afecta en sentido estricto a la configuración de la estructura orgánica del aparato administrativo que integra cualquier administración pública, ni determina en ningún caso cuáles son los órganos y las instituciones que lo configuran.

El CGEC considera también inconstitucionales las previsiones del art. 44 en relación con la disposición adicional tercera, relativas a la notificación edictal en los casos en que las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, en cuyo caso la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Las previsiones son coincidentes con el texto introducido en la Ley 30/1992 (art. 59.5 i disposición adicional vigésimo primera) por la Ley 15/2014 y ya han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno de la Generalitat 3447/2015, pendiente de resolución. El CGEC reitera aquí los argumentos vertidos en un anterior dictamen de que el Estado no puede ejercer una vis atractiva sobre cualquier procedimiento administrativo específico ya que la doctrina jurisprudencial (STC 50/1999, entre otras) determina que si la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, compete también a ésta la aprobación de las normas de procedimiento destinadas a ejecutarla, sin perjuicio de que se hayan de respetar las reglas básicas del procedimiento administrativo común establecidas por el Estado.

El CGEC plantea también la inconstitucionalidad del art. 132, en el que se regula la planificación normativa de las Administraciones públicas, en tanto que impone que todas las Administraciones públicas elaboren un plan normativo que contenga las iniciativas legales y reglamentarias que hayan de aprobar el año siguiente, exigiendo su publicación en el portal de la transparencia de la Administración correspondiente. El CGEC considera que la misma previsión de una planificación normativa supone una afectación directa a la autonomía política que alcanza su nivel máximo, ya que se exige, no sólo la previsión de disposiciones reglamentarias, sino, y sobre todo, la previsión de las iniciativas legislativas que el Gobierno debe presentar ante el Parlamento, aspecto este que supone condicionar la política del Gobierno en el ejercicio de su labor de impulso legislativo. Sobre este aspecto incide también el Consejo Consultivo de Canarias, indicando que la previsión misma de una planificación normativa imperativa supone una incidencia directa en la autonomía política de la Comunidad Autónoma de Canarias.

El CGEC cuestiona también la constitucionalidad de la disposición adicional segunda, referida a la adhesión de les comunidades autónomas y entidades locales a les plataformas y los registros de la Administración general del Estado. El CGEC considera que aunque el precepto afirma que la adhesión a las plataformas y los registros estatales es voluntaria, establece realmente una obligación de adhesión únicamente excepcionable si se justifica que el uso de medios propios es más eficiente, en términos de asignación y de utilización de los recursos públicos, tal y como prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012. Y concluye que esta obligatoriedad implícita para el resto de administraciones públicas del uso de las plataformas y los registros estatales no puede considerarse ni una regla propia del procedimiento administrativo común ni una base respetuosa con la distribución de competencias en materia de régimen jurídico de las administraciones catalanas, en la medida que afecta principalmente a las actuaciones administrativas ad intra y no se proyecta sobre los derechos y los intereses de los interesados.

Por último, el CGEC argumenta la posible inconstitucionalidad por conexión de la disposición final primera, apartados primero y segundo, relativa a los títulos competenciales, invocando la doctrina de la STC 206/2001, que se expone a continuación:

Se trata, por tanto, de una impugnación que cabría calificar de “sistemática”, por conexión o consecuencia, llamada, por tanto, a seguir la suerte de las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos. En efecto, la estimación de algunas de dichas impugnaciones se proyecta necesariamente sobre el alcance de un precepto como es la Disposición final primera que califica, salvo excepciones, como básica a la presente Ley.

Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Constitucional.

Algunas consideraciones acerca de la declaración de los sábados como inhábiles a efectos de cómputo de plazos

Una de las novedades de la Ley 39/2015 que más se ha entendido e interiorizado por parte del personal de la Administración y de la ciudadanía que se interesa por estas cosas es la declaración de los sábados como inhábiles a efectos de cómputo de plazos (art. 30.2). Si preguntamos a alguna persona de ese universo, es muy posible que nos diga que a partir de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, los sábados dejan de contarse en el cómputo de plazos. Pero esta afirmación requiere alguna matización, si nos atenemos al conjunto normativo aplicable.

