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sábado, 31 de agosto de 2019

La interposición del recurso contencioso administrativo contra un acto estando pendiente de resolución un recurso potestativo de reposición contra el mismo acto


Examinamos a continuación la doctrina del Tribunal Supremo sobre el antiguo art. 116.2 de la Ley 30/1992 (reproducido literalmente por el art. 123.2 de la Ley 39/2015), cuyo contenido es el siguiente:

No se podrá interponer recurso contencioso-administrativo hasta que (el recurso de reposición) sea resuelto expresamente o se haya producido la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto.

La razón del precepto es evitar que sobre un mismo acto administrativo se puedan simultanear dos vías impugnatorias, una administrativa y otra judicial. Como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 17 de septiembre de 2013,

la finalidad del precepto es clara en cuanto que si el recurso de reposición permite que la Administración autora de un acto puede modificarlo al pronunciarse, en plazo, sobre dicha reclamación, se suscitaría una compleja situación en que se impugna un acto que se ha visto alterado en su contenido, de ahí la necesidad de esperar a la resolución, expresa o presunta, del recurso para deducir el contencioso administrativo.

La consecuencia de la interposición del recurso de reposición contra un determinado acto es la suspensión de los plazos para interponer el recurso contencioso administrativo:

Porque ciertamente que tanto el requerimiento (previo) como el recurso de reposición son potestativos, pero si se utilizan suspenden los plazos para interponer el contencioso, cuyo plazo se iniciará tras la resolución de dicho recurso o requerimiento, a salvo los supuestos del silencio y el régimen de tales supuestos (sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 2015).

La suspensión del plazo para interponer el recurso de casación alcanza tanto a la persona interesada que ha interpuesto el recurso de reposición como a la que no lo ha hecho:

si bien es cierto que el recurso de reposición tiene carácter potestativo, su interposición por alguno de los interesados determina que la vía administrativa no pueda considerarse definitivamente terminada ni quepa, por consiguiente, interponer el recurso contencioso-administrativo. El art. 116.2 LRJ-PAC es claro y terminante a este respecto. Dado que el acto administrativo recurrido podría aún ser modificado por la Administración, la voluntad de ésta no queda definitivamente formada hasta que se resuelve, si algún interesado libremente decide interponerlo, el recurso de reposición. De aquí que no sea exigible a un interesado distinto del que interpone dicho recurso que acuda inmediatamente a la vía jurisdiccional. Ello no sólo conduciría a la difícilmente justificable conclusión de que la vía administrativa termina en momentos distintos para las diferentes personas afectadas por un mismo acto administrativo, sino que -llevando las cosas hasta sus últimas posibles consecuencias- quien así actuara se expondría a que su recurso contencioso-administrativo fuese declarado inadmisible por prematuro (Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de julio de 2011).

Puede interponerse un recurso contencioso administrativo contra un acto administrativo, estando pendiente de resolución el recurso potestativo de reposición interpuesto contra el mismo de forma extemporánea, siempre que se haga dentro del preceptivo plazo de dos meses desde la notificación del acto:

Para que el recurso de reposición (…) desplegara el efecto de suspender el plazo de recurso contencioso administrativo, y constituir una opción alternativa y excluyente del recurso contencioso administrativo, el recurso debía haberse interpuesto en el plazo correcto (…). La aplicación del principio pro actione, corolario del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución obliga a tener por no puesto el recurso de reposición fuera de plazo, dejando abierta la puerta del contencioso contra la resolución recurrida en reposición de forma extemporánea, sometido eso sí y sin remedio, a que se interponga dentro del plazo de los dos meses establecido en el artículo 46 LJCA desde la notificación del acto recurrido, sin interrupción ni suspensión a causa del recurso de reposición extemporáneo (sentencias del Tribunal Supremo de 12 de julio de 2019 y de 29 de septiembre de 2015).
  
La consecuencia de la interposición del recurso contencioso administrativo estando pendiente de resolución expresa el recurso de reposición y sin que se haya producido la desestimación presunta es la inadmisibilidad del recurso por tratase de un acto no susceptible de impugnación (art. 69 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa)

sábado, 13 de julio de 2019

Nuevamente sobre el cómputo de plazos por meses


El Tribunal Supremo nos ha recordado en la reciente sentencia de 28 de junio de 2019 cómo se computan los plazos expresados por meses, con ocasión del examen de la interposición de un recurso de alzada en un recurso contencioso administrativo de su competencia contra un acto del Consejo General del Poder Judicial.

Los hechos son los siguientes:

  • Se dicta el acto impugnado el 25 de enero de 2018
  • Se notifica el acto impugnado el 5 de febrero de 2018
  • Se interpone el recurso de alzada el 6 de marzo de 2018

La tesis del recurrente era que el plazo vence dentro del día hábil siguiente al equivalente en el siguiente mes al día de la notificación del acto que se quiere recurrir. Y ello porque, a su juicio, el día de la notificación no entra dentro del cómputo.

La respuesta del Tribunal Supremo es contundente:

Aunque bajo la legislación de procedimiento administrativo anterior a la actual hubo algunas dudas iniciales, hace tiempo que es jurisprudencia inequívoca y constante de esta Sala que los plazos administrativos señalados por meses se computan de fecha a fecha, siendo día inicial el siguiente a la de la notificación y día final el equivalente al de la notificación en el mes siguiente.

