Suspensión de plazos administrativos por el Real Decreto que declara el estado de alarma (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo)

Llamo la atención sobre uno de los aspectos que se regula en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, que ha sido modificado por el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo¹, como es la suspensión de términos y la interrupción de plazos contenida en su disposición adicional tercera. 

Dicha disposición adicional establece como regla general que 

Se suspenden términos y se interrumpen los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público

Términos y plazos son los mecanismos administrativos para computar el tiempo de la actuación administrativa. Por término entendemos un momento concreto y por plazo un período de tiempo. 

Así pues, cuando decimos que la vigencia de un convenio se inicia el 1 de enero de 2020 y finaliza el 31 de diciembre de 2020 estamos señalando el término inicial y el término final de la vigencia del convenio. Y cuando se establece que en determinada fecha será convocado un determinado órgano colegiado o se practicará la prueba de testigos de un procedimiento administrativo, también nos estamos refiriendo a un término. 

En cambio, cuando se señala que se abre una información pública por un período de un mes a partir de la publicación del anuncio o se informa de que un determinado acto es susceptible de ser impugnado ante la jurisdicción contenciosa administrativa en un período de dos meses desde la notificación del acto, estamos hablando de un plazo².

¿Desde cuándo se produce la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos? Desde la publicación del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado, que tuvo lugar el día 14 de marzo. Dado que al ser sábado se trata de un día inhábil (art. 30.2 Ley 39/2015), para la mayor parte de los procedimientos y actuaciones administrativas, en que se establece el cómputo solo de días hábiles, la paralización es efectiva a partir del lunes 16 de marzo³. ¿Y hasta cuándo? Responde el propio Real Decreto:

El cómputo de los plazos se reanudará en el momento en que pierda vigencia el presente real decreto o, en su caso, las prórrogas del mismo.

La reanudación implica que volverá a correr el plazo a partir del momento en que fue interrumpido, y solo por el período que quedaba. No se reinicia de nuevo.

¿Y que pasa con los términos, a los que no alude el Real Decreto, una vez extinguida la vigencia de éste? Los que referían a la realización de algún acto jurídico en un momento determinado habrán de ser señalados de nuevo si ya ha transcurrido dicho momento, sin duda. 

Y no quedará otra solución que aplicar el mismo criterio respecto a los términos finales ya transcurridos, ya que la pérdida de vigencia del Real Decreto no puede comportar la automática aplicación del término ya vencido dado que supondría la no operatividad de la suspensión, que ha sido acordada precisamente para que el tiempo no discurra administrativamente mientras se mantenga la situación que ha provocado la declaración del estado de alarma.

¿En qué ámbito se aplica la suspensión adoptada por el Real Decreto? Nos dice el propio Real Decreto que

se aplicará a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Pero a continuación -y esto es una adición del Real Decreto 465/2020- se identifica una serie de ámbitos el los que no se aplica de la suspensión de los términos y la interrupción de los plazos establecida de manera general:

• la afiliación, la liquidación y la cotización de la Seguridad Social y
• los plazos tributarios, sujetos a normativa especial, y, en particular, los plazos para la presentación de declaraciones y autoliquidaciones tributarias⁴.

Por tanto, en estos ámbitos los términos y los plazos discurrirán normalmente, al margen de la suspensión general establecida por el Real Decreto⁵.

Además, se ha previsto la posibilidad de establecer excepciones en supuestos concretos por acuerdo de las Administraciones competentes. Dado que no es posible acotar los supuestos en que la realidad impone necesariamente la continuación de determinados procedimientos y sobre todo la adopción de determinadas resoluciones imprescindibles para el funcionamiento de nuestra comunidad, el Real Decreto prevé que 

las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.

El texto a partir de la coma fue añadido por el Real Decreto 465/2020, probablemente a la vista de la necesidad de mantener los servicios esenciales que no habían sido adecuadamente tratados en el texto original. Estos días estamos comprobando que es posible actuar desde la distancia para mantener servicios que son imprescindibles para hacer frente a los acontecimientos que ahora nos amenazan y agreden (distribución de agua potable, saneamiento de aguas residuales, suministro de energía, redes de comunicaciones...). Con esta previsión se puede continuar una gestión administrativa imprescindible para el presente y para el futuro inmediato.

Y por último, el Real Decreto desciende hasta el expediente administrativo concreto para establecer que

el órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo.

Lo primero que hay que determinar es el alcance del precepto, que, de acuerdo con su redacción literal, se limita a la adopción de medidas de ordenación e instrucción, por lo que parece que queda excluida la resolución de los procedimientos, y si es así se resta una gran parte de la virtualidad que podría haber tenido este precepto. Estas medidas han de ser, además, las estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses de la persona interesada en el procedimiento. Por lo tanto, solo medidas cautelares para evitar perjuicios graves.

En segundo lugar, veamos las condiciones de ejercicio que impone. De entrada, que la resolución ha de ser motivada. Y a continuación, que la persona interesada manifieste su conformidad, se entiende que con adopción de medidas de ordenación e instrucción de que hemos hablado antes, o bien cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo. Estas dos condiciones, si bien no son exactamente sinónimas, se parecen mucho y conducen al mismo resultado. Parece como si fuera el resultado de varias redacciones que no ha acabado de resultar perfectamente coherente, como si en algún momento se hubiera incluido la resolución de los procedimientos, caso para el cual se requeriría la conformidad de la persona interesada de que no se suspendiera el plazo, conformidad que quedaría limitada a la adopción de las medidas de ordenación e instrucción cuando no se hubiere de dictar resolución.

En fin, se trata de una ambigüedad comprensible por la exigüidad de los plazos en los que se ha tenido que redactar la disposición, que trata de muchas más materias pero este no es el espacio para comentarlas.

¿Y qué ocurre con los procedimientos en los que se ha producido silencio administrativo, en especial cuando éste es desestimatorio? En estos supuestos en que se ha agotado el plazo para dictar resolución y notificarla resulta inaplicable la interrupción de plazos establecida por el Real Decreto, salvo a los plazos parciales de los trámites pendientes de realizar. Por ejemplo, si se tiene que practicar la vista y audiencia de las personas interesadas o se ha de notificar la propuesta de resolución. Incluso en el caso en que sea posible dictar la resolución por no quedar pendiente ningún trámite cuyo plazo pudiera verse interrumpido, cuando aquélla haya de ser notificada, el plazo o plazos para recurrirla también habrán quedado interrumpidos.

En fin, ésta es una aproximación de urgencia a la problemática de la suspensión de plazos adoptada por el Real Decreto 463/2020. Es seguro que en los próximos días se irán planteando tras cuestiones.

____________________________________________________

1 El enlace del Real Decreto 463/2020 dirige al texto consolidado de la disposición.

2 Obviamente, los plazos se computan a partir del día siguiente a aquél en que se produce el hecho desencadenante del inicio del cómputo (art. 30.3 y 4 de la Ley 39/2015).

3 Salvo en los casos en que ese día haya sido inhábil de forma particular (art. 30.6 i 31.3 de la Ley 39/2015).

4 El art. 33 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, regula con detalle la suspensión de plazos en el ámbito tributario.

5 El Real Decreto Ley 8/2020 ha establecido, además, todo un conjunto de medidas en materia de contratación pública que prevén la suspensión de determinados contratos administrativos cuando la persona contratista justifique la imposibilidad de continuar la ejecución del contrato y el órgano de contratación así lo aprecie, y las indemnizaciones que en su caso, serán procedentes (art. 34).