La impugnación de los actos de trámite

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024 resuelve un litigio sobre la impugnabilidad de un determinado acto de trámite de la Administración. Más allá del interés que pueda tener el caso concreto, pues se refiere a un supuesto muy específico, la sentencia recoge la jurisprudencia más reciente del propio Tribunal sobre la impugnabilidad de los actos de trámite, insistiendo en que se trata de una materia eminentemente casuística. Recuerda la sentencia de 4 de junio de 2020, en la que se afirma que

la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter meramente preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con ciertas excepciones. Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. Y recordamos el carácter casuístico que preside la materia, que hace imprescindible el examen particularizado del acto cuestionado, en especial, de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta para su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

Recordemos que de conformidad con el art. 112. de la Ley 39/2015, son susceptibles de impugnación los actos de trámite si  

deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (…).

Y añade que

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Que un acto de trámite sea impugnable es algo que hay que analizar caso por caso. Nos dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de octubre de 2022 que

la consideración de cuando un acto de tramite tiene o no la categoría de cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias concurrentes, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

El ejemplo nos lo brinda el propio hecho analizado en la sentencia. Un órgano administrativo requiere de forma taxativa a la recurrente la devolución en un plazo perentorio de 15 días de una determinada suma dineraria con la consecuencia expresa, en caso de no ingresar dicha cantidad de comunicar lo actuado a la Inspección correspondiente para la apertura de las actas de liquidación y también, en su caso, para la imposición de una sanción. En este caso, nos dice el Tribunal Supremo,

que no nos encontramos ante un mero acto de trámite de carácter instrumental o meramente preparatorio que se limita a ordenar una actividad procedimental que permita una ulterior decisión de fondo. Como se desprende de sus propios términos, la resolución administrativa presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente.

Concluye el Tribunal Supremo fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

 

Alcance de la desvinculación al sentido del silencio negativo cuando la Administración resuelve extemporáneamente

Una de las reglas fundamentales que establece la normativa sobre procedimiento administrativo se enuncia en el art. 21.1 de la Ley 39/2015, el cual establece que

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Para los supuestos en que se haya producido silencio administrativo negativo, la letra b) del art. 24.3 de la Ley 39/2015 señala que

En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 

En esta ocasión examinamos una sentencia del Tribunal Supremo que me ha sugerido una compañera (¡gracias!) en la que se establece para un supuesto concreto el alcance de la desvinculación al sentido del silencio en los supuestos de silencio administrativo negativo.

La sentencia de 5 de diciembre de 2023 analiza un expediente de responsabilidad patrimonial por contaminación acústica y las dos sentencias dictadas a continuación, en que la cuestión principal es si la Administración, habiendo requerido la subsanación de la falta de firma de la solicitud y no habiendo sido atendida (aunque sobre ello hay dudas, que se expresan en la misma sentencia), puede, una vez producido el silencio administrativo, acordar el archivo por desistimiento. Lo que se plantea en el recurso de casación es si la desvinculación al sentido del silencio negativo, una vez producido, habilita a la Administración para resolver en los términos que lo hizo en esta ocasión, archivando por desistimiento de la persona interesada por -aparentemente- no haber atendido un requerimiento de subsanación.

Así, el Tribunal Supremo considera que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

determinar la compatibilidad de la desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso iniciada ya la vía jurisdiccional). 

En el examen de los hechos, el Tribunal muestra su sorpresa al inicio de su argumentación por

cómo un asunto que debió haberse resuelto de forma extraordinariamente sencilla, se ha complicado, en opinión de esta Sala, indebida e innecesariamente. 

¿Por qué lo dice?

• Porque en vía jurisdiccional se declaró que no se produjo silencio, a pesar de que transcurrió con creces el plazo máximo legal de seis meses para resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial, ya que la demanda se presentó dieciséis meses más tarde de la presentación de la solicitud.
• Porque la solicitud, si bien no fue firmada ab initio por el recurrente ni por su representante, fue presentada de forma telemática, firmada electrónicamente por la presentante. No hubiera sido registrada la solicitud en el Ayuntamiento demandado, si no se hubiera dado por válida la presentación telemática, que ineludiblemente requiere firma electrónica. Además, si bien el escrito rector se acompañó en pdf sin firmar, la solicitud electrónica se ha firmado debidamente y no cabe hablar de falta de firma stricto sensu.

Puesto que la inicial reclamación como el ulterior intento de subsanación fueron firmados y presentados digitalmente por la Letrada apoderada del reclamante, aunque el concreto escrito o documento de reclamación siga sin aparecer firmado, entender que ha desistido de su reclamación es absolutamente desproporcionado y contrario a la evidencia, a pesar del defecto formal advertido.

El Tribunal Supremo considera que 

A la Administración municipal le era exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración, que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al administrado.

Con carácter general tiene al administrado derecho a respuesta oportuna y eficaz de las autoridades administrativas y derecho a una resolución administrativa en plazo razonable.

Y concluye con la respuesta a la cuestión de interés casacional declarando que

La desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 no es compatible con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso, insistimos, iniciada ya la vía jurisdiccional).

