El doble intento de notificación personal. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2915 (3).

El segundo prárrafo del art. 59.2 de la Ley 30/1992 establece que

cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes.

La aplicación práctica del precepto transcrito gravita sobre qué ha de entenderse por en hora distinta, teniendo en cuenta que un intento de notificación fallido el lunes a las 10 de la mañana tiene todos los visos de fracasar también si se repite el miércoles a las 11 de la mañana. Por eso, algunos profesionales se han esforzado para sostener una interpretación más laxa, que vendría a hacer decir a la ley que la repetición de la notificación fallida habría de hacerse en horario distinto, distinguiendo, por ejemplo, entre horario de mañana y horario de tarde.

El Tribunal Supremo no ha aceptado más interpretación que la literal. La sentencia de 20 de abril de 2015, dictada en un recurso de casación para unificación de doctrina, recoge los pronunciamientos anteriores y hace el siguiente análisis:

Los dos intentos de notificación personal fueron efectuados con el preceptivo intervalo mínimo entre uno y otro, de más de una hora, entre las 10,45 y 13 horas, siendo indiferente, para su validez el que se efectuaran en horario de mañana. Con ello no se hace sino recordar lo que es doctrina legal de esta Sala fijada en Sentencia de 28 de octubre de 2004 , que resolvió el recurso de casación en interés de Ley 70/2003. En ella se dijo "que a efecto de dar cumplimiento al artículo 59.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, la expresión en hora distinta determina la validez de cualquier notificación que guarde una diferencia de al menos sesenta minutos a la hora en que se practicó el primer intento de notificación". Criterio este reiterado en posteriores pronunciamientos de este Tribunal, ad exemplum, STS 13 de febrero de 2014 (rec. cas. unificación de doctrina 777/2012), entre otras. 

Ante lo razonable de la objeción que el Tribunal Supremo no ha podido resolver de otra manera por la rotundidad del precepto aplicable, la Ley 39/2015 ha optado por distinguir en su art. 42.2 entre horario de mañana y horario de tarde para establecer que el segundo intento de notificación se ha de intentar en horario diferente del primero, y con una diferencia horaria mínima de tres horas:

Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, de no hallarse presente éste en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona mayor de catorce años que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie se hiciera cargo de la notificación, se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. En caso de que el primer intento de notificación se haya realizado antes de las quince horas, el segundo intento deberá realizarse después de las quince horas y viceversa, dejando en todo caso al menos un margen de diferencia de tres horas entre ambos intentos de notificación. Si el segundo intento también resultara infructuoso, se procederá en la forma prevista en el artículo 44.

Con la extensión de la notificación electrónica esta problemática tenderá a desaparecer. Pero la persona a notificar no podrá quedar a la espera de que la Administración le notifique, sino que tendrá que acceder electrónicamente a la notificación, bajo el apercibimiento de considerar que ha rechazado la notificación si no lo hace en diez días naturales desde la puesta a disposición (art. 43.2 Ley 39/2015)

La impugnación de los actos presuntos. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2015 (2)

Desde antes de la Ley 30/1992 existía una doctrina jurisprudencial que equiparaba el silencio administrativo a la notificación defectuosa, para no hacer de igual condición a la Administración que no resuelve y a la que notifica un acto de forma irregular. Por eso, los plazos para recurrir el silencio administrativo consignados en diversos preceptos legales perdían su virtualidad, ya que no podían hacer inexpugnable la posición de la Administración cuando operaba el silencio administrativo negativo, diseñado como una ficción jurídica en beneficio de la persona interesada que en ningún caso dispensaba a la Administración del deber de resolver expresamente.