Cita en apoyo de su argumento las sentencias de 25 de noviembre de 2003, 8 de marzo de 2006 y 17 de enero de 2011 para desestimar el recurso e imponer las costas al recurrente.

De acuerdo con lo que se ha expuesto, el plazo para interponer el recurso finalizaba el día 5 de marzo, lunes, por lo que la interposición del recurso de alzada el 6 de marzo era extemporánea.

No está de más añadir que el art. 30.4 de la Ley 39/2015, norma aplicable ratione temporis al caso examinado aunque el Tribunal Supremo no lo menciona, no deja lugar a dudas sobre cuál es el último día del computo de los plazos expresados por meses o años:

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el computo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Esta regulación se completa con la regla contenida en el apartado 5 del art. 30, que establece que

cuando el último día del plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Sirva este apunte para dejar constancia de que la doctrina jurisprudencial se mantiene firme en esta materia que, sorprendentemente, aún da lugar a controversias, y también para que actualicemos nuestras referencias jurisprudenciales.

sábado, 22 de junio de 2019

El despacho ordinario de los asuntos públicos por el Gobierno cesante en funciones


La Constitución establece en su art. 101.1 que el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. Excepto en los casos de aprobación de una moción de censura (art. 113 de la Constitución) en que de forma casi inmediata se produce la sustitución de un Gabinete por otro, el cese del Gobierno da paso a un período más o menos prolongado en que el Gobierno cesante continua en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno (art. 101.2 de la Constitución).

Hasta épocas muy recientes, la sustitución de un Gobierno por otro tres la celebración de elecciones generales se había producido de forma bastante rápida. Ha sido con ocasión de las elecciones convocadas por el Real Decreto 977/2015, de 26 de octubre y celebradas el 20 de diciembre de 2015, que se produjo un largo interregno gubernamental –prolongado por la caducidad de la legislatura que dio lugar a nuevas elecciones el 26 de junio de 2016- hasta el 4 de noviembre de 2016, fecha de efectos del nombramiento del nuevo Gobierno con el Real Decreto 417/2016, de 3 de noviembre y la subsiguiente toma de posesión. Y en el momento en que se escriben estas líneas nos encontramos a la espera de que se inicie la investidura de la persona que ha de ocupar la Presidencia del Gobierno como consecuencia de las elecciones generales celebradas el 28 de abril de 2019.

¿Para qué está habilitado el Gobierno en funciones? La Ley 50/1997, de 27de noviembre, del Gobierno, establece en su art. 21.2 que

El Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas.

Asimismo, la Ley 50/1997 señala lo que no puede hacer el presidente del Gobierno en funciones (art. 21.4):

a) Proponer al Rey la disolución de alguna de las Cámaras, o de las Cortes Generales.

b) Plantear la cuestión de confianza.

c) Proponer al Rey la convocatoria de un referéndum consultivo.

También señala lo que no puede hacer el Gobierno en funciones (art. 21.5):

a) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

b) Presentar proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

Y, finalmente, también determina (art. 21.6) que

Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes Generales quedarán en suspenso durante todo el tiempo que el Gobierno esté en funciones como consecuencia de la celebración de elecciones generales.

En resumen: la Ley enumera qué no puede hacer el Gobierno en funciones –aludiendo a materias que entran dentro del bloque de las funciones políticas del Gobierno-, pero no detalla qué puede hacer, utilizando la críptica frase de que limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, que determina la actuación de la Administración que del Gobierno depende.

Sobre qué ha de entenderse por despacho ordinario de los asuntos públicos se ha pronunciado recientemente en diversas ocasiones el Tribunal Supremo con unidad de doctrina. La sentencia fundamental en esta materia es la de 2 de diciembre de 2005, posteriormente confirmada y reproducida en las sentencias de 27 de diciembre de 2017, 18 de marzo de 2019, 2 de abril de 2019 y 11 de abril de 2019, entre otras.

Comienza la sentencia afirmando que

el Gobierno cesante debe seguir gobernando hasta que sea sustituido efectivamente por el nuevo.

Y que

se comprende sin dificultad que España no puede quedarse sin Gobierno ni siquiera unas horas.

Pero la propia naturaleza de la figura del Gobierno en funciones, cesante y transitoria, conlleva su falta de aptitud para ejercer la plenitud de las atribuciones gubernamentales. El hecho que el art. 101 de la Constitución no establezca restricciones del cometido del Gobierno en funciones y que no se remita a tal efecto a la Ley, a diferencia de lo que hace en otras hipótesis, obliga a extremar las cautelas para definir qué es lo que no puede hacer.

Para ello hay que partir de la función esencial que corresponde al Gobierno, que es, de acuerdo con el art. 97 de la Constitución, la dirección de la política interior y exterior, es decir, la dirección de la política general. Esto es lo que corresponde al Gobierno, pero no es lo que corresponde al Gobierno en funciones, porque el cese ha interrumpido la relación de confianza que le habilita para ejercer tal dirección, por lo que

el Gobierno en funciones ha de continuar ejerciendo sus tareas sin introducir nuevas directrices políticas ni, desde luego, condicionar, comprometer o impedir las que deba trazar el que lo sustituya. El cese priva a este Gobierno de la capacidad de dirección de la política interior y exterior a través de cualquiera de los actos válidos a ese fin, de manera que será preciso examinar, caso por caso, cuando surja controversia al respecto, si el discutido tiene o no esa idoneidad en función de la decisión de que se trate, de sus consecuencias y de las circunstancias en que se deba tomar.

