La presencia de la persona interesada en la práctica de la prueba testifical del procedimiento administrativo

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2023, además de hacer unas puntualizaciones sobre el derecho de la persona interesada a ser notificada del comienzo de la práctica de las pruebas admitidas en el procedimiento administrativo, reflexiona sobre el valor de la prueba y su carácter contradictorio, especialmente en un procedimiento sancionador.

En la parte que aquí interesa, la sentencia analiza un procedimiento administrativo sancionador en que, habiendo solicitado la persona interesada la práctica de la prueba testifical, una vez admitida fue llevada a cabo sin su presencia porque no le fue comunicada la información necesaria para asistir.

Llama la atención, entre el argumentario empleado por la representación letrada de la Administración autora del acto impugnado, que se afirme lo siguiente:

el hecho infractor se presenció de manera directa por la policía, existen hechos objetivos e indubitados como son, que la bebida vendida contiene alcohol y que la compradora era menor de edad (...) [y] que la menor admitió la compra-- la citación del interesado difícilmente pudiera haber cambiado el resultado (...).

Es decir, que como el hecho ha sido presenciado por la policía, existe prueba suficiente para resolver el procedimiento sancionador, y los demás trámites son meras formalidades. Frente a esta interpretación, el Tribunal Supremo reacciona afirmando que

si la denuncia de los agentes de la autoridad hace prueba de los hechos que recoge, salvo que se acredite lo contrario (artículo 77.5 [de la Ley 39/2015] ), adquiere una relevancia esencial el derecho del afectado a proponer y a que se admitan y practiquen los medios probatorios con los que demostrar que lo sucedido no es lo que esos agentes dicen que ocurrió. Así, resulta con naturalidad del artículo 77 que nos ocupa, cuyas prescripciones no son sino el resultado al que ha llegado la interpretación de las garantías que contempla el artículo 24 de la Constitución y de su mandato de proscripción de la indefensión, garantías especialmente exigentes cuando del procedimiento sancionador se trata, pues a él se aplican, en principio, las establecidas para el proceso penal.

Se reconoce, por tanto, el derecho de la persona interesada en un procedimiento sancionador a pedir un período de prueba y a proponer en él los medios probatorios con los que demostrar que no son ciertos en todo o en parte los hechos que se le imputan, por mucha prueba presuntamente de cargo que haya aportado la parte acusadora.

Recordemos que el art. 78 de la Ley 39/2015 establece en sus dos primeros apartados lo siguiente:

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Nos dice el Tribunal Supremo que de estos dos apartados

se desprende que al interesado se le ha debido comunicar con antelación suficiente el comienzo de la realización de las pruebas admitidas y que esa comunicación ha de comprender la indicación del lugar, fecha y hora en que se practicará así como ha de informarle de que puede nombrar técnicos que le asistan. Una comunicación de la naturaleza de la que contempla este precepto legal no es para mero conocimiento del interesado sino, precisamente, para que pueda personarse en el acto en que se lleva a cabo la prueba. No queda, pues, al parecer del instructor hacer o no esa comunicación, y tampoco hacerla incompleta. De igual modo, no queda a su decisión permitir o no la presencia de aquél, pues en tal hipótesis no tendría sentido la comunicación exigida por la Ley. Además, si no puede estar presente, ¿en qué y cómo sería asistido por los técnicos que puede nombrar?

El Tribunal Supremo destaca, además, que el art. 77.1 de la Ley 39/2015 remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil para la práctica de la prueba, la cual en su art. 372.1 establece que

Una vez respondidas las preguntas formuladas por el abogado de la parte que propuso la prueba testifical, podrán los abogados de cualquiera de las demás partes plantear al testigo nuevas preguntas que reputen conducentes para determinar los hechos. (...)

Es decir, que durante la prueba testifical está previsto que se formulen preguntas dirigidas a cuestionar el testimonio prestado. Si no se permite a la persona interesada, por no encontrarse presente en el trámite de prueba por no haber sido citada oportunamente, hacer al testigo preguntas al objeto de desvirtuar los hechos consignados en la denuncia y el propio testimonio del testigo, el resultado es impedir la contradicción imprescindible y así causar indefensión a la persona interesada.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión en los tétminos siguientes:

en supuestos como el de autos, del artículo 78 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se deduce la obligación para el instructor de comunicar a los interesados los datos referidos a la práctica de la prueba testifical a los efectos de que puedan estar presentes en su práctica e intervenir en ella.

El recurso de alzada contra la actividad administrativa de las entidades locales de Navarra ante el Tribunal Administrativo de Navarra

 

Me parece muy interesante hacer unos comentarios sobre el recurso de alzada regulado por el art. 337 y siguientes de la Ley Foral de Navarra 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, no solo por la extensión y el detalle de su regulación reglamentaria contenida en el Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, en materia de impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades locales de Navarra, sino, como veremos, por quienes están legitimados para interponerlo.

Es un recurso potestativo y gratuito que tiene por objeto la impugnación de los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para su interposición no es necesaria la intervención de Abogado ni Procurador, pero la persona interesada puede utilizarlos, en cuyo caso será de su cuenta el pago de los honorarios o derechos respectivos.

La gran peculiaridad radica en los sujetos legitimados para su interposición: de entrada, lo están las personas que de acuerdo con la legislación general ostenten dicha legitimación, y también los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo. 

Lo que significa que cualquier vecino, aunque no ostente lo que denominamos un interés legítimo en relación a un determinado asunto, puede interponer el recurso de alzada contra el correspondiente acto, y además, queda legitimado también ante la jurisdicción contenciosa-administrativa para continuar la impugnación por esa vía, siempre que, previamente, haya interpuesto el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. 

Para conocer esta peculiar dinámica es muy expresiva la sentencia de 30 de octubre de 2014 de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que señala lo siguiente:

El Ayuntamiento demandado ha afirmado que el recurrente, aunque es cierto que se dio de alta en el Padrón, en realidad nunca fue vecino, afirmación que no ha sido en modo alguno replicada y que viene respaldada por lo que resulta de los intentos de notificación en el domicilio que en el mismo tenía designado, por lo que la tenemos por cierta quedando por tanto enervada la presunción de vecindad que el empadronamiento constituye.

Consta, además, acreditado que con posterioridad a la decisión de baja, el demandante se han empadronado en otro municipio (Valle de Egües) en marzo o abril de 2013.

Ello significa jurídicamente que se da un supuesto de falta de legitimación sobrevenida en cuanto que el resultado de fondo que del recurso de alzada pudiera producirse no afectaría al recurrente, siendo consustancial al concepto de legitimación, que ni es vecino -y carece por tanto de esa singular legitimación que le da el art. 337 de la Ley Foral 6/1990 de la Administración Local de Navarra- ni, en contra de lo que en conclusiones dice, tiene interés legítimo en función del acto que impugna: ordenanza reguladora de la autorización y celebración de funcionarios civiles, actividad en la que no alega tener interés, lo que le excluye del art. 325 de La Ley Foral citada que habla de interesados "legítimos" por los cuales solo ha de entenderse los relacionamos en el artículo 3 LRJyPAC (Ley 30/1992 ) entre ninguno de los cuales cabe incluir su supuesto.