No hay duda de que la previsión de que los sábados son inhábiles a efectos de cómputo de plazos es aplicable a los procedimientos iniciados con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 39/2015. Pero, ¿qué pasa con los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley? En puridad, la regla que declara los sábados inhábiles no es una norma procedimental, sino reguladora del calendario a efectos de cómputo de plazos, por lo que tendría una cierta lógica considerar que una cosa es la normativa que regula el procedimiento, que para los iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 es la normativa anterior, y otra cosa es la normativa que regula el calendario, que habría de ser la vigente en el momento de la actuación administrativa. Pero no: la disposición transitoria tercera letra a) de la Ley 39/2015 tiene una redacción que no deja margen ni a la duda ni para la interpretación

A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

Por lo tanto, al encontrarse en el articulado de la Ley la previsión que declara el carácter inhábil de los sábados a efectos de cómputo de plazos, no puede ser aplicable a los procedimientos iniciados con anteriordad a la Ley 39/2015.

El resultado es que de la Ley 39/2015 surgen dos sistemas de cómputo de plazos: el que tiene en cuenta los sábados (procedimientos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015) y el que no tiene en cuenta los sábados (procedimientos iniciados durante la vigencia de la Ley 39/2015). El primero, a extinguir, y el segundo, a imponerse poco a poco con el transcurso del tiempo.

Esta dicotomía no se da en los procedimientos que tramita la Administración General del Estado, puesto que mediante la Resolución de 28 de septiembre de 2016, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se establece el calendario de días inhábiles a efectos de cómputos de plazos, en el ámbito de la Administración General del Estado para el año 2016, a partir del día 2 de octubre de 2016, (publicada en el Boletín Oficial del Estado el día 1 de octubre, es decir, el día antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015) ha declarado que son inhábiles en el ámbito de la Administración General del Estado, a efectos de cómputos de plazos en todo el territorio nacional

los sábados, los domingos y los días declarados como fiestas de ámbito nacional no sustituibles, o sobre las que la totalidad de las Comunidades Autónomas no ha ejercido la facultad de sustitución.

La Resolución que acabamos de mencionar unifica el calendario para el cómputo de plazos en el ámbito de la Administración del Estado, de modo que tanto para el cómputo de plazos en los procedimientos iniciados antes como en los procedimientos iniciados después de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 los sábados són inhábiles.

Esta disposición no es aplicable en el ámbito de las Comunidades autónomas y en el de la Administración local, de modo que cabría esperar alguna decisión al respecto por parte de las autoridades competentes.

Porque de no adoptarse alguna medida que lo remedie o aclare, como ya se ha dicho, es muy probable que en las Administraciones que no son la del Estado haya dos calendarios para el cómputo de plazos: uno, que computará los sábados como hábiles, para los procedimientos en curso a la entrada en vigor de la Ley 39/2015; y otro, que tendrá los sábados como inhábiles, para los procedimientos iniciados tras la entrada en vigor de la Ley. Algo nada deseable, que genera inseguridad jurídica y perplejidad en el personal de la Administración y en la ciudadanía, y complica la tramitación de los expedientes. 

¿Hasta qué punto? No demasiado, porque solo afecta a los plazos fijados por días hábiles y a la circunstancia de que el último día del cómputo del plazo (por ejemplo, el señalado por meses) sea sábado. Si bien no habría de afectar a los plazos para recurrir, que se señalan por meses, incluso en el caso de que el último día fuera sábado, dado que la disposición transitoria tercera, letra c) indica que los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma; por lo tanto, también por la disposición que excluye los sábados del cómputo de plazos.

Por lo tanto, la problemática queda prácticamente circunscrita en los expedientes iniciados antes del 2 de octubre de 2015 a los plazos asociados a trámites de la instrucción del procedimiento, a la subsanación y mejora de la solicitud, y a la ejecución de actos dictados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, por lo que cabe esperar de las Administraciones afectadas, por lo paradójico de la situación, un no excesivo rigor a la hora de declarar a la persona interesada decaída en su derecho al trámite porque no tuvo en cuenta que el sábado era hábil.