Trasladando esta consideración al concepto que queremos definir, el despacho ordinario de los asuntos públicos,

se deduce que ese despacho no es el que no comporta valoraciones políticas o no implica ejercicio de la discrecionalidad. Tampoco el que versa sobre decisiones no legislativas, sino el que no se traduce en actos de orientación política. (…) En definitiva, el despacho ordinario de los asuntos públicos comprende todos aquellos cuya resolución no implique el establecimiento de nuevas orientaciones políticas ni signifique condicionamiento, compromiso o impedimento para las que deba fijar el nuevo Gobierno. Y esa cualidad que excluye a un asunto del despacho ordinario ha de apreciarse, caso por caso, atendiendo a su naturaleza, a las consecuencias de la decisión a adoptar y al concreto contexto en que deba producirse.

De este modo, el Tribunal Supremo ha considerado que un acuerdo del Consejo de Ministros sobre una solicitud de indulto no es un acto idóneo para trazar la dirección política que la Constitución asigna al Gobierno y que forma parte de la actividad normal del Consejo de Ministros (sentencia de 2 de diciembre de 2005); que la aprobación del Plan Director de la Red de Parques Nacionales tiene lugar en cumplimiento de un mandato legal de desarrollo sometido a plazo sin que comporte nuevas orientaciones políticas (27 de diciembre de 2017); y que la revisión del planeamiento hidrológico responde a la previsión legal de revisión sexenal establecida al efecto y en cumplimiento y persecución de los objetivos establecidos en la normativa comunitaria e interna, de manera que no responden a una iniciativa política del Gobierno ni a criterios de dirección política de la misma (11 de abril de 2019).

En cambio, el Tribunal Supremo consideró en la sentencia de 20 de septiembre de 2005 que el Gobierno en funciones había excedido sus atribuciones al conceder una extradición pasiva que había sido declarada procedente por el Tribunal competente porque

el hecho de que no sea vinculante para el Gobierno la resolución del Tribunal declarando procedente la extradición, (…) exige al Gobierno hacer un juicio de valor para apreciar si concurren o no alguna de las circunstancias reseñadas para conceder o denegar la extradición pasiva (reciprocidad, razones de seguridad, orden público o demás intereses esenciales para España) a pesar de que la resolución del Tribunal penal la estimara procedente; en consecuencia, el Gobierno en funciones, al pronunciarse sobre la procedencia o no de la extradición pasiva ejercita siempre una facultad de valoración de los intereses nacionales que conlleva un juicio político que excede de la gestión ordinaria de los asuntos públicos, y priva al futuro Gobierno de una decisión política que en el ejercicio de su soberanía nacional le corresponde en orden a conceder o denegar la extradición pasiva.

sábado, 1 de junio de 2019

La práctica de notificaciones administrativas en persona distinta de la destinataria


El Tribunal Supremo ha examinado la validez de una notificación practicada a una persona interesada en su centro de trabajo y recepcionada por una persona que se identifica como secretaria. La cuestión ha sido resuelta por la sentencia de 11 de abril de 2019 a partir de considerar que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia la siguiente cuestión:

Determinar si resulta eficaz la notificación de inicio de las actuaciones inspectoras practicada a una tercera persona fuera del domicilio señalado por el obligado tributario o su representante, o del domicilio fiscal de uno u otro, más en particular, en el centro de trabajo de aquél.

Para dar respuesta a esta cuestión, el Tribunal Supremo trae a colación su sentencia de 5 de mayo de 2011 en la que se resume la doctrina jurisprudencial sobre los casos en los que se debe o no se debe dar validez a las notificaciones. 

Y a este respecto señala que lo relevante para decidir la validez o no de una notificación será que, a través de ella, el destinatario de la misma haya tenido un real conocimiento del acto notificado, de manera que la regularidad formal de la notificación no será suficiente para su validez si el notificado no tuvo conocimiento real del acto que había de comunicársele. 

Y, en sentido contrario, que los incumplimientos de las formalidades establecidas no serán obstáculo para admitir la validez de la notificación si ha quedado debidamente acreditado que su destinatario tuvo un real conocimiento del acto comunicado.

De los principios señalados, el Tribunal Supremo extrae la siguiente tipología de notificaciones en función de su mayor o menor corrección formal:

- Notificaciones que respetan todas las formalidades establecidas: en ellas debe de partirse de la presunción iuris tantum de que el acto ha llegado tempestivamente a conocimiento del interesado; pero podrán enervarse en los casos en los que se haya acreditado suficientemente lo contrario.

- Notificaciones de que han desconocido formalidades de carácter sustancial (entre las que deben incluirse las practicadas, a través de un tercero, en un lugar distinto al domicilio del interesado: en estas ha de presumirse que el acto no llegó a conocimiento tempestivo del interesado y le causó indefensión; pero esta presunción admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la Administración, una prueba que habrá de considerarse cumplida cuando se acredite suficientemente que el acto llegó a conocimiento del interesado.