Otra peculiaridad que distingue el recurso de alzada que comentamos es que puede dirigirse también contra los reglamentos. Lo explica el Tribunal Administrativo de Navarra en su Resolución 00555/18 de 13/03/2018:

Aduce la entidad local que, con base en lo prescrito en el artículo 112.3 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que "Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", procede la inadmisión de la impugnación.

Sin embargo, este Tribunal tiene competencia, como así ha declarado en muchas ocasiones (en las que siempre se ha alcanzado la firmeza), para el enjuiciamiento de disposiciones de naturaleza reglamentaria.

En efecto, ya desde la Resolución 987, de 14 de mayo de 2004 (recurso de alzada 00-04773), este Tribunal ha venido sosteniendo dicha competencia. Y repárese en que dicha Resolución afectaba precisamente al Ayuntamiento de Pamplona (el cual ya es, pues, conocedor de dicha doctrina, por lo que carece de fundamento que vuelva a reiterar un argumento que ya fue esgrimido, sin éxito, en el citado recurso instruido en tal año 2000). Dice así tal Resolución:

"El Ayuntamiento de Pamplona ha alegado, en primer lugar, que el Tribunal Administrativo de Navarra no es competente para conocer de la presente impugnación al tratarse de un recurso, aunque sea indirecto, contra una Ordenanza municipal, es decir, contra una disposición de carácter general.

A este respecto es preciso indicar que según el art. 39.1.a) de la LORAFNA corresponden a Navarra todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias. Asimismo, el art. 46.1.a) del Amejoramiento, y respecto de la materia de Administración local, señala que Navarra tiene las facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias. Es decir, según la norma suprema del ordenamiento jurídico navarro la Comunidad Foral puede ejercer, en materia de Administración local, todas aquellas facultades y competencias que venía ejerciendo hasta el momento de aprobarse la LORAFNA, y hay que hacer constar que una de esas competencias era la del control de legalidad de las actuaciones (actos y disposiciones generales) de las entidades locales a través de un órgano independiente funcional-mente: el Tribunal Administrativo de Navarra.

Por otro lado, la norma reguladora de la Administración local de Navarra dictada después de la LORAFNA (Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra) establece en su art. 333 que los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa podrán ser impugnados mediante la interposición del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. Dentro de la expresión "actos y acuerdos" contenida en dicha norma deben incluirse tanto los actos administrativos singulares como las disposiciones de carácter general aprobadas por las entidades locales puesto que esa competencia le viene dada al Tribunal Administrativo desde el Real Decreto-Ley Paccionado de 1925, norma que según hemos visto se asume por el Amejoramiento como base de partida del reparto competencial de la Comunidad Foral. (...)

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Navarra es competente para conocer de las impugnaciones que se planteen contra Ordenanzas y demás disposiciones generales de las entidades locales de Navarra, tanto como ejercicio de una competencia de las denominadas "históricas" como por interpretación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, no siendo de aplicación, por tanto, a este supuesto el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (…).

Por lo demás, la interposición del recurso ha de llevarse a cabo, en su caso, dentro del mes siguiente a la fecha de notificación o publicación del acto o acuerdo, si fuere expreso, o a la fecha en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 318.2 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, se entienda producida la denegación presunta de la correspondiente petición. La interposición del recurso de alzada no suspende la ejecución del acto o acuerdo impugnado. Podrá fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y durante su tramitación el Tribunal Administrativo de Navarra no podrá suspender la ejecución de los actos o acuerdos objeto de aquél. 

Los recursos de alzada deben resolverse en el plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su interposición. Transcurrido el plazo indicado sin que recaiga resolución expresa, puede entenderse desestimado el recurso, pudiendo el interesado interponer frente a esa desestimación presunta, ante los órganos competentes, el correspondiente recurso contencioso-administrativo, dentro del plazo establecido en la legislación reguladora de dicha jurisdicción para los actos presuntos.

Por último, la ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponde al órgano de la entidad local autora de la actuación objeto del recurso.

El derecho de la persona a la que se ha incoado una información previa a acceder a dicho expediente aunque luego no fuere sancionada

 

El art. 55 de la Ley 39/2015 prevé la posibilidad de que el órgano competente abra, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Para el supuesto de procedimientos de naturaleza sancionadora el precepto indica las actuaciones previas se han de orientar a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, y señala que han de ser realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 se plantea como cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar el alcance del acceso a la información reservada cuando no forma parte del expediente disciplinario.

La impugnación en este caso se dirige contra una sentencia de primera instancia confirmada en apelación que estimó la demanda argumentando que la información reservada tiene, conforme ha reconocido la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, naturaleza de procedimiento administrativo, y por ello reconoce el derecho a obtener copia de la documentación integrante de la información reservada, en la medida en que obren los datos personales del demandante.

En la demanda se invoca que, de acuerdo con la jurisprudencia que se cita, la información reservada no va dirigida contra ninguna persona, no existe un expedientado, ya que se trata de un conjunto de actuaciones previas que tienen como único objetivo valorar la viabilidad en relación con la posible incoación de un expediente disciplinario y, consecuentemente, no existe una persona interesada. Se añade que la finalidad de la información reservada es determinar la posible existencia de una persona responsable a quien, a partir de ahí, proceder a incoar un procedimiento sancionador, procedimiento, este sí, instado contra una persona concreta.

El Tribunal Supremo considera que no puede negarse la naturaleza de procedimiento administrativo a la información previa o reservada, según el caso, sin que exista excepción expresa en la norma para su acceso, por lo que

ninguna duda ofrece que en la información reservada o información previa abierta respecto a un funcionario para determinar si posteriormente se incoa o no un procedimiento disciplinario tiene la condición de interesado en un procedimiento, conforme al artículo 4 de la Ley 39/2015.

El Tribunal Supremo concluye en respuesta a la cuestión de interés casacional afirmando que

el funcionario denunciado respecto al que se ha incoado una información previa o reservada, aunque luego no fuere sancionado, tiene derecho a acceder a dicho expediente.