Así, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 6/86, de 21 de enero, proclamó que el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva obliga a interpretar la normativa vigente de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad de dicho derecho, y que el silencio administrativo negativo es una ficción legal que responde a la finalidad de que el administrado pueda llegar a la vía judicial superando los efectos de la inactividad de la Administración, por lo que las inadmisiones del recurso frente a la impugnación de dichas desestimaciones presuntas al no haberse agotado la vía administrativa, no es razonable, pues comporta una interpretación que prima la inactividad de la Administración colocándola en mejor situación que si hubiese cumplido su deber de resolver y hubiese efectuado una notificación con todos los requisitos legales, por lo que considerando que dicha notificación en forma nunca se produjo al no haberse efectuado expresión de los recursos pertinentes y plazo para interponerlos, otorgó el amparo solicitado. En el mismo sentido, la sentencia 204/87, de 21 de diciembre.

Frente a esta doctrina, la Ley 30/1992 estableció un plazo de tres meses para impugnar los actos presuntos mediante recurso de alzada (art. 115.1) y mediante recurso de reposición (art. 117.1), y asimismo la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en su art. 46.1 fija un plazo de 6 meses para impugnar los actos presuntos. Nótese que en todos los casos los preceptos establecen que el plazo se contará a partir del día siguiente a aquél en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzca el acto presunto, y recuérdese que la redacción original de la Ley 30/1992 condicionaba la eficacia del acto presunto a la obtención de la correspondiente certificación de acto presunto, por lo que una interpretación razonable del conjunto normativo mencionado llevaba a concluir que el plazo para recurrir no comenzaba a contar hasta que la persona interesada solicitara y obtuviera un certificado de acto presunto, en cuya notificación habría de expresarse, y por tanto, quedaría así informada la persona interesada, que el plazo para recurrir era de seis meses para el contencioso y en su caso de tres para los recursos administrativos. Claro que la certificación de actos presuntos como condición de eficacia de dichos actos desaparece con la ley 4/1999, y se abre a partir de entonces un período -hasta hoy- en que el derecho positivo somete a plazo preclusivo la impugnación de los actos presuntos. Así, en la sentencia 14/2006 (con un interesante voto particular)

Con posterioridad a la modificación de la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el carácter preclusivo de los plazos legales para impugnar el silencio administrativo confirmando la doctrina tradicional:

Procede reafirmar la vigencia de la anterior doctrina contenida en la STC 6/1986, de 21 de enero, y sostener ahora, al igual que entonces, la lesión de la primera manifestación del derecho a la efectividad de la tutela judicial, porque, en el presente caso (y es preciso recordar que la Administración ni resolvió de manera expresa, ni informó a las recurrentes de las consecuencias jurídicas del silencio administrativo negativo, entre ellas, del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo), no puede calificarse de interpretación más favorable a la efectividad del derecho fundamental aquélla que computa el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición como si se hubiera producido una resolución expresa notificada con todos los requisitos legales, cuando, como se ha dicho antes, caben otras interpretaciones que, en último término, eviten la contradicción y posición contraria al principio pro actione que supone admitir que las notificaciones defectuosas –que implican el cumplimiento por la Administración de su obligación de resolver expresamente– puedan surtir efectos «a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o interponga cualquier recurso que proceda» (art. 58.3 LPC), esto es, sin consideración a plazo alguno, y sin embargo, en los casos en que la Administración ha incumplido total y absolutamente su obligación de resolver, como son los de silencio con efecto desestimatorio, imponer sin otra consideración el cómputo del plazo para acceder a la jurisdicción a partir del día en que, de acuerdo con la normativa específica que resulte aplicable, se entienda presuntamente desestimada la petición o el recurso potestativo de reposición –art. 46, apartados 1 y 4, LJCA.

Así las cosas, la Ley 39/2015 se pronuncia expresamente sobre la cuestión y modifica la regulación legal actualmente vigente suprimiendo la sumisión a plazo de la impugnación de los actos presuntos en vía administrativa (arts. 122.1 y 124.1). Respecto al recurso de alzada se dice

Si el acto no fuera expreso el solicitante y otros posibles interesados podrán interponer recurso de alzada en cualquier momento a partir del día siguiente a aquel en que, de acuerdo con su normativa específica, se produzcan los efectos del silencio administrativo.

