La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2023 resuelve la interesante cuestión de si el silencio administrativo producido con relación a una solicitud que ha sido recibida por un órgano incompetente genera efectos ante toda la Administración.
El caso analizado se inicia por la notificación a las personas interesadas de una deuda mediante diversas resoluciones en las que se indica que contra las mismas cabía interponer recurso en vía económico-administrativa ante "el/la Consejero/a de Hacienda y Sector Público en el plazo de un mes, sin perjuicio, del derecho del/de la interesado/a interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto”. Las personas interesadas interpusieron en tiempo y forma reclamaciones económico-administrativas dirigidas a la Consejera de Hacienda correspondiente por ser el órgano competente para resolver, y presentadas ante el Registro General de la Administración competente, que las remitió al órgano que dictó las resoluciones como instructor del expediente.
Transcurrido el plazo de un año sin obtener respuesta, los recurrentes entendieron desestimadas por silencio administrativo negativo las reclamaciones e interpusieron un recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas. El recurso contencioso administrativo fue inadmitido porque, señala la sentencia de instancia
las reclamaciones económico-administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, (…) Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos.
La cuestión que suscita interés casacional objetivo para formar jurisprudencia en este caso es la siguiente:
Discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración.
El hecho en cuestión es que a la consejera competente para resolver las reclamaciones -y agotar, con ello, la vía económico-administrativa-, no le llegó el expediente administrativo procedente del órgano que había dictado las resoluciones impugnadas.
En su respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo reitera la doctrina expuesta en un supuesto similar en la sentencia de 3 de mayo de 2023, que contiene numerosa jurisprudencia en esta materia, señalando que resulta
indiferente, desde el ángulo de la formación del acto presunto por silencio, a efectos de su impugnación jurisdiccional, que el órgano o entidad de liquidación incumpliera su deber de remitir lo actuado al que debe resolver (…) lo que ha sucedido es que se interpusieron las dos reclamaciones y transcurrió el año para resolver, determinante del silencio. Ello, per se, determina la impugnabilidad del acto presunto, que es imputable plenamente a la Administración autonómica. Por tanto, determina la existencia de un acto presunto, desestimatorio y perfectamente apto para la impugnación.
El Tribunal Supremo considera que la respuesta dada por el órgano judicial de instancia vulnera el principio de buena administración, porque no se puede favorecer a la Administración en sus torpezas, impidiendo que sus notorios y graves incumplimientos impidan el juicio de sus actos y el control pleno sobre ellos. Y añade que
Que no hubiera llegado el expediente administrativo a lo largo de tan dilatado periodo a la consejera que debía resolver el procedimiento de revisión no es causa jurídica que impida el nacimiento del silencio negativo a efectos de abrir la impugnación judicial, al margen de que se trata de una infracción del deber propio imputable obviamente al órgano incumplidor, pero también a la propia consejera (que no lo reclamó o no lo hizo eficazmente) y, en todo caso, no puede servir para negar la existencia de un acto presunto de desestimación a los efectos de su posible impugnación. De ser así, bastaría con la deliberada parálisis del expediente por la Administración -no decimos que tal cosa haya sucedido aquí- para que ésta quedase zafada de cualquier control judicial.
En consecuencia, se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:
1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE)y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.
2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.
3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado-en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.
4)
No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del
silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en
que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso
legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y
notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año. (…)