Notificación personal a representante dirigida a una persona jurídica dada de alta en el sistema de notificación electrónica

 

El Real Decreto 1363/2010, de 29 de octubre, por el que se regulan supuestos de notificaciones y comunicaciones administrativas obligatorias por medios electrónicos en el ámbito de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, establece la obligación de utilizar medios electrónicos en las comunicaciones y notificaciones que deba efectuar la Agencia Estatal de Administración Tributaria a las personas y entidades comprendidas en el ámbito subjetivo del Real Decreto en sus actuaciones y procedimientos, y determina que la práctica de las notificaciones electrónicas se ha de llevar a cabo mediante la adhesión al sistema de notificación en dirección electrónica regulado en la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, actualmente derogado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

La sentencia de la Audiencia Nacional de 3 de mayo de 2023 analiza las consecuencias de haber realizado una notificación personal cuando la entidad jurídica está dada de alta en el sistema de notificación electrónica, y la validez de la notificación personal por haber sido dirigida al representante legal de la empresa y no a ésta, y porque la persona que recoge la notificación no estaba autorizada, al no ser empleado de la empresa sino un familiar del representante legal.

La Audiencia Nacional señala que una vez que la entidad jurídica se encuentra dentro del sistema de notificaciones electrónicas, la Administración tributaria no puede elegir libremente una forma distinta de notificación. Solo podrá acudir a la notificación personal en los supuestos previstos en el artículo 3.2 RD 1360/ 2010, de 29 de octubre, que son:

a) Cuando la comunicación o notificación se realice con ocasión de la comparecencia espontánea del obligado o su representante en las oficinas de la Agencia Estatal de Administración Tributaria y solicite la comunicación o notificación personal en ese momento. Esta opción no corresponderá al obligado cuando concurran las circunstancias previstas en la letra b) siguiente.

b) Cuando la comunicación o notificación electrónica resulte incompatible con la inmediatez o celeridad que requiera la actuación administrativa para asegurar su eficacia.

 c) Cuando las comunicaciones y notificaciones hubieran sido puestas a disposición del prestador del servicio de notificaciones postales para su entrega a los obligados tributarios con antelación a la fecha en que la Agencia Estatal de Administración Tributaria tenga constancia de la comunicación al obligado de su inclusión en el sistema de dirección electrónica habilitada.

La sentencia advierte que en otros casos diferentes de los indicados no siempre esta irregularidad será invalidante porque, por ejemplo, si ha habido una notificación personal al interesado, no tiene sentido plantearse que la notificación no sea válida. Solo se producirá la invalidez de la notificación

 cuando se acredite por las circunstancias concurrentes que la alteración del medio de notificación ha causado indefensión. Por ejemplo, cuando el destinatario de la notificación espera comunicaciones por vía electrónica y no accede al lugar donde recibe avisos de llegada de notificaciones personales.

En el caso particular examinado, en que ha recibido la comunicación un familiar del representante legal, es difícil pensar que no haya llegado a su poder. Y la alegación de que este familiar no estaba autorizado para recibir notificaciones dirigidas a la entidad

es excesivamente formal, dadas las circunstancias de confusión entre el domicilio social y el familiar.

Por todo ello, se desestima el recurso contencioso administrativo con imposición de costas a la parte demandante. La sentencia no era firme, pero cuando se escriben estas líneas no consta en la base de datos su eventual impugnación ante el Tribunal Supremo.

La relación electrónica con la Administración tributaria es un derecho de la ciudadanía, y las excepciones se han de justificar adecuadamente

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 2023 ha declarado que

no es ajustada a Derecho la imposición a los obligados tributarios de relacionarse electrónicamente con la Administración, recogida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo (...).

La sentencia es interesante no solo por la relevancia de la decisión sino también por los argumentos que la sustentan, que en gran medida son consecuencia del carácter supletorio de la Ley 39/2015.

La cuestión de interés casacional suscitada es

Determinar si la exigencia de que la declaración del IRPF sea presentada con carácter obligatorio por medios electrónicos a través de Internet, contenida en la Orden HAC/277/2019, de 4 de marzo, resulta ajustada a Derecho.

En el recurso de casación se afirma que el art. 14 de la Ley 39/2015 debe ser de aplicación directa en materia tributaria por tratarse de una regulación que afecta a los principios de la relación entre el ciudadano y la Administración Pública. Como se sabe, dicho art. 14 establece el derecho de las personas físicas a elegir en todo momento si se comunican con las Administraciones Públicas para el ejercicio de sus derechos y obligaciones a través de medios electrónicos o no, salvo que estén obligadas a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El mismo precepto identifica una primera relación de sujetos obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, y habilita a las Administraciones para que mediante reglamentos puedan establecer la obligación de relacionarse con ellas a través de medios electrónicos para determinados procedimientos y para ciertos colectivos de personas físicas que por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos quede acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios.

En respuesta a esta cuestión, el Tribunal Supremo recuerda que la disposición adicional primera 2 de la Ley 39/2015 establece que

Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión (…).

Y también que el art. 7.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establece que

Tendrán carácter supletorio las disposiciones generales del derecho administrativo y los preceptos del derecho común.

De lo que resulta que el art. 14 de la Ley 39/2015 solamente se aplicaría en defecto de regulación en la normativa tributaria específica, y no solo en defecto de norma de rango legal, sino también de la reglamentaria, por lo que

la Orden HAC/277/2019 impugnada, podría ser de aplicación preferente a las previsiones del art. 14.3 LPAC siempre y cuando sus previsiones encuentren suficiente sustento en las normas tributarias de rango legal (…).

La Abogacía del Estado considera que la base legal de la disposición impugnada se encuentra en el art. 98.4 de la Ley General Tributaria, que establece que

En el ámbito de competencias del Estado, el Ministro de Hacienda podrá determinar los supuestos y condiciones en los que los obligados tributarios deberán presentar por medios telemáticos sus declaraciones, autoliquidaciones, comunicaciones, solicitudes y cualquier otro documento con trascendencia tributaria.

Y en el art. 96.5 de la Ley 5/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, donde se establece que

Los modelos de declaración se aprobarán por el Ministro de Economía y Hacienda, que establecerá la forma y plazos de su presentación, así como los supuestos y condiciones de presentación de las declaraciones por medios telemáticos.

El Tribunal Supremo considera que dichos preceptos se han de interpretar a la luz de lo dispuesto en el art. 96.2 la Ley General Tributaria, que por su posición sistemática y por su contenido expresa un auténtico principio general del ordenamiento jurídico tributario:

Cuando sea compatible con los medios técnicos de que disponga la Administración tributaria, los ciudadanos podrán relacionarse con ella para ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento.

El Tribunal Supremo, a partir de la simple lectura del precepto, afirma que el legislador ha reconocido en el mismo el derecho de los ciudadanos, que no obligación, a utilizar los medios electrónicos, y por otra parte el deber de la Administración de promover su utilización. Promover que es

impulsar el desarrollo o la realización de algo, no a imponer el resultado. Por tanto la Administración puede realizar acciones que propicien y faciliten la consecución de determinado objetivo, en este caso la utilización de "técnicas y medios electrónicos, informáticos y medios telemáticos", pero no puede imponer su utilización obligatoria a los ciudadanos, en tanto que obligados tributarios, a los que, como reconoce el art. 96.2 LGT, se les reconoce el derecho a relacionarse con la Administración, y a hacerlo con las garantías necesarias a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos, pero no la obligación de hacerlo, no desde luego como resultado de esta norma, cuyo significado como principio general de ordenamiento jurídico tributario resulta patente.