Quedamos a la espera de la modificación en el mismo sentido del art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

Si hablamos de silencio administrativo, de cuando la Administración enmudece, no podemos dejar de recordar a tres mudos universales: Harpo Marx, que no necesita presentación; Nick Cravat, recordado por sus silenciosos papeles acrobáticos junto a Burt Lancaster; y el enano mudo de Blancanieves.

El cómputo de plazos por meses o años en la Ley 39/2015. La recepción de decisiones jurisprudenciales por la Ley 39/2015 (1)

Una manera de destacar las novedades que incorpora la Ley 39/2015 es analizar cómo se ha hecho eco de las decisiones jurisprudenciales que han venido resolviendo hasta ahora los conflictos a que ha dado lugar la interpretación de la Ley 30/1992, hasta ahora vigente. Abro a partir de hoy una serie de entradas en el blog para exponer cómo se ha pronunciado la Ley 39/2015 sobre algunas de las materias que fueron objeto de controversia jurisprudencial.

Y empezamos por uno de los asuntos que ha dado pie a mayor controversia, hasta el punto que el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional han llegado a sentar criterios distintos: la interpretación del art. 48.2 de la Ley 30/1992, que establece las reglas para la determinación del dies ad quem en el cómputo de plazos por meses o por años. Su tenor literal es el siguiente:

Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Esta redacción resulta de la modificación operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, sobre el texto original del precepto, que decía así:

Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán de fecha a fecha. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Al desaparecer con la modificación la referencia al cómputo de fecha a fecha, al iniciarse el cómputo a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, se suscitó la duda de si el plazo habia de finalizar en el día coincidente con el del día de la notificación o con el del día siguiente.

Por ejemplo, si es notifica el lunes 13 de junio de 2016 un acto que conlleva la iniciación del cómputo de un plazo de un mes, el cómputo comienza el 14 de junio, pero según una u otra interpretación podría finalizar el 13 o el 14 de julio.

La cuestión es muy relevante, porque no da lo mismo un día más o un día menos cuando hay que determinar el momento en que finaliza el plazo para ejercitar una acción, por ejemplo, para interponer un recurso. Si el plazo ha finalizado, la acción ha caducado; por ello, es del máximo interés determinar, por razones de seguridad jurídica, el momento de la finalización del plazo.

Sobre este particular se ha pronunciado el Tribunal Supremo en numerosas ocasiones. El criterio sustentado es el de considerar que el plazo finaliza en el dia equivalente al de la notificación en el mes de la finalización el plazo (salvo en contadísimas ocasiones, como en la sentencia de la sección 4ª de 26 de junio de 2011, que opta por la otra solución). Por todas, cito una de las más recientes, la de 26 de mayo de 2016, posterior a la publicación de la Ley 39/2015 pero que resume fielmente el posicionamiento tradiciónal del Tribunal Supremo sobre la cuestión:

Es reiteradísima la doctrina de esta Sala sobre el cómputo de los plazos señalados por meses, sobre el inicio de ese cómputo al día siguiente de la notificación o publicación del acto y sobre su finalización o vencimiento en el día correlativo mensual al de la notificación. Efectivamente, en la sentencia de 15 de diciembre de 2005 (recurso de casación 592/2003 ), reiterada después en numerosos supuestos, se afirmaba, respecto del artículo 48.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre , lo siguiente:

La reforma legislativa de 1999 tuvo el designio expreso -puesto de relieve en el curso de los debates parlamentarios que condujeron a su aprobación- de unificar, en materia de plazos, el cómputo de los administrativos a los que se refiere el artículo 48.2 de la Ley 30/1992 con los jurisdiccionales regulados por el artículo 46.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en cuanto al día inicial o dies a quo: en ambas normas se establece que los 'meses' se cuentan o computan desde (o 'a partir de') el día siguiente al de la notificación del acto o publicación de la disposición. En ambas normas se omite, paralelamente, la expresión de que el cómputo de dichos meses haya de ser realizado 'de fecha a fecha. Esta omisión, sin embargo, no significa que para la determinación del día final o dies ad quem pueda acogerse la tesis de la actora.

