La sentencia del Tribunal Supremo de 24 de marzo de 2021 ha establecido doctrina a los efectos de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas sobre la indemnizabilidad de los gastos ocasionados en concepto de asesoramiento jurídico de la persona interesada en un procedimiento administrativo, en particular en el supuesto de que la terminación del mismo se hubiera ocasionado por el desistimiento de quien podía instarlo.
La sentencia se
refiere a una reclamación de indemnización de los gastos derivados de defensa
jurídica en un procedimiento de expropiación forzosa, iniciado a instancias de
una beneficiaria titular de una concesión minera del que se desiste
posteriormente.
Como es sabido,
entre los derechos de las personas interesadas en el procedimiento
administrativo se encuentra el de
actuar
asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus
intereses. (art. 53.1, g)
Ley 39/2015.
Es perfectamente
comprensible que, siendo la designación de asesor una facultad de la persona
interesada, con carácter general los costes derivados de ese asesoramiento
vayan a cargo de quien lo ha solicitado, es decir, de la propia persona
interesada.
Ahora bien, en un
supuesto como el que analiza la sentencia cabe plantearse si el daño económico
producido por el pago de los servicios de asesoramiento, que se ha revelado
innecesario porque el procedimiento finalizó sin que se llevara a cabo la
expropiación, es antijurídico y, por tanto, indemnizable. Aunque la
contratación de los servicios de asesoría fuera voluntaria, en este caso no ha
tenido ninguna utilidad práctica para quien los ha contratado y pagado.
Es antijurídico,
a tenor de lo establecido en el art. 106.2 CE y en el art. 32.1 de la Ley
40/2015, el daño que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de
acuerdo con la ley. La antijuridicidad no se refiere a la conducta del
agente productor del daño, sino que se traslada al ámbito subjetivo de la
persona perjudicada, en el sentido, como se ha dicho, de que esta no tenga el
deber de soportarlo.
El supuesto más
evidente se presenta cuando la norma impone la obligación a una persona
determinada o incluso a un determinado grupo de personas de soportar el concreto
perjuicio que comporta un determinado actuar administrativo. En este caso
desaparece la antijuridicidad del daño, porque precisamente la obligación comporta
la imposición de ese daño. Pero la antijuridicidad también desaparece cuando
existe únicamente el deber de soportar el daño, que como obligación no aparece
expresamente en la norma pero es una consecuencia inherente a la misma con
plenos efectos jurídicos.
En el caso que
nos ocupa, la norma no establece expresamente la obligación de que la persona interesada
se haya de hacer cargo del coste del asesoramiento jurídico al que ha tenido
que acudir en los procedimientos administrativos en los que interviene. Lo que
hay que determinar es si en este caso concurre el deber de la persona
interesada de soportar ese coste.
Y para ello, el
Tribunal Supremo analiza la naturaleza del procedimiento administrativo en una
reflexión que vale la pena reproducir:
(…) en el
procedimiento administrativo no hay una contienda entre partes, es decir, no se
trata de una posición enfrentada entre la Administración, que pretende dictar
un concreto acto administrativo, y los particulares que por el contenido de
dicho acto se vean afectados. Muy al contrario, una de las exigencias del procedimiento
administrativo, como todo el actuar de las Administraciones públicas, no es
tanto la defensa de sus potestades, sino servir con objetividad los intereses
generales y, sometida siempre al principio de legalidad (…). Y
precisamente esa exigencia del principio de legalidad, se impone a la
Administración una actividad, en especial durante la tramitación de los
procedimientos, de objetividad en sus decisiones -- también de los actos de
trámite-- lo cual requiere velar, durante dicha tramitación, no solo en la
efectividad de sus potestades, sino también proteger los derechos e intereses
de los ciudadanos afectados por el ejercicio de esas potestades. (…)
En los
procedimientos administrativos, a diferencia de lo que ocurre en los procesos,
no existe una confrontación de partes enfrentadas por intereses que deben
ventilarse en el mismo, sino que en su tramitación deben protegerse todos los
derechos, de tal forma que, sin perjuicio del derecho de los interesados en los
procedimientos de poder actuar asistido de un asesoramiento técnico, no es una
necesidad del mismo, porque sus intereses deben ser protegidos por la misma
Administración en la tramitación del procedimiento.
