Viene de lejos la idea de que el silencio administrativo positivo produce un verdadero acto administrativo. Fue la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la que configuró el silencio administrativo tal como lo conocemos ahora, y así lo explica en su exposición de motivos:
(…) el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz, que la Administración pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la Ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.
La Ley 39/2015 recoge este planteamiento en el art. 24.2, en el que leemos que
La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente
La sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2020 se pronuncia sobre la eficacia del silencio positivo en un contexto de concatenación de actos administrativos en que el acto antecedente a la producción del silencio administrativo es anulado por un órgano judicial.
El caso que se analiza es el de la denegación por resolución expresa de una licencia de obra solicitada al amparo de un determinado Plan general de Ordenación Urbana que es anulado posteriormente y que es dictada una vez transcurrido el plazo de que dispone la Administración para resolver y notificar la resolución, en un supuesto en que el ordenamiento jurídico establece silencio positivo.
En la sentencia se plantean dos cuestiones. La primera, si se ha adquirido por silencio positivo una licencia de obra solicitada cuando estaba vigente un planeamiento que es jurisdiccionalmente anulado en el curso de la tramitación de aquélla y antes de obtenerse respuesta expresa de la Administración. Y la segunda, si aquella declaración de nulidad del plan comunica sus efectos a los actos firmes anteriores a esa anulación en el caso de que pudieran entenderse producidos por silencio positivo.
Como señala la sentencia,
se trata de analizar las repercusiones que tiene la anulación jurisdiccional posterior de un planeamiento conforme al cual se solicitó una licencia en los casos de respuesta tardía por parte de la Administración y, en definitiva, si esta anulación jurisdiccional posterior impide absolutamente (...) que pueda entenderse obtenida la licencia por silencio positivo.
Para dar respuesta a las cuestiones planteadas, el Tribunal Supremo acude a su propia doctrina, que no es otra cosa que un repaso de lo que establece la legislación aplicable, afirmando
la configuración del silencio positivo como un verdadero acto administrativo estimatorio, y rechazando, por ello, la posibilidad de resoluciones expresas tardías en sentido denegatorio cuando el silencio positivo ya se ha producido ( art. 43.3.a/), destacando la necesidad de acudir al procedimiento de revisión de oficio previsto en la misma Ley si se entiende que el acto adquirido por silencio es contrario a Derecho.
El Tribunal Supremo rechaza, por tanto, que se pueda alterar lo establecido por la producción del silencio positivo mediante una resolución posterior, y recuerda la necesidad de acudir a la revisión de oficio para dejar sin efecto el acto producido por silencio si se dan las condiciones legales.
En cuanto al impacto de la sentencia en los actos posteriores, el Tribunal Supremo recuerda la necesidad de respetar los actos firmes como límite a los efectos ex tunc propios de la nulidad de pleno derecho que en ella se regula, y trae a colación su doctrina sobre el art. 73 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que establece que
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente.
Concluye el Tribunal Supremo reconociendo que el precepto es aplicable también a los actos producidos por silencio administrativo.
Y como respuesta a las cuestiones planteadas por la sentencia, se fija la siguiente doctrina:
1ª.- El vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado por la Administración competente resolución expresa sobre la solicitud de una licencia de obra amparada en un Plan General de Ordenación Municipal, vigente al transcurso de dicho plazo, pero que es anulado poco después por sentencia judicial firme, legitima al interesado para entenderla estimada por silencio administrativo siempre que la licencia fuera conforme con dicho planeamiento posteriormente anulado.
2ª.- La declaración de nulidad de un plan general de ordenación municipal no comunica sus efectos a los actos dictados en su aplicación que sean anteriores a que la anulación de dicha norma general produzca efectos generales y hayan ganado firmeza, también en los casos en los que estos actos se hayan producido por silencio positivo.