Por el contrario, sigue siendo aplicable la doctrina unánime de que el cómputo termina el mismo día (hábil) correspondiente del mes siguiente. En nuestro caso, notificada la resolución el 17 de enero y siendo hábil el 17 de febrero, éste era precisamente el último día del plazo. La doctrina sigue siendo aplicable, decimos, porque la regla 'de fecha a fecha' subsiste como principio general del cómputo de los plazos que se cuentan por meses, a los efectos de determinar cuál sea el último día de dichos plazos. Sin necesidad de reiterar en extenso el estudio de la doctrina jurisprudencial y las citas que se hacen en las sentencias de 25 de noviembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000 ), 2 de diciembre de 2003 (recurso de casación 5638/2000 ) y 15 de junio de 2004 (recurso de casación 2125/1999 ) sobre el cómputo de este tipo de plazos, cuya conclusión coincide con la que acabamos de exponer, sentencias a las que nos remitimos, nos limitaremos a reseñar lo que podría ser su síntesis en estos términos:

a) Cuando se trata de plazos de meses (o años) el cómputo ha de hacerse según el artículo quinto del Código Civil , de fecha a fecha, para lo cual, aun cuando se inicie al día siguiente de la notificación o publicación del acto o disposición, el plazo concluye el día correlativo a tal notificación o publicación en el mes (o año) de que se trate. El sistema unificado y general de cómputos así establecido resulta el más apropiado para garantizar el principio de seguridad jurídica.

b) El cómputo del día final, de fecha a fecha, cuando se trata de un plazo de meses no ha variado y sigue siendo aplicable, según constante jurisprudencia recaída en interpretación del artículo 46.1 de la vigente Ley Jurisdiccional de modo que el plazo de dos meses para recurrir ante esta jurisdicción un determinado acto administrativo si bien se inicia al día siguiente, concluye el día correlativo al de la notificación en el mes que corresponda ".

En definitiva, constituye doctrina jurisprudencial unánime que si los plazos están fijados por meses se computarán de fecha a fecha, quedando circunscritas las excepciones a los supuestos en los que en el mes del vencimiento no exista día equivalente al inicial (en cuyo caso es aplicable lo dispuesto por los artículos 5.1 del Código civil y 48.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ) o en los que el último día del cómputo sea inhábil (en cuyo caso se ha de entender prorrogado al primer día hábil siguiente, como establece el artículo 48.3 de la mencionada Ley 30/1992, de 26 de noviembre ).

El Tribunal Constitucional, por su parte, no ha querido entrar en la discusión cuando se le ha planteado la revisión de un cómputo de plazos, alegando que se trata de una cuestión de legalidad ordinaria que corresponde a la jurisdicción, que

adquiere relevancia constitucional no sólo cuando la decisión judicial de inadmisión sea fruto de un error patente en el cómputo del plazo o de una interpretación arbitraria o manifiestamente irrazonable de la legalidad, sino también cuando sea consecuencia de la utilización de un criterio interpretativo rigorista, excesivamente formalista o desproporcionado en relación con los fines que trata de proteger y los intereses que sacrifica, habida cuenta de la mayor intensidad con la que se proyecta el principio pro actione cuando, como aquí sucede, se arriesga el derecho de acceso a la jurisdicción y, por tanto, la obtención de una primera respuesta judicial sobre la pretensión formulada (por todas, STC 76/2012, de 16 de abril, FJ 3).

Y en este sentido, acepta que otros órganos jurisdiccionales apliquen el criterio que hemos explicado que sostiene el Tribunal Supremo. Así la sentencia 209/2013:

Pues bien, no puede considerarse irrazonable el criterio de la Sentencia de la Audiencia Nacional al desestimar el recurso contencioso-administrativo dirigido contra las resoluciones administrativas impugnadas, declarando inadmisible el recurso de alzada por considerar que el plazo para interponerlo expiró el día cuyo ordinal coincidía con el de la notificación de la resolución de 22 de diciembre de 2004 del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Islas Baleares. 