Otra cosa será
cuando, dictado el acto que tiene por finalidad el procedimiento tramitado,
cualquiera de los afectados considere que se han conculcado alguno de sus
derechos, para cuya defensa tiene abierta la vía de la impugnación de dicho acto
en vía contencioso-administrativa en el proceso correspondiente (…)
Lo que se
quiere significar con lo expuesto es que, en la medida en que durante la
tramitación de los procedimientos administrativos no están desprotegidos los
derechos e intereses de los interesados en el mismo, la posibilidad de actuar
en él mediante un asesoramiento jurídico, si bien es una facultad que no se le puede
negar a los afectados por los actos que se dicten en el seno del referido
procedimiento, es indudable que dicho asesoramiento no es necesario --puede ser
conveniente-- y por tanto esa posibilidad es una pura y libre decisión de los
interesados que no debe correr de cuenta de la Administración. (…)
En definitiva,
si el procedimiento administrativo constituye un mecanismo necesario para la
adopción de los actos administrativos y en su tramitación es la propia
Administración pública la que asume, como le viene impuesto, la defensa de
todos los derechos e intereses que se ven afectados por el acto administrativo
que se pretende adoptar con dicho procedimiento, sin perjuicio de que cualquiera
de los interesados pueda actuar en el procedimiento mediante el asesoramiento
que considere conveniente, el coste de ese asesoramiento es un deber que debe
soportar quien lo interesa, sin que exista obligación alguna de las
Administración en esa tramitación de soportar o compensar dichos costes, tan
siquiera por la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones
Públicas. En suma, que en tales supuestos existe el deber de los ciudadanos de
soportar el coste de ese asesoramiento jurídico.
La conclusión del
Tribunal Supremo gravita sobre el hecho de que la Administración, al tramitar y
resolver el procedimiento administrativo, ha de tutelar todos los intereses en
juego, tanto los generales como los de las personas interesadas, lo que hace
innecesario que la persona interesada cuente con un asesoramiento adicional y
por ello, si la persona interesada hace uso voluntariamente de ese
asesoramiento, tiene el deber de soportar su coste.
Desde la
perspectiva de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas,
el Tribunal Supremo llega a la misma conclusión. Dado que el daño reclamado y
sujeto a indemnización deben estar en una relación directa con el funcionamiento
de los servicios públicos, y en este caso el funcionamiento de los servicios es
la necesidad de la tramitación de un procedimiento administrativo con plena
garantía de objetividad y defensa de todos los derechos e intereses afectados,
de donde deberá concluirse que en esa tramitación, en cuanto la exigencia de un
asesoramiento jurídico no es necesaria, la decisión de utilizarlo no puede ser
imputado a dicho servicio público, sino a una decisión libre y voluntaria de la
persona interesada y, por tanto, es la que debe soportar el coste de ese
asesoramiento buscado en su propio interés.
Y por último, el
Tribunal Supremo, recordando su propia jurisprudencia sobre los costes
procesales generados por la impugnación de los actos administrativos en vía
jurisdiccional, que no se integran en la responsabilidad patrimonial, sino que
han de ser resarcidos, en su caso, por la vía de régimen de las costas procesales,
advierte de la contradicción que supondría que siendo en esa fase
jurisdiccional no solo conveniente, puesto que ahora ya si hay enfrentamiento
de intereses, sino necesaria dicha intervención, el coste de esa intervención
por profesionales no se integre en la responsabilidad de las Administraciones,
y se integrara el coste de esa intervención en un procedimiento administrativo
que, ni es obligatoria dicha intervención ni se aprecia su conveniencia, a la
vista de que ni existe enfrentamiento de intereses ni despreocupación de la Administración
de todos los derechos e intereses afectados.
Concluye el
Tribunal Supremo declarando que
con carácter
general, no puede estimarse como daño indemnizable, a los efectos de la
responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, los gastos
ocasionados en concepto de asesoramiento jurídico en el seno de un
procedimiento administrativo, aunque la terminación del mismo se hubiera
ocasionado por el desistimiento de quien podía instarlo.