El conjunto normativo invocado por la Abogacía del Estado no permite establecer una obligación donde lo que se establece es un derecho. Una obligación, además, dirigida a

todo el potencial colectivo de obligados tributarios por un impuesto que, como es el caso del impuesto sobre la renta de las personas físicas, alcanza a la generalidad de las personas físicas que realicen el hecho imponible, sin distinguir ninguna condición personal que justifique que se imponga la obligación de declarar y liquidar por medios electrónicos.

La previsión de la Ley 5/2006 que habilita al ministerio competente para determinar los supuestos y condiciones de presentación de las declaraciones por medios electrónicos o telemáticos no significa que la ley autorice a la norma reglamentaria a dejar sin efecto el derecho,

sino que requiere identificar qué características o circunstancias concurren en determinados obligados tributarios, que les diferencien del conjunto de los obligados tributarios-para los que relacionarse electrónicamente es un derecho- y que justifican la pertinencia de imponerles la obligación de relacionarse necesariamente de forma electrónica, en lugar del derecho, ejercitable o no, a hacerlo en esta forma.

Y en ausencia de una previsión específica de la legislación tributaria, resulta aplicable aquí como norma supletoria, el art. 14.3 de la Ley 39/2015 (no el art. 14.2 que, por error, cita el Tribunal Supremo), que establece criterios para extender la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones a otros sujetos. Por ello, al fijar la doctrina jurisprudencial, el Tribunal Supremo exige que se justifique

en atención a razones de capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos, que se imponga tal obligación, que constituye una excepción al derecho de los ciudadanos a ejercer sus derechos y cumplir con sus obligaciones a través de técnicas y medios electrónicos, informáticos o telemáticos con las garantías y requisitos previstos en cada procedimiento, reconocido en el art. 96.2 LGT.

El silencio administrativo opera frente a toda la Administración, independientemente del órgano que haya recibido la solicitud no resuelta tempestivamente

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 2023 resuelve la interesante cuestión de si el silencio administrativo producido con relación a una solicitud que ha sido recibida por un órgano incompetente genera efectos ante toda la Administración.

El caso analizado se inicia por la notificación a las personas interesadas de una deuda mediante diversas resoluciones en las que se indica que contra las mismas cabía interponer recurso en vía económico-administrativa ante "el/la Consejero/a de Hacienda y Sector Público en el plazo de un mes, sin perjuicio, del derecho del/de la interesado/a interponer, con carácter potestativo, recurso de reposición ante el órgano que dictó el acto”. Las personas interesadas interpusieron en tiempo y forma reclamaciones económico-administrativas dirigidas a la Consejera de Hacienda correspondiente por ser el órgano competente para resolver, y presentadas ante el Registro General de la Administración competente, que las remitió al órgano que dictó las resoluciones como instructor del expediente.

Transcurrido el plazo de un año sin obtener respuesta, los recurrentes entendieron  desestimadas por silencio administrativo negativo las reclamaciones e interpusieron un recurso contencioso administrativo frente a la desestimación presunta de las reclamaciones económico-administrativas interpuestas. El recurso contencioso administrativo fue inadmitido porque, señala la sentencia de instancia

las reclamaciones económico-administrativas no fueron remitidas por el órgano ante quien se presentaron al competente para resolverlas, (…) Por ello la falta de resolución expresa y el acto presunto no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, al margen de que resulten ajenas a la conducta del interesado, sino a los defectos de comunicación entre el organismo instructor del expediente y al que le correspondía la resolución de los recursos administrativos.

La cuestión que suscita interés casacional objetivo para formar jurisprudencia en este caso es la siguiente:

Discernir si, a la luz del principio de buena administración y del derecho a la tutela judicial efectiva en su manifestación de acceso al proceso, la desestimación presunta opera con respecto a la Administración en su conjunto, con independencia de la competencia del órgano que ha recibido la reclamación o, por el contrario, la falta de resolución expresa y el acto presunto potencialmente impugnable ante la jurisdicción contencioso administrativa no pueden atribuirse a un órgano incompetente para producir estos actos, y ello con independencia de que el administrado hubiere sido completamente ajeno a la disfunción entre el órgano instructor y el encargado de resolver de la propia Administración.

El hecho en cuestión es que a la consejera competente para resolver las reclamaciones -y agotar, con ello, la vía económico-administrativa-, no le llegó el expediente administrativo procedente del órgano que había dictado las resoluciones impugnadas.

En su respuesta a la cuestión de interés casacional, el Tribunal Supremo reitera la doctrina expuesta en un supuesto similar en la sentencia de 3 de mayo de 2023, que contiene numerosa jurisprudencia en esta materia, señalando que resulta

indiferente, desde el ángulo de la formación del acto presunto por silencio, a efectos de su impugnación jurisdiccional, que el órgano o entidad de liquidación incumpliera su deber de remitir lo actuado al que debe resolver (…) lo que ha sucedido es que se interpusieron las dos reclamaciones y transcurrió el año para resolver, determinante del silencio. Ello, per se, determina la impugnabilidad del acto presunto, que es imputable plenamente a la Administración autonómica. Por tanto, determina la existencia de un acto presunto, desestimatorio y perfectamente apto para la impugnación.

El Tribunal Supremo considera que la respuesta dada por el órgano judicial de instancia vulnera el principio de buena administración, porque no se puede favorecer a la Administración en sus torpezas, impidiendo que sus notorios y graves incumplimientos impidan el juicio de sus actos y el control pleno sobre ellos. Y añade que

Que no hubiera llegado el expediente administrativo a lo largo de tan dilatado periodo a la consejera que debía resolver el procedimiento de revisión no es causa jurídica que impida el nacimiento del silencio negativo a efectos de abrir la impugnación judicial, al margen de que se trata de una infracción del deber propio imputable obviamente al órgano incumplidor, pero también a la propia consejera (que no lo reclamó o no lo hizo eficazmente) y, en todo caso, no puede servir para negar la existencia de un acto presunto de desestimación  a los efectos de su posible impugnación. De ser así, bastaría con la deliberada parálisis del expediente por la Administración -no decimos que tal cosa haya sucedido aquí- para que ésta quedase zafada de cualquier control judicial.

En consecuencia, se fija la siguiente doctrina jurisprudencial:

1) El derecho a la tutela judicial efectiva, en su manifestación de derecho de acceso al proceso ( art. 24.1 CE)y, en relación con él, el principio de buena administración llevan a interpretar que la desestimación presunta de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta opera con respecto a la Administración pública en su conjunto, que actúa con personalidad jurídica única, con independencia del órgano o entidad que haya incumplido su deber, sea de remitir el expediente al competente para resolverla, sea de resolver.