En plazos señalados por días, para asegurar que el ciudadano disponga del tiempo que marca la ley, es sin duda necesario llevar el dies a quo al día siguiente al de la notificación; de otro modo, se hurtaría al recurrente de un tramo del término: las horas transcurridas hasta la práctica de la indicada notificación. Sin embargo, en plazos señalados por meses o años no es preciso a estos efectos trasladar el dies a quo al día siguiente al de la notificación. Puede afirmarse gráficamente que, por lo mismo que de lunes a lunes hay más de una semana (ocho días, no siete), de 26 de enero a 26 de febrero hay más de un mes, sin que, en principio, se le haya privado al demandante de parte del plazo mensual que le correspondía por el hecho de que el dies ad quem se identificara con el día equivalente al de la notificación.

Lo cual no impide que el Tribunal Constitucional, cuando cuenta él mismo sus propios plazos, llegue a la solución contraria:

La objeción no puede prosperar. El recurso se registró en el Tribunal Constitucional el 30 de septiembre de 2002, es decir, una vez vencido el plazo de tres meses establecido en el art. 33.1 LOTC, si se entiende que el término a quo era la fecha de publicación oficial de la Ley 6/2002, esto es, el 28 de junio anterior, lo que situaría el dies ad quem en el 28 de septiembre de 2002.

Sin embargo, si se entiende que el dies a quo es el día siguiente al de la publicación oficial, el término ad quem sería el 30 de septiembre, dado que el 29 era domingo.

Pues bien, en relación a esta cuestión, el texto del art. 33 LOTC posibilita ambas interpretaciones, al disponer que "el recurso de inconstitucionalidad se formulará dentro del plazo de tres meses a partir de la publicación de la Ley, disposición, o acto con fuerza de Ley impugnado". Así, en la STC 148/1991, de 4 de julio, efectuamos el cómputo a partir del día siguiente al de la publicación (FJ 2). Aplicando el mismo criterio, hemos de entender, en virtud del principio pro actione y a semejanza de lo que sucede con el cómputo de los plazos en el recurso de amparo, que el dies a quo es el siguiente al de la publicación oficial de la Ley y que, por lo tanto, el recurso se presentó dentro de plazo.

Así, la sentencia 48/2003 y también la sentencias 148/1991 y 108/2004.

En este contexto, la Ley 39/2015 se decanta por la doctrina tradicional del Tribunal Supremo al establecer en el art. 30.4 que

Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes o el año de vencimiento. Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el último día del mes.

Quedamos emplazados para ver si la nueva redacción pone fin en el ámbito del procedimiento administrativo común a la larga discusión sostenida hasta ahora.

La política hidràulica del Regeneracionisme

Vaig escriure aquest article per encàrrec a finals de 2014.

LA POLITICA HIDRÀULICA DEL REGENERACIONISME 

El Regeneracionisme va ser un moviment filosòfic, social i polític nascut com a resposta al procés de decadència de Espanya que es manifesta amb la crisis del sistema polític de la Restauració i que culmina amb la pèrdua de les colònies en 1898. El seu fonament teòric deu molt al krausisme, que va ser un moviment intel·lectual que tingué lloc a Espanya a partir de la interpretació de l'obra del filòsof kantià Karl Christian Friedrich Krause (Eisenberg, 1781-München, 1832), a qui la història de la filosofia ha reservat un discret lloc. El més conegut dels seus divulgadors a Espanya, Julio Sanz del Río (Torrearévalo, 1814-Madrid, 1869), presenta la filosofia krausista com eminentment pràctica i orientada a l'assoliment d'un ideal de la humanitat per a la vida, proposant una conducta ètica per assolir l'harmonia de la vida universal. 