Cambio sin previo aviso del sistema de notificación (de notificación en papel a notificación electrónica) a un sujeto obligado a la relació electrónica con la Administración

En el auto de 31 de enero de 2024, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia

Determinar si resulta legítima y conforme con el principio de confianza legítima la práctica de notificaciones electrónicas a una persona jurídica por parte de una agencia tributaria regional una vez ha suscrito un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre para efectuar las comunicaciones mediante su dirección electrónica habilitada en el seno de un procedimiento iniciado mediante un acto notificado por vía de correo certificado sin que medie aviso del cambio de sistema de notificación.

La causa en la que se ha planteado el recurso de casación tiene como antecedente un procedimiento administrativo de comprobación tributaria cuyo inicio fue comunicado por correo certificado a la empresa afectada, sin informar a la interesada de su obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos ulteriormente. A lo largo de la tramitación del expediente, la Administración actuante cambió sin previo aviso el mecanismo de notificación pasando a hacerlo de forma electrónica, sin que la destinataria atendiera las notificaciones y con el consiguiente perjuicio por tenérsele por notificados los correspondientes actos.

La disyuntiva que se plantea el Tribunal Supremo es

si un cambio en el sistema de notificaciones realizado por una Administración pública en relación con un interesado y en un mismo procedimiento, por razón de la firma de un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, y en concreto la notificación electrónica de una liquidación complementaria, sin aviso previo sobre el cambio de proceder, que suponía dejar de practicar las notificaciones por correo certificado, es jurídicamente admisible y respetuoso con los principios de confianza legítima y vinculación de la administración con sus actos propios o, por el contrario, comporta una indefensión para el administrado, en la medida en que éste no conoció la causa y la variación misma del sistema de notificaciones y no pudo acceder al contenido de lo notificado y recurrir los actos que constituían su objeto.

El problema es, en palabras del Tribunal Supremo, es que

independientemente de la obligación legal de relacionarse de forma electrónica con la Administración por tratarse de una persona jurídica, el proceder del órgano administrativo ha podido inducir al interesado a esperar que las comunicaciones del procedimiento de comprobación incoado seguirían practicándose por correo certificado (…)

Es cierto que el art. 43.2 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, establece que 

Cuando el interesado sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel en la forma determinada por el artículo 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, advirtiendo al interesado en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica o sede electrónica asociada que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única según haya dispuesto para sus notificaciones la Administración, organismo o entidad respectivo, y dándole a conocer que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, puede identificar un dispositivo electrónico, una dirección de correo electrónico o ambos para el aviso de la puesta a disposición de las notificaciones electrónicas posteriores.

Pero en este caso la Administración no ha actuado así (los hechos son anteriores a la entrada en vigor del citado reglamento), porque lo que establece la norma es precisamente que la Administración ha de informar al sujeto obligado a la relación electrónica que a partir de la comunicación las notificaciones se harán en la forma electrónica. Si esto es así con carácter general, parece que dicha información habría de ser imprescindible para cambiar la fórmula de notificación, que además ha de venir precedida de un aviso aunque su omisión no invalide el intento de notificación.

Quedamos a la espera de la respuesta del Tribunal Supremo.

De nuevo sobre la desviación de poder

Aunque ya nos referimos a la desviación de poder en un post anterior, en la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2023, dictada sobre un asunto que ha tenido una cierta trascendencia pública, encontramos algunos pronunciamientos del máximo interés sobre la desviación de poder y especialmente sobre el papel que tienen encomendado la Administración y por ello nos detenemos para destacarlos.

Como es sabido, de acuerdo con el art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -erróneamente citado en la sentencia- la desviación de poder es

el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Nos dice la sentencia que 

esos fines distintos de los que son propios de la correspondiente potestad no tienen que ser forzosamente privados o personales, ni tampoco necesariamente ilícitos. Basta que sean fines distintos de los que la legalidad encomienda a la potestad de que se trate.

Y recuerda que la propia Constitución así lo ordena expresamente cuando, en su art. 106, habla del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.

El Tribunal Supremo reconoce la dificultad de identificar la desviación de poder que se ha de realizar identificando una finalidad impropia en una actuación exteriormente correcta, porque es difícil probar los "fines desviados" o la "intencionalidad torcida" que suelen permanecer ocultos. Por eso, el Tribunal Supremo concluye que la prueba de la desviación de poder haya de realizarse normalmente con base en indicios, cuya apreciación puede ser incierta u opinable, y que haya de combatirse mediante la invocación de principios generales, especialmente de rango constitucional o convencional.

Pero hay un párrafo en los fundamentos de derecho de la sentencia sobre el que quiero llamar la atención, que va más allá de un análisis dogmático de la institución jurídica que estamos comentando. Nos dice el Tribunal Supremo que 

Las potestades administrativas (...) consisten por su propia naturaleza en facultades exorbitantes, que permiten incidir de manera unilateral y autoritativa sobre los derechos e intereses de las personas; y, precisamente por esta razón, está prohibido -incluso a nivel constitucional- que puedan ser utilizadas para fines diferentes de los que les son propios.

Con esta manifestación el Tribunal Supremo ha resumido en pocas palabras el papel de la Administración y, sobre todo, cómo ha de hacer uso de los poderes que tiene a su disposición. Dado que la Administración dispone de mecanismos que le permiten imponer a la ciudadanía sus decisiones, que siempre han de estar orientadas a satisfacer el interés general, el uso de esos mecanismos, en muchos casos coercitivos, ha de ajustarse, en lo formal y en lo material e incluso en lo que se refiere a las finalidades a conseguir, de forma estricta y rigurosa a lo que establece el ordenamiento jurídico.