2) La falta de resolución expresa y el acto presunto que puede impugnarse ante la jurisdicción contencioso-administrativa (arts. 25.1, 46.1 LJCA y sus concordantes) es imputable a la Administración, no a uno u otro órgano.

3) El acto impugnable, cuando el silencio acontece en vía de recurso administrativo es el acto allí impugnado-en este caso, las liquidaciones de precios públicos-. A tal efecto, es indiferente la razón determinante del silencio, si cabe imputarla a la Administración, como aquí ocurre, porque así lo exige el principio de buena administración, conforme al cual ésta no puede verse favorecida por el hecho de haber incumplido sus obligaciones.

4) No hay falta de acto impugnable -lo es la decisión implícitamente inferible del silencio administrativo- ni falta de agotamiento de vía alguna, en los casos en que, como el presente, se ha deducido en plazo la reclamación o recurso legalmente procedente y la Administración no ha dado respuesta expresa y notificada en el plazo legalmente previsto, aquí un año. (…)

¿Son revisables de oficio los convenios suscritos entre las Administraciones públicas?

 

Mediante el auto de 1 de junio de 2023, el Tribunal Supremo ha declarado que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en dar respuesta a las cuestiones siguientes:

- Determinar si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, y si, en su caso, la ejecución parcial de aquéllos constituye un límite al ejercicio de la potestad revisora;

- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial referida al órgano competente para conocer de la revisión de la actuación administrativa de las entidades locales;

- Reafirmar, complementar, matizar y, en su caso, corregir o rectificar la doctrina jurisprudencial relativa al alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración.

La sentencia de instancia declara que el acuerdo impugnado había infringido los límites de la revisión de oficio, que el Pleno carecía de competencia para declarar la nulidad de actos procedentes de otros órganos de la entidad local, que el convenio suscrito con otra Administración no era susceptible de ser revisado de oficio y que la existencia parcial de cosa juzgada imposibilitaba su revisión de oficio.

Como doctrina de referencia sobre la cuestión de la competencia para conocer de la revisión de oficio en la Administración local, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 13 de diciembre de 2022 en la que se establece que

En tanto no se colme el evidente vacío legal, el órgano competente para conocer de las revisiones de actos nulos de pleno derecho de los Presidentes de las Corporaciones Locales de régimen común es el Pleno del Ayuntamiento (…).

Respecto del alcance y extensión del efecto vinculante de la cosa juzgada en supuestos de ejercicio de potestades revisoras por parte de la Administración, el Tribunal Supremo recuerda su sentencia de 7 de febrero de 2023 en la que se afirma que

habiendo recaído sentencia firme que declara producido por silencio positivo un acto administrativo -en este caso, la autorización para la instalación de un salón de juegos- la revisión de oficio de dicho acto no resulta impedida por el efecto positivo de la cosa juzgada derivados de aquella sentencia cuando, como sucede en el caso que se examina, la resolución judicial únicamente se pronunció en el sentido de afirmar que había operado el silencio positivo, por entender cumplidos los requisitos para que se entendiese producido un acto presunto de contenido positivo, sin haber entrado a examinar la sentencia las posibles ilegalidades de fondo de las que pudiera estar aquejada la autorización obtenida por silencio.

Sobre la cuestión principal, si los convenios que celebran las administraciones públicas son susceptibles de ser revisados de oficio, existe un pronunciamiento muy contundente del Tribunal Supremo en la sentencia de 11 de marzo de 2020:

(…) es obligado recordar que conforme a su naturaleza convencional surgida de la voluntad coincidente de dos Administraciones dando lugar al convenio, supone que en esa voluntad concordada ambas partes ejercitan potestades administrativas; es decir, en puridad de principios, ambas partes que suscriben el convenio ejercitan potestades públicas, por lo que no puede considerarse que el resultado de esa voluntad coincidente pueda serle imputada a solo una de las Administraciones, sino que constituye un negocio jurídico que ha de serle imputado a ambas Administraciones conjuntamente.

La consecuencia de lo expuesto es que respecto de dicho convenio ninguna de las Administraciones puede ejercer sus potestades como si de un acto administrativo propio se tratase, porque frente a esas potestades ejercidas unilateralmente, siempre sería oponible las potestades de la otra Administración, que no puede considerarse se pierdan sobre el convenio.

Se quiere con lo expuesto poner de manifiesto que si, como se sostiene por la defensa municipal, el Ayuntamiento puede ejercer sus potestades de revisión de oficio, imponiendo dicha potestad a la otra Administración contratante; nada impediría reconocer a la Administración del Estado, como "autora" del mismo "acto", poder ejercer sus potestades, por ejemplo la de autotutela, declarando no solo la validez del convenio sino incluso sus potestades de ejecución, lo cual no sería pensable porque generaría un conflicto competencial que no puede ser amparado judicialmente.

Y ante esa problemática es procedente la decisión adoptada por la Sala de instancia de que, en los supuestos de convenios interadministrativos, las potestades públicas han de ejercitarse de manera que se haga compatible las de todos las Administraciones que conciertan el convenio. En efecto, los convenios administrativos interadministrativos, es decir, cuando son dos Administraciones Públicas las que lo celebran, no pueden considerarse como actos administrativos típicos, sujetos al régimen de este tipo de actuaciones de las Administraciones. Constituyen, eso sí, una actividad administrativa, en el sentido que se utiliza por nuestro Legislador, que constituye el género, como cabe concluir del artículo 106 de la Constitución y reitera el artículo 1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Pero cabe concluir de nuestra legislación tradicional una distinción entre actos administrativos y estos convenios, de los que se deja constancia ya en los artículos 10.1º.g); 11.1º.c) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al atribuir las competencias de los órganos del Orden Contencioso-Administrativo. Pero esa distinción aparece ahora ya plenamente reflejada en los artículos 47 y siguientes de la de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, referidos a los convenios, siendo el artículo 51 el que contempla en su párrafo segundo las causas de resolución, entre las que se incluyen el incumplimiento (apartado c) y la nulidad; aquella con requerimientos previos que deberán avocar la vía judicial con la especialidad y las segundas directamente a la "decisión JUDICIAL declaratoria de la nulidad del convenio", debiendo destacarse en ambos supuestos el régimen impugnatorio procesal especial que se establece en el artículo 44 de la Ley jurisdiccional.

Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Supremo sobre esta y las otras cuestiones planteadas.

¿Cuándo ha de entenderse rechazado el intento de notificación electrónica por falta de acceso de la persona interesada dentro del plazo legal?

 El párrafo segundo del art. 43.2 de la Ley 39/2015, establece la siguiente regla para la práctica de la notificación por medios electrónicos:

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Los efectos del rechazo de la notificación se especifican en el apartado 5 del art. 41 de la Ley 39/2015:

Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación y el medio, dando por efectuado el trámite y siguiéndose el procedimiento.