Pensar el Regeneracionisme des de la perspectiva de l'aigua ens fa enllaçar directament amb la política hidràulica i amb la figura de Joaquín Costa Martínez (Monzón, 1846- Graus, 1911). Es pot dir que Costa és el creador del concepte política hidràulica i que és una proposta tècnica. No en va en la seva coneguda obra Política hidràulica. Misión social de los riegos en España planteja el desenvolupament dels allumenaments i dipòsits d'aigua i de l'agricultura de regadiu, la nacionalització de les aigües fluvials, la producció agrícola per a l'exportació, la creació d'un crèdit territorial assequible, establiment d'institucions de previsió i la necessitat d'un pla general d'obres hidràuliques. 

Però la política hidràulica de Costa no és una simple proposta de construcció de pantans i de transformació de secà en regadiu, sinó una política amb un profund significat social: quan proposa la seva famosa frase de despensa, escuela y doble llave al sepulcro del Cid està reclamant que l'Estat actuï per transformar la societat creant les condicions materials indispensables perquè la ciutadania sigui lliure, i un dels instruments indispensables per assolir-lo és, precisament, una política hidràulica que no tingui com a objecte només augmentar la productivitat sinó el desenvolupament global. 

Costa proposa quelcom semblant a una desamortització hidràulica, per superar els obstacles tradicionals que deixen molts potencials usuaris sense gaudir del recurs com a condició prèvia per transformar i millorar les condicions de vida de les classes populars agràries. En els seus escrits sobre el col·lectivisme agrari critica la centralització de la propietat qüestionant el sistema de propietat imperant i reconeix el dret de l'Estat a intervenir, tot arraconant el concepte absolut de propietat, indiscutible en la seva època. A partir de les paraules de Costa s'ha arribat a parlar de la despatrimonialització de les aigües com a objectiu per superar la vinculació de les aigües procedent del règim feudal que dificulta el desenvolupament de les activitats productives. 

En suma, amb la seva política hidràulica, Costa proposa solucions al que ell considera la vertadera constitució espanyola en el seu temps, l'oligarquia i el caciquisme. Per a Costa, Espanya no és una nació lliure i sobirana, ni hi ha Parlament ni partits polítics, sinó només oligarques i cacics, configurant el govern dels pitjors. Els oligarques actuen d'una forma tan estretament coordinada que fins i tot les eleccions són un frau i el resultat d'elles són unes pseudo Corts. Per atenuar el poder de l'oligarquia y fer reaccionar el poble davant dels tripijocs dels cacics, Costa propugna un programa de reformes radicalment transformadores, no de reformas mecánicas de una u otra ley (el que ell anomena el método de papel): foment intensiu de l'ensenyament i de l'educació; foment intensiu de la producció i difusió del benestar material dels ciutadans; reconeixement de la personalitat del municipi; i independència de l'ordre judicial. 

Un altre dels regeneracionistes, Ricardo Macías Picavea (Santoña, 1847-Valladolid 1899), arriba a afirmar en El problema nacional. Hechos, causas, remedios, que la política hidràulica ha de venir a substituir en Espanya la revolució burquesa, ja que alguns països sólo pueden ser países civilizados a costa de esa política hidráulica, i la considera un nuevo mito colectivo al servicio de una política auténticamente nacional.

La idea de què la disponibilitat abundant d'aigua per a tots permetrà superar les desigualtats socials en el camí de l'harmonia social de què estan impregnades tants instruments normatius de l'època (Llei d'Aigües de 1879; Llei de Regadius de 1883; Llei sobre colonització i repoblació interiors de 1907; Pla d'Obres Hidràuliques de 1909; Llei d'Obres Hidràuliques de 1911), és regeneracionista. Costa va mostrar la seva preocupació per la qüestió social latent a Espanya, i va presagiar amb gran clarividència (en 1903) una guerra civil si no es feien les reformes socials necessàries, entre les que es trobaven les proposades en la seva política hidràulica. 

El fracàs del regeneracionisme hidràulic és una mostra més de l'esterilitat de les propostes de reformes socials proposades durant la Restauració que es van estavellar contra la persistència de les polítiques conservadores.  

¿Ha ampliado la Ley 39/2015 los supuestos de nulidad de pleno derecho?