Lo nuevo sobre recursos administrativos en la Ley 39/2015

No hay grandes novedades en la regulación de los recursos administrativos contenida en la Ley 39/2015, ya que, en términos generales, se da continuidad a la regulación de la Ley 30/1992. No obstante, el análisis de detalle revela aspectos novedosos, y alguno de ellos de una cierta importancia.

La Ley incluye una nueva codificación de los actos que ponen fin a la vía adminnistrativa (art. 114), que recoge supuestos que anteriormente se encontraban dispersos por la Ley 30/1992 (la resolución de los procedimientos de responsabiidad patrimonial, que estaba en el art. 142.6) o por el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (art. 22.2, referido al procedimiento de fijación de la indemnización derivada de la conducta sancionada), y mejora la redacción del anterior art. 109, b) de la Ley 30/1992, suprimiendo la referencia a la resolución de los procedimientos de impugnación a que se refiere el art. 107.2, dado que no todos son procedimientos de impugnación (lo son también, como dice la propia Ley, de reclamación, conciliación, mediación y arbitraje).

Es novedosa la exigencia de que en la interposición del recurso se indique el código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a que se dirige (art. 115.1, d), que viene a reproducir la exigencia que el art. 66.1, f) establece para el contenido de la solicitud de iniciación. Es un dato que habrá de estar disponible en las sedes electrónicas de acceso o, en su caso, lo habrán de facilitar las oficinas de asistencia en materia de registros.

Se matiza la redacción del art. 110.2 de la Ley 30/1992, incluyendo, al lado del error en la calificación del recurso la ausencia de la calificación del recurso (art. 115.2). Y es una buena matización porque es más habitual recibir escritos innominados de oposición a un acto administrativo definitivo que recursos con la denominación incorrecta.

Es novedosa también la codificación de las causas de inadmisión de los recursos (art. 116). La Ley 30/1992 se limitaba a reconocer que uno de los sentidos de la resolución del recurso podía ser la inadmisión (art. 113.1), sin regular las causas de inadmisión de forma general¹. Son causas de inadmisión de los recursos administrativos las siguientes:

a) Ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.

b) Carecer de legitimación el recurrente.

c) Tratarse de un acto no susceptible de recurso.

d) Haber transcurrido el plazo para la interposición del recurso.

e) Carecer el recurso manifiestamente de fundamento.

En la nueva regulación de la suspensión del acto hay que destacar la reducción del plazo anteriormente establecido de 30 días hábiles a un mes para que la Administración se pronuncie sobre la solicitud de suspensión y ahora también para que notifique la resolución, que antes la ley solo establecía el plazo para resolver. Es relevante también el cambio de tiempo verbal producido en lo que se refiere al mantenimiento de la suspensión un a vez agotada la vía administrativa cuando, habiéndolo solicitado previamente el interesado, exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Antes se decía que dicha suspensión podrá prolongarse (art.111. 4 de la Ley 30/1992), y en la actualidad desaparece la potestad discrecional con la nueva dicción se prolongará después de agotada la vía administrativa.

En la regulación de la audiencia de las personas interesadas, a continuación de la ya conocida previsión de que

no se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho

se insiste en el veto a los actos de la persona interesada que vengan a suplir su anterior inactividad o impericia presctibiendo que (art. 118.1)

tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado.

La novedad más relevante, a mi juicio, de la regulación de los recursos administrativos por la Ley 39/2015 se encuentra en el art. 120 que contempla el supuesto de una pluralidad de recursos administrativos contra el mismo acto, tanto expreso como presunto. En este caso, la Ley habilita al órgano adninistrativo, hemos de entender que al órgano instructor, para acordar la suspensión del plazo para resolver los restantes recursos cuando se produzca la impugnación judicial de alguna de las resoluciones de recurso dictadas con anteroridad hasta que recaiga el pronunciamiento judicial. Una vez se produzca el pronunciamiento judicial, el òrgano competente para resolver podrá hacerlo sin realizar ningún trámite más que la audiencia de personas interesadas, si procede.Al no especificar la Ley que la sentencia haya de ser firme, parece que la sentencia de primera instancia será suficiente para que el órgano administrativo resuelva de conformidad con lo juzgado, añado yo. ¿O el podrá dictar resolución de la Ley deja margen a la Administración para resolver a su conveniencia cuando haya sentencia de primera instancia o esperar a la sentencia de apelación?