- Notificaciones que quebrantan formalidades de carácter secundario: en las mismas habrá de partir de la presunción de que él acto ha llegado a conocimiento tempestivo del interesado.

A partir de la transcrita tipología, el Tribunal Supremo considera que el criterio que hay que sentar para las notificaciones practicadas a una tercera persona en un lugar distinto al señalado por la persona interesada o por su representante, y que tampoco sea el domicilio fiscal de uno u otro, es que

ha de presumirse que el acto no llegó a conocimiento tempestivo del interesado y le causó indefensión; que esta presunción admite prueba en contrario cuya carga recae sobre la Administración; y que la prueba habrá de considerarse cumplida cuando se acredite suficientemente que el acto llegó a conocimiento del interesado.


sábado, 4 de mayo de 2019

Más sobre el régimen de los convenios administrativos en la Ley 40/2015: la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019.


Recientemente se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019, de 14 de marzo de 2019, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado per el Gobierno de Canarias contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015.

El Gobierno de Canarias había cuestionado la previsión contenida en el art. 48.4 de la Ley 40/2015 según la cual

los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (…)

que se regula por la disposición adicional séptima. El recurrente indica que el precepto transcrito hace depender la eficacia de los convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o suspender la inscripción, lo que vulneraría los principios de lealtad institucional e interdicción de la arbitrariedad y la potestad de autogobierno de la Comunidad de Canarias. Acepta, no obstante, la interpretación de que la inscripción y el envío al Boletín Oficial del Estado sean actos debidos sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación u observación, en cuyo caso no existiría la vulneración denunciada.

El Tribunal Constitucional, después de recordar que los preceptos impugnados tienen como antecedente la recomendación del Tribunal de Cuentas de

que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado,

manifiesta que la regulación impugnada puede reputarse sin dificultad legislación básica del régimen jurídico de las administraciones públicas, y que responde a las exigencias de trasparencia y eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y control del gasto público (art. 136 CE). La publicidad resultante facilita, en particular, el control por parte de los organismos de intervención de las administraciones públicas, el control directo de la actividad administrativa por parte de la ciudadanía y la configuración de las políticas públicas. Y no puede afirmarse que, al vincular la eficacia del convenio a la inscripción registral y a la publicación en el Boletín Oficial del Estado, el legislador ha abandonado el cumplimiento a la voluntad de una de las partes. Tal como admite el propio Gobierno canario, la inscripción es un acto debido, resultado de una mera comprobación, que no coloca a las administraciones locales o autonómicas en una posición de inferioridad respecto de la administración general del Estado. El Tribunal Constitucional desestima, por tanto, esta primera impugnación.

La segunda impugnación va dirigida contra la previsión contenida en el art. 50.2, d) de la Ley 40/2015, que condiciona la aportación del Estado en los convenios plurianuales de subvención a la existencia de crédito presupuestario, en los términos siguientes:

Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.

El Gobierno de Canarias considera que la previsión controvertida abandonaría al arbitrio de la administración estatal el cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal, con el consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario, por lo que se vulneraría la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas y el principio de lealtad institucional.

El Tribunal Constitucional plantea la cuestión indicando que

Dada la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional.

El Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez, si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la «reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer efectivo el cumplimiento.

El Tribunal Constitucional considera que no existe vulneración de los principios constitucionales alegados en el recurso por los siguientes motivos:

-  Una comunidad autónoma conoce de antemano la facultad gubernamental de resolución de este tipo de compromisos plurianuales de gasto por ausencia del correspondiente crédito presupuestario, de modo que si opta por suscribir el convenio, habrá consentido formalmente el riesgo de que no ingresen finalmente en sus arcas públicas cantidades válidamente comprometidas por la administración general del Estado.
- La ausencia de crédito puede dar lugar a la resolución de compromisos de gasto solo si deriva de factores ajenos a la acción del poder ejecutivo. El Gobierno no puede acordar la resolución al amparo del precepto impugnado si dejó de incluir el crédito necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales o de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que habrían facilitado el pago.
- El Gobierno podrá declarar la extinción del compromiso de gasto derivado del convenio «subvención» solo si acontece un hecho futuro y ajeno a la voluntad de las partes: la ausencia de crédito en los presupuestos correspondientes.
- Cuando por razones ajenas a la voluntad del Gobierno falta el crédito necesario para cumplir los compromisos suscritos, el precepto controvertido no impone automáticamente la extinción del convenio, ni obliga a resolverlo en todo caso y sin tomar en consideración las perturbaciones que ello produce a la contraparte, en general, y sobre sus previsiones de ingresos y competencias, en particular. Hay que recordar que el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que:

En aquellos supuestos en los que la obligación de la Hacienda Pública estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los Presupuestos Generales del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia.

Concluye el Tribunal Constitucional afirmando que el precepto impugnado es una previsión dotada de cobertura competencial que no impone el desequilibrio obligacional que denuncia el Gobierno canario ni atenta contra la interdicción de la arbitrariedad.

Por último, el Gobierno de Canarias impugna la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que establece en su apartado 1 que

todos los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.

El Gobierno de Canarias afirma que el precepto viene a suprimir los instrumentos de cooperación que no hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito. El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación. Habría invadido la competencia de la comunidad autónoma de autoorganización y la autonomía política.