Es doctrina afianzada de la jurisdicción contenciosa administrativa que en la teoría de la invalidez de los actos administrativos la regla general es la anulabilidad y solo en los supuestos establecidos de forma tasada por la Ley se produce la nulidad de pleno derecho.

Lo explica con gran claridad la sentencia de 15 de junio de 1990 cuando afirma que

es obvio que en el orden jurídico administrativo, el sentido finalista de la actuación administrativa, dirigida a la satisfacción del interés público, la necesaria celeridad de la actividad administrativa para la consecuencia de sus fines, la quiebra que para el interés público supondría la exigencia de una escrupulosa perfección jurídica de los actos administrativos y otros condicionamientos semejantes, han venido a sustituir el principio general de la nulidad de pleno derecho, que rige en el ámbito del derecho privado, expresado fundamentalmente en el artículo 6.°3 del Código Civil , por la situación inversa, en cuánto que la regla general es la anulabilidad o nulidad relativa, mientras lo excepcional es la nulidad absoluta o de pleno derecho.

En el mismo sentido, aunque de modo más conciso, se expresan las sentencias de 13 de junio de 2011, de 16 de octubre de 2009 y de 5 de abril de 1988, entre otras.

Así parece que deja las cosas la Ley 39/2015, cuando, bajo el epígrafe Nulidad y anulabilidad que pone fin al título III, De los actos administrativos, reproduce en el art. 47 (por cierto, el mismo que la antigua ley de 17 de julio de 1958) los supuestos que determinan la nulidad de los actos administrativos, actualmente recogidos en el art. 62 de la Ley 30/1992, y corrobora en el art. 48 el carácter preferente de la anulabilidad cuando la declara aplicable, como venía siendo tradicional, a

los actos que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.

Pero hay motivos para pensar que no es así, puesto que, agazapada entre los preceptos que regulan la eficacia de los actos, aparece la siguiente prescripción (art. 37.2):

Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en una disposición reglamentaria, así como aquellas que incurran en alguna de las causas recogidas en el artículo 47.

El precepto no deja lugar a dudas: las causas de nulidad son las relacionadas en el art. 47 más el supuesto de contradicción con una disposición reglamentaria. La vis expansiva de esta última previsión es de una enorme intensidad: ¿qué espacio queda para las infracciones del ordenamiento jurídico constitutivas de anulabilidad, si hay que restar las infracciones de norma reglamentaria, que provocan la nulidad de pleno derecho del acto? El problema que se plantea es doble y afecta a la concepción que hasta ahora teníamos de las causas de invalidez del acto: ¿Pasa a ser la nulidad el efecto habitual de la invalidez de los actos, en tanto que a menudo el motivo de la invalidez es la contradicción del acto con una norma reglamentaria? ¿Dejan de ser tasadas las causas de nulidad, ya que, al lado de las tradicionales codificadas por la Ley, aparece otra causa con una expansividad máxima?

En su momento, la doctrina criticó el supuesto del art. 62.1, f) de la Ley 30/1992 porque cuenta también con una vis expansiva que, potencialmente, puede dispersar los motivos de nulidad. Pero hace referencia a un supuesto muy concreto:

Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Si este precepto dejaba ya muy tocada la idea de que la anulabilidad es la regla y la nulidad la excepción, con el nuevo art. 37.2 parece muy complicado sostenerla en el futuro.