Por tanto, si la persona interesada no accede a la notificación en el plazo de diez días naturales desde el día siguiente al de su puesta a disposición, se considera rechazada con el efecto de tener el acto por notificado sin más trámite que la constancia en el expediente correspondiente. A partir del rechazo, pues, se abren los plazos subsiguientes que correspondan procedimentalmente al acto que se notifica, como por ejemplo, el plazo para recurrirlo.

Pero ¿cuándo se produce el rechazo, que marca el momento a partir del cual se inicia el cómputo de los plazos posteriores? Utilicemos como ejemplo una puesta a disposición de una notificación que se lleva a cabo el 2 de junio de 2023 y a la que no accede la persona interesada dentro del plazo señalado por la ley de diez días naturales, que finaliza el siguiente 12 de junio. ¿Finaliza el mismo 12 de junio o el rechazo se ha de entender producido una vez agotado enteramente el plazo para acceder, es decir, al día siguiente? La distinción es importante porque día a partir del cual se produce el inicio del cómputo del plazo para, en su caso, impugnar el acto, varía, lo cual puede ser relevante para que una presentación de recurso in extremis esté dentro o fuera del plazo que comporta su admisibilidad o no.

Esta es la cuestión a la que reconoce relevancia casacional el auto del Tribunal Supremo de 18 de mayo de 2023, que considera necesario aclarar

cómo debe computarse el plazo de diez días naturales previsto en el segundo párrafo del artículo 43.2 de la Ley 39/2015 y, en particular, determinar cuándo debe entenderse notificada una resolución administrativa cuya notificación ha sido rechazada por no haberse accedido a su contenido en el plazo fijado en el citado precepto.

La sentencia de instancia objeto de la casación considera que el rechazo y, por tanto, la eficacia de la notificación se produce en el día diez del plazo de diez días naturales.

El Tribunal Supremo argumenta su decisión de reconocer interés casacional en esta cuestión en que aunque existe abundante jurisprudencia sobre la integridad de los plazos procesales, teniendo en cuenta que la ausencia de jurisprudencia a la que alude la presunción prevista en el art. en relación con la presunción del artículo 88.3.a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa no hace referencia a la inexistencia absoluta de pronunciamientos, y que se pueden incluir en este supuesto aquellos asuntos en los que sea necesario matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia dictada en relación con nuevas realidades jurídicas. En este caso, la cuestión planteada va más allá del caso concreto pues afecta a un gran número de situaciones, al afectar a los plazos de caducidad de los procedimientos administrativos, y no existe pronunciamiento expreso sobre el precepto en cuestión. Quedamos a la espera de la decisión del Tribunal Supremo, que recogeremos Deo volente en este espacio cuando se publique.

Pero no podemos menos que aventurar cuál podría ser la respuesta del Tribunal Supremo, a la vista de sus pronunciamientos en otras cuestiones que presentan analogías con la que nos ocupa, sobre todo porque en el auto comentado ya se adelanta que existe abundante jurisprudencia sobre la integridad de los plazos procesales. La pregunta se circunscribe a cómo se ha de computar el último día del plazo, el décimo día natural. Para aproximar una respuesta, puede servir la sentencia de la sala de lo civil del Tribunal Supremo de 21 de junio de 2019 que interpreta el art. 5 del Código civil, precepto que en la parte que aquí interesa establece lo siguiente:

Siempre que no se establezca otra cosa, en los plazos señalados por días, a contar de uno determinado, quedará éste excluido del cómputo, el cual deberá empezar en el día siguiente; y si los plazos estuviesen fijados por meses o años, se computarán de fecha a fecha. Cuando en el mes del vencimiento no hubiera día equivalente al inicial del cómputo, se entenderá que el plazo expira el último del mes.

Considera el Tribunal Supremo que los plazos se establecen por días completos:

Cuando el art. 5 CC se refiere a los cómputos de los plazos lo hace a días completos (de las 0 a las 24 horas), al no establecer limitación horaria alguna. Como declaró la sentencia de esta sala 447/1989, de 7 de junio, el CC acoge así el criterio del Derecho Romano, de cómputo de días completos (dies civiles) y no el de momento a momento (dies naturalis), salvo casos concretos de excepción que la propia ley señale (en igual sentido, sentencia 252/1973, de 12 de mayo).

Y en la sentencia de 29 de abril de 2009 el Tribunal Supremo reconoce el derecho de la persona interesada a disponer de la totalidad del plazo que corresponde al trámite:

Se trata de permitir al titular de un derecho cuyo ejercicio se encuentra sometido a plazo de caducidad disponer del mismo en su integridad, con perfecto ajuste a lo dispuesto en el art. 5 del Código civil que aunque no menciona si el día final del cómputo ha de transcurrir por entero habrá de entenderse que es así pues no excluye aquel precepto en su texto el día de su vencimiento a diferencia de lo que dispone sobre el día inicial (SSTS 3 de octubre 1990;17 de noviembre 2000, entre otras).

Por lo demás, una interpretación razonable de la norma y de los intereses en juego no puede originar como resultado final un efecto contrario al derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva de los Jueces y Tribunales en el ejercicio de los derechos e intereses legítimos, desde el momento en que se privaría al titular de un derecho, como el de retracto, a disponer de la totalidad del plazo concedido por la Ley.

A partir del reconocimiento que se hace en favor de la persona a quien se pone a disposición un plazo del derecho a agotarlo, a poderlo utilizar hasta su completa finalización, parece que no es posible considerar que el efecto material del no acceso a la puesta a disposición de la notificación por la persona interesada en el plazo de diez días naturales desde el día siguiente al de la notificación, el rechazo y la correlativa notificación, pueda producirse dentro del décimo día, como afirma la sentencia de instancia que se combate en casación. Solo una vez agotado el décimo día, a las 00:00:00 horas del siguiente, se puede entender que no se ha accedido a la notificación y, por tanto, es a partir de este momento, del onceavo día, en que se produce el efecto del rechazo. Y es también el punto de partida del cómputo del ulterior plazo que pueda iniciarse a partir de este hecho.

Quedamos a la espera de la opinión del Tribunal Supremo, que será, por supuesto, la buena.

En las notificaciones en papel, ¿cuándo se entiende cumplida la obligación de notificar si el segundo intento es extemporáneo?

 

El art. 40.4 de la Ley 39/2015 establece que

(…) a los solos efectos de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga, cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.

Asimismo, el art. 42.2 de la Ley 39/2015 establece para la práctica de notificaciones en papel que

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, (…) Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

La sentencia del Tribunal Supremo de 23 de desembre de 2022 resuelve la cuestión de interés casacional suscitada en relación si puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 12 meses establecido por el artículo 42.4 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el segundo intento se ha efectuado transcurrido el plazo de tres días previstos por el artículo 42.2 de la Ley 39/2015.