Por último, veamos las novedades -pocas- en la regulación específica de las modalidades de recurso.

Es acertada la aclaración de algo que ya sabíamos, pero que no está de más decirlo en sede legal, de que transcurrido el plazo de un mes para la interposición del recurso de alzada sin haberse interpuesto el recurso, la resolución será firme a todos los efectos (art. 122.1).

Y en cuanto al plazo para la impugnación de los actos presuntos, tanto en lo que se refiere al recurso de alzada (art. 122.1) como al recurso de reposición (art. 124.1) la Ley recoge el criterio jurisprudencial de que el recurso se podrá interponer en cualquier momento, sin sujección, por tanto, a ningún plazo preclusivo.

1Sí lo hacía respecto al recurso de revisión, pero solamente en cuanto a las exigencias específicas materiales del propio recurso de revisión (art. 119.1)

Aspectos destacados a tener en cuenta con la entrada en vigor de la Ley 39/2015

La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, entra en vigor el día 2 de octubre de 2016¹. Ya tratamos en este blog de los problemas que plantea la entrada en vigor diferida de

las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico

y del hecho de que algunas de estas previsiones forman ya parte del contenido de otras leyes anteriores vigentes hace algunos años.

También tratamos recientemente sobre el régimen transitorio de la Ley. Todos estos aspectos hay que tenerlos en cuenta para determinar el efecto práctico de la entrada en vigor de la Ley, que no lo es en toda su extensión ni para todos los procedimientos administrativos.

Falta identificar cuáles son los contenidos más significativos que constituirán una novedad con la entrada en vigor de la Ley. Propongo diez bloques temáticos, que a su vez agrupan diversos preceptos de la Ley.

1. La tramitación electrónica

La Ley impone la tramitación electrónica del procedimiento desde su entrada en vigor: el procedimiento se impulsa a través de medios electrónicos (art. 71.1); los actos de instrucción se realizarán a través de medios electrónicos (art. 75.1); la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente (art. 88.4); los expedientes tendrán formato electrónico (art. 70.2) los documentos presetados de mannera presencial ante las Administraciones públicas deberán ser digitalizados (art. 16.5).

2. Nuevos derechos de las personas y de las personas interesadas

La Ley distingue entre derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas (art. 13) y derechos del interesado en el procedimiento administrativo (art. 53). Entre las novedades, hay que destacar el derecho de las personas a ser asistidas en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Adminstraciones públicas, y el derecho de las personas interesadas a actuar asistidas de asesor cuando lo consideren conveiente en defensa de sus intereses.

3. El nuevo régimen de notificaciones

Aunque la Ley establece que las notificaciones se practicarán preferentemente por medios electrónicos, y en todo caso, cuando el interesado resulte obligado a recibirlas por esta vía (art. 41.1), podría entenderse que esta prescripción se ve afectada por la entrada en vigor diferida de las disposiciones sobre registro electrónico (disposición final séptima). De lo que no hay duda es que la notificación en papel podrá ser recibbida por cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio a partir de la entrada en vigor de la Ley, y que el doble intento de notificación, que en la redacción de la Ley 30/1992 dio ocasión a tantos pronunciaientos judiciales, ha de realizarse antes y después de las quince horas, o viceversa, con un margen de diferencia de tres horas entre uno y otro intento (art. 42.2). También entra en vigor.

4. El cómputo de plazos

Además de la regulación de los plazos señalados por horas (art. 30.1), que resulta anecdótica para la mayor parte de la actividad administrativa en que son extraños los plazos de menos de un día, hay que destacar la supresión de los sábados del cómputo de plazos expresados en días hábiles (art. 30.2), y la aclaración, en la línea señalada por el Tribunal Supremo, que el último día del plazo señalado por meses o años es el coincidente en el mes o año de vencimiento con el día en que se produce el hecho que desencadena el cómputo: la Ley solo se refiere a la notificación o publicación del acto o la producción del silencio administrativo (art. 30.4), por lo que queda por ver, cuando el hecho determinante es otro diferente de los enumerados (por ejemplo, en los procedimientos de responsabilidad patrimonial, la solicitud ha de prsentarse dentro del plazo de un año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo -art. 67.1-) si el criterio habrá de aplicarse por analogía.