Nuevo régimen de subsanación y mejora en la Ley 39/2015

Se ha considerado que uno de los principios que inspiran el procedimiento administrativo a partir de la regulación inaugurada por la antigua Ley de 17 de julio de 1958 es el antiformalismo, que se manifiesta, además de en otros supuestos, mediante la previsión de una segunda oportunidad para cuando la persona interesada no cumplimenta adecuadamente un trámite. Tanto la Ley de 1958 (art. 71) como la Ley 30/1992 (art. 71.1) cuentan entre sus previsiones la posibilidad de subsanación y mejora  de la solicitud por parte de la persona interesada cuando la solicitud no reúna los requisitos establecidos por la norma correspondiente. Este mecanismo permite dar por buena provisionalmente una solicitud presentada de forma incorrecta o no acompañada de los documentos preceptivos, y establece para la Administración la carga de requerir a la persona interesada la enmienda de los defectos en un plazo acotado. Recordemos el texto actualmente vigente: 

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

Al amparo de esta previsión, la ciudadanía puede conservar una cierta tranquilidad una vez presentada una solicitud en el correspondiente registro: de momento, si se había de respetar un determinado plazo para presentarla, vale la fecha de la entrada, y si hay algún problema, ya me dirá algo la Administración, caso en el cual, además, la persona interesada depende de sí misma para solucionarlo como si nunca hubiese existido.

La Ley 39/2015 regula la cuestión de otra manera.

Al regular en el art. 16 los registros, es decir, el Registro Electrónico General, que será la puerta de entrada tanto de los documentos presentados electrónicamente como de los presentados presencialmente -puesto que la Ley ordena que sean digitalizados por la oficina de asistencia en materia de registros, ex. art. 16.6- se indica al final del precepto que

No se tendrán por presentados en el registro aquellos documentos e información cuyo régimen especial establezca otra forma de presentación.

O lo que es lo mismo: la presentación indebida (no necesariamente defectuosa o incompleta por razón de su contenido) ni producirá efectos en lo que se refiere al cumplimiento de plazos ni activará a la Administración para que requiera a la persona interesada que la presente debidamente. ¿Qué hemos de entender por preentación indebida? Como mínimo, la presentación no electrónica cuando ésta sea obligatoria para la persona interesada.

Bien es verdad que el art. 68 prevé la subsanación y mejora de la solicitud, pero con cambios substanciales respecto a la regulación precedente: las previsiones coinciden con las de la Ley 30/1992 en lo que se refiere a las solicitudes defectuosas e incompletas, son substancialmente diferentes en cuanto que, aunque se mantiene la obligación de requerir a la persona interesada para que realice la presentación electrónica, se coniderará como fecha de presentación de la solicitud aquella en que se haya realizado la subsanación (art. 68.4). Por lo tanto, ya no vale la presentación in extremis en el último día del plazo si no se hace por el medio adecuado o bien si no se enmienda el defecto en la forma de la presentación dentro del correspondiente plazo.

Pero lo que se acaba de decir se aplica sólo a la presentación de la solicitud, es por eso que he subrayado este aspecto en el párrafo anterior. No es aplicable, por tanto, a la presentación indebida de otros documentos diferentes por parte de la persona interesada. Recuérdese que la obligación de relacionarse a través de medios electrónicos se extiende a la realización de cualquier trámite en el procedimiento administrativo (art. 14.2). Por lo tanto, si la persona interesada obligada a relacionarse por medios electrónicos formula alegaciones, se opone a la realización de determinado trámite, acepta una oferta de condiciones o realiza cualquier acto procedimental diferente de la solicitud fuera del circuito electrónico, el trámite correspondiente se tendrá por no realizado y nadie avisará a la persona interesada no ya de la necesidad de enmienda sino de la invalidez del acto realizado.

Probablemente, la razón justificativa de un precepto tan contundente se encuentra en la voluntad del legislador de no abrir puertas falsas al cumplimiento de la obligación de relacionarse por medios electrónicos. ¿Mitigará en algo esa contundencia el reconocimiento que hace la ley  en el art. 13 b) del derecho de las personas a ser asistidas en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones públicas? Me temo que no mucho, si se ha de aplicar literalmente la previsión del art. 12.2 que reserva la asistencia en el uso de medios electrónicos a los sujetos no obligados a la relación electrónica con las administraciones. Si no es así, tendrán trabajo las oficinas de asistencia en materia de registros recordando la aplicación del art. 14.2 a los presentadores de documentos afectados por la obligación de relacionarse electrónicamente. ¿Y si los documentos se presentan en correos?