En una sentencia de 2
de julio de 2020, el Tribunal Supremo ha salido al paso de una
problemática que ya se ha planteado por la doctrina y comienza a
abrirse paso en la práctica administrativa como es la no distinción
de efectos entre la declaración de nulidad y la anulación de los
actos administrativos.
En respuesta a la afirmación de la
parte recurrente de que
lo que es nulo no produce efecto
jurídico alguno y que, en consecuencia, en los casos de nulidad la
declaración de ésta produce efectos jurídicos con carácter
retroactivo, "ex nunc", mientras que ello no ocurre en los
casos de mera anulación los efectos se producen "ex tunc",
esto es a partir del momento en que se acuerda la anulación, sin
carácter retroactivo
el Tribunal Supremo señala que
esta distinción en la producción
de los efectos jurídicos entre la declaración de nulidad y la
anulación, que tiene sus raíces en el derecho romano y en el
derecho civil (donde tampoco rige absolutamente, basta una lectura de
los efectos de la nulidad de los contratos prevista en los artículos
1300 a 1314), en el campo del derecho administrativo no tiene
cobertura legal, aunque haya sido acogida por gran parte de la
doctrina.
Con este aserto el Tribunal Supremo
desmonta una idea que se recoge en numerosos manuales de derecho
administrativo y que probablemente recuerdan muchos opositores cuando
ya han olvidado gran parte de lo que en su día estudiaron para
ingresar en la Administración: que el acto nulo desaparece
íntegramente cuando es declarado como tal con efectos desde que se
dictó, mientras que el acto anulable, cuando es anulado, conserva
sus efectos hasta el momento en que es declarada su invalidez. Y es
que, como dice el Tribunal Supremo, no existe ninguna norma que
establezca esos efectos, que derivan de un -eso sí, muy exitoso,
añado yo- posicionamiento doctrinal.
Y a continuación, el Tribunal Supremo
hace la proclamación que considero más interesante y valiosa de la
sentencia:
Los efectos retroactivos de la
declaración de nulidad y de la mera anulación, vendrán
determinados por lo que en cada momento disponga la ley.
Por tanto, habrá que ver, en el caso
concreto, qué es lo que dispone a norma para el supuesto de que se
declare la invalidez del acto administrativo por adolecer de un vició
de nulidad o de anulabilidad.
Como en el caso que se enjuicia se
discutía sobre los efectos ex tunc de la declaración de
nulidad, el Tribunal Supremo remacha el clavo afirmando que
de momento no existe ninguna norma
que disponga que la declaración de nulidad suponga siempre la
aplicación retroactiva de sus efectos.
Y
recuerda diversas disposiciones, vigentes o no, en que se matizan los
efectos ex tunc de la
declaración de nulidad, como el art. 120.1 de la Ley de
Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 que
establecía que en cualquier caso la declaración de nulidad pudiera
no afectar a los actos firmes dictados en aplicación de la
disposición anulada; el art. 43 de la antigua Ley Reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa permitía solicitar del
órgano judicial
el reconocimiento de una situación
jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas
para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la
indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda"
sin distinguir entre acción de nulidad
y anulabilidad, y posibilitando, como ocurría en la mayor parte de
los casos, una sentencia con carácter retroactivo al momento en que
se dictó el acto o la disposición; del mismo modo el art. 84; y
asimismo el art. 73 de la vigente Ley de la jurisdicción
contenciosa-administrativa indica que
Las sentencias firmes que anulen un
precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a
la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo
hayan aplicado antes deque la anulación alcanzara efectos generales,
salvo en el caso deque la anulación del precepto supusiera la
exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas
completamente.
Por todo ello, el
Tribunal Supremo concluye que
los efectos jurídicos de la
sentencia estimatoria, sea de un acto administrativo o de una
disposición, sea por motivo de anulación o de nulidad, son o
pueden ser los mismos, de hecho el artículo 70.2 dispone que "
La sentencia estimará el recurso contencioso-administrativo cuando
la disposición, la actuación o el acto incurrieran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de
poder", y el artículo 71 dispone que cuando la sentencia sea
estimatoria " a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su
caso, anulará total o parcialmente la disposición o acto
recurrido", esto es sin distinguir si el acto o la
disposición es nula o anulable.
Y
llama la atención sobre que esto es lo que ocurre en la práctica,
es decir, que no se indica en el fallo de la sentencia si se trata de
un supuesto de nulidad o anulabilidad sino, en su caso, se
habla de nulidad en los fundamentos de derecho, para justificar en su
caso una interposición extemporánea del recurso, al no existir
plazo para la impugnación en los supuestos de nulidad de actos
administrativos.