En este caso, la empresa mercantil recurrente, en un procedimiento de reintegro de subvención en que la resolución fue notificada a la empresa en papel en un segundo intento fuera de plazo, es decir, una vez superados los tres días que establece al art. 42.2 de la Ley 39/2015, considera que la notificación es inválida, por lo que el procedimiento de reintegro habría caducado. Lo que se plantea en el presente recurso es la validez y eficacia de un solo intento de notificación realizado en el domicilio del interesado, cuando el segundo tiene lugar una vez transcurrido el meritado plazo.

El Tribunal Supremo considera, con cita de anteriores sentencias, que hay que diferenciar entre el intento de notificación al interesado a los efectos del plazo de caducidad del procedimiento y la efectiva notificación del acto al interesado, en la que la comunicación del acto despliegue sus efectos frente a la persona interesada. En este sentido señala que

en lo que se refiere al "intento de notificación", a los efectos del plazo máximo de caducidad del procedimiento establecido en el artículo 42.2 LPAC, es suficiente y bastante el intento de notificación en el domicilio del interesado practicado por la Administración, con independencia del resultado final que pueda producirse, de modo que el único intento de notificación dentro de dicho plazo máximo cumple con las exigencias legales para entenderlo como plenamente eficaz a los efectos indicados de la caducidad.

En tanto que para que la notificación despliegue todos sus efectos es necesaria la observancia de los requisitos legalmente previstos, del doble intento de notificación en el domicilio del interesado en el período de tiempo máximo de tres días establecido, siendo así que a partir de la notificación en tales condiciones produce todos sus efectos frente a los administrados.

En consecuencia, el Tribunal Supremo resuelve la cuestión de interés casacional afirmando que

es suficiente y eficaz el único intento de notificación practicado en papel en el domicilio del interesado y que la obligación de la Administración de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento se entenderá cumplida con el único intento de notificación en el domicilio del interesado.

Plazo para el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones

 

Me ha llamado la atención una compañera (¡gracias!) sobre una interesante sentencia del Tribunal Supremo que se pronuncia sobre una materia de la que nos quedan todavía muchas cosas por descubrir, el régimen jurídico de las declaraciones responsables y las comunicaciones que regula el art. 69 de la Ley 39/2015, y en particular sobre el plazo de que disponen las Administraciones públicas competentes para comprobar que las declaraciones responsables y las comunicaciones se ajustan a la realidad.

Recordemos que la declaración responsable es (art. 69.1 Ley 39/2015)

el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.

La comunicación es (art. 69.2 Ley 39/2015)

aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

En suma, por la simple presentación de la declaración responsable o de la comunicación la persona interesada adquiere, respectivamente, el reconocimiento o el ejercicio de un derecho o se le permite el inicio de una actividad, desde el día de la presentación.

Pero, eso sí, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

En la sentencia de 8 de marzo de 2023, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es

si el ejercicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tienen atribuidas las Administraciones Públicas para verificar las declaraciones responsables y las comunicaciones que permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación, se encuentra sometido a plazo, y en su caso, determinar el mismo, o sí por el contrario, su ejercicio no se encuentra sometido a límite temporal alguno y puede ser ejercitado mientras se ejerza el derecho o se lleve a cabo la actividad comunicada.

La sentencia impugnada afirma que el régimen de control establecido para la comunicación previa no puede ser entendido, en obsequio del principio de seguridad jurídica, más exigente para su titular y terceros que el que se aplica en sede de licencias o autorizaciones expresas, en que existe un plazo cierto para su comprobación. Por lo tanto, afirma la sentencia impugnada, no es admisible que la verificación o comprobación de la conformidad de los datos que en la declaración responsable se contienen no esté sujeta a plazo, que se puede extender durante años, de modo que

en defecto de plazo establecido y hasta por analogía no puede ser reconocido más allá del plazo supletorio de tres meses del artículo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común -como con posterioridad se establece en el artículo 21.2 de la Ley39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas-. (…) Una vez traspasado ese lapso de tiempo, y en este caso con tanta acentuación por años, deberá, en su caso, actuarse por las vías impugnatorias y garantías de la revisión de oficio u otras que desde luego no se han seguido.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo analiza la naturaleza de la declaración responsable y de la comunicación, señalando que ambas

constituyen un tertium genus entre el régimen de licencia previa y la libre prestación de servicios sin requisito alguno, porque en tanto que en aquellas hasta que no se obtiene la autorización administrativa (licencia o autorización) no se puede ejercer el derecho o la actividad, y en las segundas el ejercicio no requiere formalidad alguna; en el régimen de declaración responsable o comunicación previa el ejercicio de la actividad está condicionada a que el ciudadano ponga en conocimiento de la Administración, de manera preceptiva, no solo esa intención de ejercitar el derecho o iniciar la actividad, sino que está en condiciones de ejercerlo porque reúne las exigencias que impone la normativa sectorial que regula esos derechos o actividad, estando en posesión de la documentación que lo acredita que no es necesario que entregue a la Administración con la comunicación, pero sí que la pone a su disposición.

Lo que caracteriza, pues, a la declaración responsable y a la comunicación es que no existe ningún acto de la Administración que manifieste su voluntad, sino únicamente un acto de la persona interesada en el ejercicio del derecho o la actividad, de modo que el derecho a ese ejercicio surge directamente de la norma que la regula.

 De este modo, dice el Tribunal Supremo,

Como no hay acto administrativo de ninguna naturaleza ni la Administración ha condicionado el ejercicio del derecho o actividad a decisión alguna, sino que es el propio Legislador, no la Administración, el que autoriza el ejercicio de tales derechos sin mayor condicionante que tales actos de comunicación, es el propio Legislador el que le confiere a la Administración la potestad de controle inspección potestades que son consustanciales a los actos autorizatorios de actividades.

Desde luego, el Tribunal Supremo descarta que a partir de un determinado plazo la Administración haya de acudir a la revisión de oficio para ejercer sus potestades de verificación y comprobación, porque

si no existe acto alguno de la Administración, tan siquiera un pretendido acto presunto, es indudable que no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio.

Además, es indudable que las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad, y más aún si la ley no establece ningún plazo para que la Administración las ejerza.

 Y hay que tener en cuenta, concluye el Tribunal Supremo, que la declaración responsable y la comunicación son instrumentos que facilitan la libre prestación de servicios y que establecen una gestión compartida entre la Administración y los ciudadanos, dando intervención a estos en la gestión de los servicios, por lo que

le es exigible al ciudadano la buena fe que en dichas declaraciones anticipadas de que cumplen las condiciones que la normativa impone para el ejercicio de los derechos o actividades, declaración que es la que esa normativa impone para hacer efectivo ese ejercicio. Pero precisamente por ese actuar responsable, es por lo que la Administración, a la que el Legislador impone aceptar la eficacia de la simple manifestación del ciudadano, esté habilitada para que, en cualquier momento pueda comprobarla veracidad de tales manifestaciones.

 De lo que se concluye que

 las potestades de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano.