En respuesta a tales objeciones, el Tribunal Constitucional expone que si el Estado cuenta con competencia para establecer legislación básica, va de suyo que está habilitado también para regular el ámbito de aplicación temporal de esa legislación, y señala que la opción escogida es respetuosa con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas al conferir a las administraciones un plazo de tres años para adaptar a la nueva regulación los convenios administrativos. Señala además que la competencia estatal para establecer el ámbito de aplicación de la legislación básica permite igualmente ordenar la supresión o disolución de aquellas estructuras o instrumentos administrativos que no se adapten a las nuevas bases dentro de un plazo determinado.

Por ello desestima también el recurso en este aspecto.

Con esta sentencia, el Tribunal Constitucional ha acabado de dar respuesta a las impugnaciones directas del conjunto normativo compuesto por las Leyes 39/2015 y 40/2015.

sábado, 6 de abril de 2019

La baja médica de la persona interesada como causa de suspensión del procedimiento administrativo iniciado de oficio


La sentencia del Tribunal Supremo de 20 de febrero de 2019 interpreta el inciso final del art. 44.2 de la Ley 30/1992 (reproducido en la actualidad en el art. 25.2 de la Ley 39/2015) ofreciendo una interesante visión sobre la proyección de la baja por enfermedad de la persona interesada en el cómputo de los plazos a que está sujeta la tramitación del procedimiento administrativo.

El precepto interpretado se enmarca en la regulación de la falta de resolución expresa de los procedimientos iniciados de oficio, y dice así:

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera paralizado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.

La cuestión que se plantea la sentencia es si el hecho de que la persona interesada sea declarada en situación de baja por enfermedad durante la tramitación de un procedimiento iniciado de oficio da lugar a la aplicación del precepto transcrito, es decir, si procede interrumpir el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución. Recordemos que en el caso de los procedimientos iniciados de oficio, cuando la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, la consecuencia de la no resolución en plazo del procedimiento es la caducidad.

La doctrina jurisprudencial que se expone a continuación no es aplicable, en consecuencia, a los procedimientos iniciados a instancia de parte en que si no se notifica la resolución expresa dentro del plazo aplicable se produce silencio administrativo (art. 24 Ley 39/2015) y la paralización del procedimiento por causa imputable a la persona interesada se reconduce a la aplicación de la caducidad regulada en el art. 95 de la Ley 39/2015.

En la sentencia que examinamos, el Tribunal Supremo concluye que no se puede dar una solución única al problema planteado:

no se debe excluir que la situación de baja médica del interesado justifique la suspensión del procedimiento cuando sea de tal naturaleza que impida materialmente llevar a cabo la instrucción del expediente o sitúe al interesado en una posición de indefensión material. En tales supuestos sí cabría apreciar que hay causa para suspender el procedimiento. En cambio, cuando no suceda lo primero ni se den circunstancias que produzcan lo segundo, no habrá motivos atribuibles al interesado para esa suspensión.

La clave para dar respuesta a cada caso concreto estriba, por tanto, en examinar si la baja médica de la persona interesada tiene una incidencia real y relevante en la instrucción del procedimiento hasta el punto que impida llevarla a cabo, por ejemplo, por la falta de disponibilidad de la persona interesada para la práctica de actos de instrucción imprescindibles para formar la voluntad de la Administración, o, alternativamente, si la baja médica produce una indefensión real y no meramente formal de la persona interesada, que no se daría probablemente en los casos en que la baja se produce en un momento procesal en que la persona interesada ha podido exponer todo lo que a su derecho convenga, o cuando ha designado representante que se ocupe en todo momento de sus intereses. 

Para resolver esta cuestión en un caso concreto, hay que tener en cuenta, en palabras del Tribunal Supremo,

la naturaleza de la enfermedad determinante de la baja médica del interesado y, también, la infracción o infracciones de que se trate y las actuaciones que, en atención a los hechos y su constancia, sean necesarias para sustanciar el expediente.

A estos efectos, el Tribunal Supremo considera relevante quién plantea la iniciativa para que se acuerde la suspensión, es decir, si lo hace el interesado o la Administración, porque

no es indiferente que sea uno u otra pues el establecimiento de un plazo para resolver es una garantía del administrado y un límite a la potestad sancionadora de la Administración.

Y en este sentido,

si no debe haber, en principio, obstáculos para acordar la suspensión --con la consiguiente interrupción del cómputo del plazo-- si la pide el expedientado en situación de baja médica que alegue dificultades para defenderse, cuando la pretenda la Administración habrá de justificar qué concretas razones exigen esa suspensión y, en particular, qué actuaciones no puede llevar a cabo con las garantías debidas por esa causa.

En el caso examinado por el Tribunal Supremo, es la Administración quien planteó la concurrencia de una causa para suspender el plazo para resolver, limitándose a decir que la suspensión era en interés (??!!) de la persona expedientada, sin identificar qué concretas actuaciones, imprescindibles para la sustanciación del expediente, no se podían realizar y reclamaban la suspensión del procedimiento y no ha negado que la persona interesada estuviera representado por el Letrado en el mismo.