5. La aportación de documentos por las personas interesadas

La Ley traslada a la Administración instructora la carga de aportar al procedimiento administrativo, en lugar de la persona interesada, los documentos elaborados por cualquier administración, con independencia de que esta aportación sea preceptiva o facultativa (art. 28.2). Dado que la ley establece la presunción de que la persona interesada autoriza la consulta u obtención de dichos documentos -salvo oposición expresa de la persona interesada o precepto legal que exija el consentimiento expreso-, la Administración habrá de hacerse cargo de aportar los documentos administrativos que sean preceptivos por las normas aplicables al procedimiento y los que le pida la persona interesada.

Se establece también la prohibición de que las Administraciones exijan a las personas interesadas la presentación de documentos originales, salvo que la normativa aplicable establezca lo contrario con carácter excepcional (art. 28.3). La válvula de seguridad de este atrevido precepto se encuentra un poco más adelante, en que la Ley prescribe de los interesados se responsabilizarán de la veracidad de los documentos que presenten (art. 29.7).

Y por último, y esta vez para facilitar la labor de la Administración instructora, se aclara el derecho de la persona interesada a no presentar documentos ya aportados anteriormente a ottra Administración, cuyo ejercicio requerirá que la misma persona interesada indique cuándo y ante que órgano administrativo presentó los correspondientes documentos (art. 28.3).

6. La ampliación de los medios de pago a realizar por las personas interesadas

Las Administraciones públicas habrán de abandonar el recurso de enviar a la persona interesada a una entidad bancaria a pagar, con las molestias y la pérdida de tiempo que ello supone, porque la Ley establece como medios preferentes de pago en favor de la Hacienda pública la tarjeta de crédito y débito, la transferencia bancaria, la domiciliación bancaria y cualquier otro medio que autorice el órgano competente en materia de Hacienda pública (art. 98.2). Con una salvedad, salvo que se justifique la imposibilidad de hacerlo, que considero ha de entenderse en términos literales y estrictos de que, de forma temporal o permanente, la Administración no pueda poner a disposición el medio de pago por algún impedimiento técnico o de otra índole lo suficientemente relevante.

7. Identificación y firma de personas interesadas

Aparece en la Ley una nueva obligación a cargo de la Administración que, sorprendentemente, no estaba en la Ley 30/1992, la de verificar la identidad de las personas interesadas en el procedimiento administrativo, mmediante la comprobación de su nombre y apellidos o denominación social, según corresponda, que consten en el DNI o documento identificativo equivalente (art. 9.1). Además, se exige a la Administración que comunique la tramitación del procedimiento que no ha tenido publicidad a las personas identificadas durante su tramitación que resulten titulares de derechos o intereses legítimos y directos que puedan resultar afectados por la resolución que se dicte (art. 8).

Se señala también que el uso obligatorio por parte de las personas interesadas de la firma solom puede exigirse en los supuestos en que se inicia o se pone fin a un procedimiento, en los supuestos de formular solicitudes, presentar declaraciones responsables o comunicaciones, interponer recursos, desistir de acciones y renunciar a derechos (art. 11.2)

8. La supresión de los plazos para interponer recursos administrativos contra actos no expresos

La Ley, en consonancia con reiterada jurisprudencia incluso anterior a la Ley 30/1992, señala para el recurso de alzada y para el recurso de reposición que contra actos no expresos el recurso puede ser interpuesto por la persona interesada en cualquier momento a partir del día siguiente a que se produzca el silencio administrativo (arts. 122.1 y 124.1).

9. Una única declaración responsable o una única comunicación para iniciar una misma actividad de hacerlo

Así lo establece el art. 69.6, que proscribe la exigencia acumulativa de la declaración responsable y de la comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio.

10. La tramitación simplificada del procedimiento

Y pongo al final la tramitación simplificada del procedimiento (art. 96) de la que ya hablé en este blog, porque me parece un buen intento, aunque quedamos a la espera de su aplicación práctica, que dependerá mucho de las ganas que tengan los órganos instructores de hacerlo, para que no quede como una previsión anecdótica.

1 Entra en vigor el mismo día la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.