Efectos de una notificación practicada a una Administración pública que omite la información sobre el régimen de recursos aplicable

 

En la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de febrero de 2023 se plantea si la posición jurídica de una Administración pública es la misma que la de una particular ante una notificación que no contiene la información sobre los recursos procedentes, lo que habitualmente se denomina pie de recurso.

Los hechos analizados nos muestran que un Ayuntamiento recibió la notificación de un acto administrativo el 28 de diciembre de 2017 y que el 10 de abril de 2018 el mismo Ayuntamiento solicitó aclaración a la Administración autora del acto sobre los recursos de los que era susceptible tal acto, sin que hubiera respuesta expresa a esta cuestión. El posterior recurso contencioso administrativo, interpuesto el 15 de marzo de 2019 por el Ayuntamiento, fue inadmitido por extemporáneo.

El fondo de la cuestión consiste en determinar en qué medida las previsiones del art. 40 de la Ley 39/2015 son aplicables a las notificaciones que tengan como destinataria a otra Administración pública, y en especial lo que establece el apartado 3:

1. El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechose intereses sean afectados por aquéllos, en los términos previstos en los artículos siguientes.

2. Toda notificación deberá ser cursada dentro del plazo de diez días a partir de la fecha en que el acto haya sido dictado, y deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, en vía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.

3. Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda.

Parece que el Ayuntamiento destinatario de la notificación, incompleta a tenor de lo exigido en el transcrito apartado 2 del art. 40 de la Ley 39/2015, quiso hacer valer los efectos que para la omisión de alguno de los contenidos obligatorios de la notificación establece el apartado 3, puesto que entre la fecha de la notificación del acto y la de la interposición del recurso contencioso administrativo habían transcurrido con creces los plazos para ejercer la acción.

El recurso de casación interpuesto contra la sentencia que declara la inadmisión del recurso contencioso administrativo indica que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en

la interpretación del artículo 20 (sic), apartados 2 y 3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a fin de determinar las consecuencias, en relación con la determinación de los plazos para la interposición de recursos administrativos o judiciales, de la omisión en una notificación de una resolución administrativa de la indicación de si la misma pone fin o no a la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, en su caso, envía administrativa y judicial, el órgano ante el que hubieran de presentarse y el plazo para interponerlos y, en concreto, si los efectos son los mismos, en atención a que el destinatario sea un particular (persona física o jurídica) o una Administración Pública.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo acude a la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que

los órganos judiciales deben llevar a cabo una adecuada ponderación de los defectos que adviertan en los actos procesales de las partes y que en dicha ponderación debe atenderse, entre otras circunstancias, "a la voluntad y grado de diligencia procesal apreciada en la parte en orden al cumplimiento del requisito procesal omitido o irregularmente observado" (STC 41/1992, 64/1992, 331/1994 y 35/1999).

Asimismo, cita el auto del Tribunal Constitucional 181/2005, de 9 de mayo, en el que se dice que

sobre el grado de diligencia exigible a las Administraciones Públicas, hemos afirmado en la STC 62/2000, de 13 de marzo, que pesa sobre ellas la carga de observar un mayor grado de diligencia (…).

El propio Tribunal Supremo ha reconocido la distinta posición de los ciudadanos y de la Administración,

que cuenta con una asistencia técnica de la que carecen los ciudadanos y, así, las SSTS de 25 de mayo de 2009 (recurso 4808/2005), 14 de noviembre de 2016 (recurso 3841/2015) y 20 de febrero de 2017 (recurso 1064/2016) hacen referencia a dicha distinta posición señalando esta última: "Por el contrario, las Administraciones Públicas, y singularmente la Administración General del Estado, se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles un mayor rigor en la articulación de sus escritos (…).

Aplicando esta doctrina al caso analizado, el Tribunal Supremo concluye que

la Sala de instancia no consideró que la falta de indicación de recursos sea un obstáculo para la declaración de extemporaneidad del recurso, porque la doctrina del Tribunal Constitucional en la materia, invocada por la parte recurrente, se refiere a supuestos que contemplan la relación entre una Administración y un particular, no a los supuestos de relación entre dos Administraciones, como es el que ahora nos ocupa. En particular, el auto impugnado tuvo en cuenta que el Ayuntamiento recurrente cuenta con asesoría jurídica propia, altamente especializada en estas materias, obligada por su propia normativa a dar cuenta a los responsables políticos de las Corporaciones de las consecuencias legales de los actos de otras Administraciones Públicas que les sean notificados y medios de impugnación contra las mismas.

La Sala considera que la declaración de extemporaneidad del recurso efectuada por el auto impugnado es razonable y proporcionada (…) pues efectivamente (…) ante una resolución cuyo contenido íntegro se conoce, no es la misma la diligencia exigible a las Administraciones Públicas que, como el Ayuntamiento recurrente, cuentan con asistencia jurídica especializada, que la exigible a un particular que carece de dicha asistencia, de manera que a las primeras cabe exigirles una mayor diligencia en la presentación de sus escritos y recursos.

El Tribunal Supremo no deja de advertir que la Administración notificadora no cumplió lo establecido en el art. 40.2 de la Ley 39/2015 al notificar una resolución al Ayuntamiento recurrente sin la indicación de recursos que dicho precepto establece. Pero al existir constancia del conocimiento íntegro del acto por el Ayuntamiento, dicha omisión de la indicación de recursos no produjo indefensión al Ayuntamiento,

que a pesar de disponer de asistencia técnica letrada interpuso el recurso en un plazo superior al establecido por la ley y sin que los derechos del artículo 24 CE puedan invocarse con éxito para hacer buenas conductas negligentes o contrarias a la colaboración que a todos es exigible -y más a una Administración Pública- en la buena marcha del proceso.

Por todo ello, se desestima el recurso de casación y, en respuesta a la cuestión de interés casacional planteada, el criterio de la Sala es que

los requisitos de indicación de recursos del artículo 40.2 de la LPACAP son exigibles en todas las notificaciones, cualquiera que sea su destinatario, si bien, a la hora de determinar las consecuencias de la omisión de la indicación de recursos, no es irrazonable ni ilógico reconocer que las Administraciones Públicas se encuentran en este punto en una posición diferente a la de la generalidad de los ciudadanos, pues disponen de personal técnico y jurídico sobradamente formado en estas cuestiones, de manera que cabe exigirles una mayor diligencia en la articulación y presentación de sus escritos y recursos, por lo que habrá de estarse a la situación de indefensión que la falta de indicación de recursos ocasione a la Administración Pública de que se trate, en atención a las circunstancias concurrentes en cada caso.

Por lo tanto, si la notificación cursada a otra Administración omite la mención al régimen de recursos que sean procedentes, se ha de considerar irregular, pero solo dejará de producir efectos, y, en particular, no dará lugar al inicio del cómputo de los plazos que de ella se deriven si provoca indefensión en la Administración destinataria.