Como conclusión, una vez más se pone de manifiesto la necesidad de que la Administración justifique y fundamente, es decir, motive adecuadamente sus decisiones, sobre todo cuando han de incidir de forma no positiva en la esfera de los particulares.


viernes, 15 de marzo de 2019

La presentación por las Administraciones públicas en su propio registro de documentos dirigidos a otras Administraciones


De nuevo el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre la presentación de documentos por parte de una Administración en su propio registro de salida y sus efectos jurídicos en cuanto al cumplimiento de los plazos a que esté sujeta dicha presentación.

Los hechos analizados por la sentencia de 19 de diciembre de 2018 se resumen en que un Ayuntamiento presentó en su propio Registro un recurso de reposición contra una resolución de un ente de la Administración del Estado fuera del horario de funcionamiento de dicho registro, lo que dio lugar a que el recurso de reposición fuera inadmitido. Previa desestimación del recurso contencioso administrativo por el correspondiente Tribunal Superior de Justicia, el Ayuntamiento presentó un recurso de casación en el que se habían de dilucidar dos aspectos:


  • si la presentación de un recurso administrativo por una Administración pública en su propio registro, al amparo del artículo 38.4 de la Ley 30/1992 produce el mismo efecto jurídico, en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de interposición, que si lo hubiera presentado ante el registro de la administración pública a la que el recurso administrativo vaya dirigido. La problemática surge de la siguiente expresión contenida en el citado artículo, en la versión dada por el art. 27 del Real Decreto-Ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa,
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse (…)


Se trata de dilucidar si la referencia a los ciudadanos como usuarios de los registros administrativos limita el ámbito subjetivo de quienes pueden utilizar este servicio público, quedando restringido solo a los particulares, o si no impide que las Administraciones públicas puedan utilizar los registros propios para presentar de modo válido y eficaz los documentos dirigidos a otras Administraciones.

  • si la respuesta a la anterior cuestión fuera positiva, si dicha presentación se ha de efectuar para producir tales efectos necesariamente dentro del horario establecido para el registro administrativo

Sobre la primera cuestión ya se había pronunciado anteriormente el Tribunal Supremo en las sentencias de 11 de septiembre de 2015, 24 de febrero de 2015 y 8 de marzo de 2006 (citadas por la sentencia examinada). 

En todas ellas se señala, en la parte que aquí nos interesa, que la expresión cuidadano no ha de entenderse de un modo literalista sino como equivalente a titular de derechos en el procedimiento administrativo, y que incluye a las Administraciones públicas cuando actúen en una posición análoga a la de un ciudadano.

En coherencia con lo expuesto, la sentencia de 19 de diciembre de 2018 proclama que

una Administración pública puede presentar válida y eficazmente, en su propio registro oficial, escritos de cualquier clase y, en especial, reclamaciones y recursos, siendo válida la fecha estampada en ellos como de efectiva presentación, como si lo hubiera sido en el registro de la administración receptora o destinataria de tal solicitud o recurso.

Y lo fundamenta afirmando que

el elenco de los derechos de los ciudadanos que recoge numerus apertus el precepto (el art. 35 de la Ley 30/1992) no está reservado excluyentemente a aquellos ciudadanos que sean particulares, personas naturales o jurídicas, sino que debe razonablemente comprender a las propias Administraciones cuando son protagonistas de una relación jurídica administrativa con otras, interviniendo en ellas en una situación jurídica similar a la que ostenten tales particulares.

En lo que respecta a los Ayuntamientos no incluidos en el art. 121 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local1, el Tribunal Supremo no hace depender la validez y eficacia de la presentación de documentos de la suscripción del convenio a que hace referencia la letra b) del art. 38.4 de la Ley 30/1992, porque una interpretación como ésta

sería como atomizar las distintas clases de Administraciones públicas, confiriéndoles a unas y otras, sin razón que nos parezca suficiente y justificada, un trato diferente: la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas, a través de sus órganos (…) pueden registrar ante sí, con plena validez y eficacia, escritos o solicitudes dirigidas a otras Administraciones públicas, porque el artículo 38.4.b) de la Ley 30/1992 no hace depender tal posibilidad de la existencia de convenios; la Administración provincial y la insular se encuentran en idéntica situación; y otro tanto cabe decir de los Ayuntamientos de los Municipios a que se refiere el artículo 121 de la Ley 7/1985 (…).

Señala el Tribunal Supremo también que la problemática analizada ha quedado superada por la redacción que se ha dado al art. 16 de la Ley 39/2015, en que se dice que

Los documentos que los interesados dirijan a los órganos de las Administraciones Públicas podrán presentarse

a) En el registro electrónico de la Administración u Organismo al que se dirijan, así como en los restantes registros electrónicos de cualquiera de los sujetos a los que se refiere el artículo 2.1. (…)

La referencia a los interesados en lugar de a los ciudadanos resulta mucho más amplia que la anterior, ha desaparecido la diferenciación entre las distintas administraciones públicas, que es substituida por la expresión administraciones y organismos, y se suprime también la referencia a los convenios. En suma, con la legislación vigente no hay margen para el planteamiento del conflicto.

En cuanto a la necesidad de presentar los documentos dentro del horario establecido para el correspondiente Registro, el Tribunal Supremo la confirma contundentemente, indicando que dado que el Ayuntamiento

interviene aquí en una consideración semejante, objetivamente, a la de un ciudadano, no puede servirse privilegiadamente de su posición dominante como titular o gestora del registro público para permitirse a sí misma lo que no autorizaría a un particular que se encontrase en la misma situación y circunstancia, quien no podría, en ningún caso, utilizar el registro (…) municipal fuera del horario establecido a tal fin.

