El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia de 28 de junio de 2022 dictada en un recurso por incumplimiento de acuerdo con el art. 258 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, ha declarado que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, en la medida en que dichas disposiciones someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión:
– al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada;
– al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable;
– a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y
– al
requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años
anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga
otra cosa.
1. Por lo que se refiere a las disposiciones del art. 32 de la Ley 40/2015, la Comisión sostiene que los tres requisitos acumulativos a los que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.
El artículo 32,
apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la
aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, procederá
su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia,
sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa
que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho
de la Unión posteriormente declarada, a condición de que se cumplan los
requisitos que se mencionan en las letras a) a c) de dicha disposición.
Sobre el requisito de la existencia de una declaración, por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma aplicada, el TJUE señala que
el Tribunal de Justicia ya ha declarado que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es contrario al principio de efectividad de este Derecho (…). Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (…).
Sobre el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, el TJUE señala que
En materia de responsabilidad de un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el tribunal nacional puede comprobar si el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su magnitud y, en particular, si ha ejercitado en tiempo oportuno todas las acciones que en Derecho le correspondían. En efecto, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. En cambio, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten (…).
Por consiguiente, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (…).
No obstante, es preciso hacer constar que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido. A este respecto, (…) se descarta que el particular perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que tal acto hubiese causado el daño alegado. (…)
En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable.
2. En cuanto a las disposiciones
del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, es preciso
recordar que esta disposición establece que, en los casos de responsabilidad
patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, el
derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el Diario Oficial de
la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la
norma con rango de ley. Además, la Comisión solo critica el artículo 67,
apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 en la medida en que esta
disposición establece la fecha en la que comienza a correr el plazo de
prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador
por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
En respuesta a esta objeción, el TJUE indica que
dado
que (…) la reparación del daño causado a un particular por el legislador
nacional como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede
estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, al requisito de
que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un
incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se
trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del
acto u omisión que haya originado el daño, la publicación de tal sentencia en
el Diario Oficial tampoco puede constituir, sin vulnerar ese mismo principio,
el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que
tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por
las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.
Por lo que se refiere a las disposiciones del artículo 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, que establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el apartado 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley, salvo que la sentencia disponga otra cosa, el TJUE establece que
además de que la indemnización de un daño ocasionado por el legislador como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una sentencia de esa naturaleza, este requisito tiene como efecto —teniendo en cuenta la duración del procedimiento al final del cual se dicta tal sentencia, esto es, un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE o un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE— hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización. Además, la duración del procedimiento se ve incrementada con la aplicación del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, al que se remite su artículo 34, apartado 1, que exige una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. (…) Por tanto, este requisito también es contrario al principio de efectividad.
El efecto directo de las sentencias del TJUE en España ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 145/2012, de 2 de julio, en la que, después de recordar el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea que forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y que su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel, afirma que
la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, «sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones», lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).
En consecuencia, los
Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una
norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de
inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de
Derecho de la Unión, y esta facultad de inaplicación se ha extendido también a
las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores.