Además de que, como hemos visto, la Ley 39/2015 establece una regulación que abre claramente la puerta a que las Administraciones utilicen su propio registro para presentar documentos dirigidos a otras Administraciones cuando actúen en la condición de personas interesadas, es de esperar que con la implantación de la Administración electrónica y el uso obligatorio de los medios electrónicos en la comunicación entre las Administraciones públicas quede definitivamente desactivada esta problemática o reducida a supuestos excepcionales.

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1 El art. 121 de la Ley de Bases del Régimen Local es aplicable:

a) A los municipios cuya población supere los 250.000 habitantes.
b) A los municipios capitales de provincia cuya población sea superior a los 175.000 habitantes.
c) A los municipios que sean capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas.
d) Asimismo, a los municipios cuya población supere los 75.000 habitantes, que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales.

En los supuestos previstos en los párrafos c) y d), se exigirá que así lo decidan las Asambleas Legislativas correspondientes a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.

sábado, 23 de febrero de 2019

Sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación electrónica


El Tribunal Constitucional ha dictado la sentencia 6/2019, de 17 de enero de 2019, en la que se pronuncia sobre la validez de una notificación electrónica practicada a un profesional sin que previamente se haya realizado el aviso de la puesta a disposición, en el marco de unas actuaciones judiciales. La sentencia se dicta como consecuencia de la cuestión de inconstitucionalidad presentada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, por posible vulneración del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en relación con el último inciso del artículo 152.2 de la Ley de enjuiciamiento civil, en la redacción dada por la Ley 42/2015, de 5 de octubre, de reforma de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de enjuiciamiento civil.

El precepto impugnado, después de establecer que los actos de comunicación se practicarán por medios electrónicos cuando los sujetos intervinientes en un proceso estén obligados al empleo de los sistemas telemáticos o electrónicos existentes en la Administración de justicia o cuando aquéllos, sin estar obligados, opten por el uso de esos medios, señala que

el destinatario podrá identificar un dispositivo electrónico, servicio de mensajería simple o una dirección de correo electrónico que servirán para informarle de la puesta a su disposición de un acto de comunicación, pero no para la práctica de notificaciones. En tal caso, con independencia de la forma en que se realice el acto de comunicación, la oficina judicial enviará el referido aviso. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

En el supuesto que da lugar a la cuestión de inconstitucionalidad se plantea que puede afectar al derecho de defensa del cliente de un graduado social que no consultó su buzón del sistema Lexnet al que se le remitió la notificación de una sentencia del Juzgado de lo Social, en la confianza legítima de que recibiría el aviso por haber suministrado una dirección de correo electrónico, que nunca llegó. Como no recibió el aviso, no consultó el buzón Lexnet, no accedió a la notificación de la sentencia y no formalizó en plazo el anuncio del correspondiente recurso de suplicación contra la sentencia. Cabe recordar que, conforme al art. 273.1 LEC

todos los profesionales de la justicia están obligados al empleo de los sistemas telemáticos o electrónicos existentes en la Administración de Justicia para la presentación de escritos, iniciadores o no, y demás documentos (…).

Asimismo, el art. 5.1 del Real Decreto 1065/2015, de 27 de noviembre, sobre comunicaciones electrónicas en la Administración de Justicia en el ámbito territorial del Ministerio de Justicia y por el que se regula el sistema Lexnet, determina que

todos los Abogados, Procuradores, Graduados Sociales, Abogados del Estado, Letrados de las Cortes Generales, de las Asambleas Legislativas y del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, de las demás Administraciones Públicas, de las Comunidades Autónomas o de los Entes Locales, así como los Colegios de Procuradores y administradores concursales tienen la obligación de utilizar los sistemas electrónicos existentes en la Administración de Justicia para la presentación de escritos y documentos y para la recepción de actos de comunicación.

Por las similitudes que guardan los preceptos transcritos con el régimen jurídico de las notificaciones electrónicas establecido por la Ley 39/2015 respecto de los sujetos obligados a relacionarse electrónicamente con la Administración (art. 14.2 en relación con el art. 41.6) he considerado interesante exponer la interpretación que de ellos hace el Tribunal Constitucional.

En el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, la Sala afirma que el aviso de notificación del artículo 152.2 LEC modula la diligencia del profesional actuante en el procedimiento, pues le permite atemperar la carga «desproporcionada» que le supone tener que consultar «todos los días del año» su buzón de Lexnet; carga todavía más gravosa si se trata de un profesional que, como aquí sucede, solo actúa «esporádicamente en el territorio competencia del Ministerio de Justicia, en el que está implantado el sistema electrónico Lexnet como obligatorio».

El Tribunal Constitucional comienza su análisis indicando de forma preliminar que la norma analizada no configura el «aviso» como un acto de comunicación, sino solo como una información que se provee acerca «de la puesta a su disposición de un acto de comunicación», del cual no se establece el contenido y en ningún caso que haya de ser el acto de comunicación, por lo que no se le pueden trasladar las garantías propias del sistema Lexnet. Dice también el Tribunal Constitucional que no existe ni siquiera el compromiso de garantizar la viabilidad técnica de esos avisos, como resulta del preámbulo de la Ley 42/2015, que en su epígrafe II matiza que tales envíos se remitirán, «siempre que esto sea posible», y que los profesionales obligados desde siempre, por su actividad, a ser diligentes en la recepción y traslado de los actos de comunicación que conciernen a sus representados, sea en papel o electrónicamente.

Dicho esto, el Tribunal Constitucional concluye que

El aviso representa un acto procesal efectuado por la oficina judicial, de carácter accesorio, que ayuda o facilita el conocimiento del hecho de haberse practicado un acto de comunicación, pero a cuyo acceso efectivo el aviso no coadyuva, sino que exige la utilización del canal electrónico habilitado para el profesional.

El aviso, por tanto, no es un elemento integrante del acto de comunicación, susceptible de condicionar su validez, de modo que la no práctica del aviso no produce indefensión.

En cuanto a la consideración por la Sala que planteó la cuestión de inconstitucionalidad de que la utilización cotidiana por los profesionales de la justicia del sistema Lexnet entraña una carga «desproporcionada», señala el Tribunal Constitucional que no es sino la consecuencia natural del ejercicio de una actividad profesional continuada, esto es, el estado normal esperable. Remata la cuestión el Tribunal Constitucional indicando que

No se alcanza a ver qué obstáculo legal para el bienestar de procuradores, graduados sociales o abogados, puede suponer que el legislador sustituya el régimen presencial diario en la recepción de los actos de comunicación imperante antaño, por otro de naturaleza electrónica al que puede accederse desde diversos dispositivos y en lugares diferentes, para comodidad de la persona, protegido dicho acceso con una serie de garantías dentro de la plataforma habilitada. En realidad, y con las propias palabras del Auto que promueve la presente cuestión, por su trabajo y su dedicación se puede esperar que el profesional acceda a su buzón diariamente o casi a diario, no otra cosa.

Y en cuanto a la presunta vulneración de la confianza legítima, indica el Tribunal Constitucional que

no puede reclamarse una confianza legítima en la aplicación de un precepto que no existe, pues ninguno de los previstos en la Ley de enjuiciamiento civil o en la normativa sobre comunicaciones electrónicas en el ámbito de la justicia plasman una vinculación o condicionamiento de los efectos propios de las notificaciones procesales practicadas por vía Lexnet (o plataforma similar), con la realización del aviso sobre la puesta a disposición de ese acto procesal, en el dispositivo, servicio de mensajería simple o dirección de correo electrónico, facilitado por el profesional interviniente.

En el voto particular formulado a la sentencia, el magistrado discrepante considera que no puede pretenderse que el perjuicio derivado del incumplimiento de una obligación recaiga sobre la parte no incumplidora, y que si el principio cuestionado se establece en la relación entre uno de los poderes del Estado y el ciudadano, ese irrazonable desplazamiento del perjuicio del incumplimiento por parte del Estado ese irrazonable desplazamiento del perjuicio del incumplimiento por parte del Estado al ciudadano usuario del sistema de la Administración de justicia, solo puede calificarse como una arbitrariedad, prohibida por el art. 9.3 de la Constitución.

Algo parecido es lo que argumenta la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 15 de junio de 2018, ésta en el ámbito de la actuación de las Administraciones públicas, si bien hay que precisar que se refiere a un supuesto en que la omisión del aviso se produjo después de que las anteriores notificaciones electrónicas practicadas en el mismo procedimiento se llevaron a cabo previo aviso de puesta a disposición. Señala el Tribunal que

No se discute que los avisos previos en la dirección de correo electrónico relativos a que el contribuyente tiene una notificación pendiente en su D.E.H. no son preceptivos para la AEAT. Pero en el presente caso adquirió una relevancia transcendental como se deduce del expediente. Consta en el mismo que todas las actuaciones del procedimiento de comprobación limitada, se realizaron tras un aviso previo de existencia de una actuación pendiente de notificación en su D.E.H. También se constata que la falta de aviso no invalida la notificación a través de las formas legales, pero es que en este caso no ocurre este supuesto, sino que la actuación de la Administración a través de un sistema que avisa al obligado genera una confianza legítima respecto a la existencia de una notificación de la AEAT pendiente de recepcionar. Esa confianza legítima hace que sea transcendente y relevante que el obligado no entrara en su D.E.H. a la vista que no había recibido un aviso en su dirección de correo como había ocurrido hasta ese momento. Es decir, era una actitud esperable en el obligado tributario sin que pueda tildarse de negligente el hecho que no accediera a su D.E.H. (…) Había, por tanto, una legítima creencia en el obligado de que cada nueva actuación tributaria iba a ser objeto de aviso y, en ese momento acceder al sistema para recepcionar electrónicamente la misma.

De ello concluye el Tribunal que procede retrotraer el procedimiento y practicar de nuevo la notificación que se ha considerado inválida.

Aunque, como hemos visto, las razones del Tribunal Constitucional avalan la irrelevancia de la práctica del aviso de puesta a disposición para la validez de la notificación posterior, el voto particular formulado y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que hemos comentado se abre una interesante línea de reflexión que mantendrá nuestra atención a la espera de nuevos pronunciamientos judiciales sobre esta cuestión.