En un post anterior quedamos a la espera de respuesta del Tribunal Supremo a la pregunta de si hay reformatio in peius si se inadmite extemporáneamente un recurso administrativo en que se ha impugnado judicialmente el silencio administrativo negativo. La respuesta nos ha llegado con la sentencia de 9 de octubre de 2024 que resuelve un caso idéntico al planteado en el auto de admisión de la casación tratado en el post.
Decíamos entonces que
Los hechos tenidos en cuenta por el auto citado se inician con la reclamación de una empresa presentada la Administración tributaria de la devolución de determinadas cantidades retenidas a cuenta del Impuesto sobre la renta de no residentes, que al no recibir respuesta la empresa presenta las correspondientes reclamaciones económico-administrativas, que tampoco merecieron respuesta en plazo por el tribunal correspondiente y que contra este silencio la empresa presentó recurso contencioso administrativo. Durante la tramitación de dicho recurso, el tribunal económico administrativo dictó una resolución acordando la inadmisión de los recursos por extemporáneos, resolución a la que se amplió el recurso contencioso en trámite.
El Tribunal Supremo reconoce interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en relación con las siguientes cuestiones planteadas en el recurso:
1.1. Determinar si, una vez ya interpuesto recurso contencioso-administrativo y definido su objeto en el escrito de interposición de ese recurso, dirigido contra un acto desestimatorio presunto, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, éste último puede dictar resolución expresa, de forma tardía, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.
1.2. Dilucidar si, cuando la Administración resuelve de forma extemporánea una reclamación o recurso, declarando su inadmisibilidad, habiéndose obtenido por tanto con carácter previo una desestimación presunta por parte del interesado, está incurriendo en una reformatio in peius proscrita por nuestro ordenamiento, al impedir la revisión del fondo del asunto y limitar las ulteriores vías de recurso a la constatación de la existencia de la causa de inadmisibilidad invocada. En caso de no concurrir la reformatio in peius, precisar si estaríamos ante otra infracción del ordenamiento jurídico -como la del derecho de defensa- o frente a una mera irregularidad no invalidante.
1.3. Determinar si el juez a quo, en tales casos, debe limitarse a enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto; o si, por el contrario, está obligado a soslayar tal declaración de inadmisibilidad y analizar la legalidad de fondo de la denegación presuntamente derivada de la desestimación presunta. En otras palabras, si cabe un acto expreso tardío que no consista en la estimación de la pretensión o en su desestimación, en tal caso motivada.
El Tribunal expone que la recurrente postula que la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación económico-administrativa interpuesta ante el TEAC impide al órgano revisor económico-administrativo inadmitir la reclamación porque produciría una reformatio in peius. Para el Tribunal
Este planteamiento es conceptualmente erróneo, por cuanto atribuye a una " técnica", que no a un "acto", presunto de sentido negativo el significado de actuación apta para impedir una declaración de inadmisibilidad. No es así, la inadmisión de la reclamación es una consecuencia inexorable establecida por la ley, que en modo alguno puede quedar eliminada por la ficción de una desestimación presunta que no tiene otro alcance que permitir al interesado impugnar la resolución presunta denegatoria.
En aplicación de la reglas generales del silencio administrativo, el transcurso del plazo para resolver sin que la Administración haya dado respuesta expresa al recurso solamente determina que la pretensión pueda considerarse desestimada a los efectos de interponer el recurso procedente, pero no impide al órgano revisor dictar una resolución expresa declarando la inadmisibilidad de la reclamación por haberse presentado fuera del plazo legalmente previsto. El Tribunal recuerda que el silencio negativo es una mera ficción legal que abre la posibilidad de una impugnación pero deja subsistente la obligación de la Administración de resolver expresamente, y añade que la resolución expresa posterior, cuando comporte la desestimación de la reclamación, se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio, a diferencia de los casos de estimación por silencio administrativo, en que la resolución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatorio del mismo.
Tampoco se produce reformatio in peius,
pues la ulterior resolución expresa que declara que la reclamación es inadmisible no empeora la situación que tenía el recurrente en el período comprendido entre la superación del plazo para resolver y la fecha de aquella resolución expresa, dado que, (…), el silencio no es un acto ni, por tanto, declara o reconoce nada; en particular, no declara ni reconoce, ni puede hacerlo, que una reclamación en sí misma inadmisible es admisible.
En suma, el transcurso del plazo que la Administración tiene para resolver la reclamación no determina la adquisición por el recurrente de algún tipo de derecho, pues lo que la ley le permite es acceder a la vía judicial superando los efectos de inactividad de la Administración, pero no le proporciona una situación mejor que la que tenía inicialmente, es decir, como si la reclamación se hubiera interpuesto en plazo.
Por ello, cuando se somete a control judicial la resolución expresa extemporánea que declara la inadmisibilidad de la reclamación,
el juzgador debe examinar la conformidad a derecho de la declaración de inadmisibilidad, y solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto, pues la revisión de fondo de la cuestión suscitada requiere de una reclamación válida y tempestivamente interpuesta.
La producción del silencio no subsana la extemporaneidad de la reclamación.
La respuesta del Tribunal Supremo a las cuestiones de interés casacional es la siguiente:
La
respuesta a la primera cuestión, conforme a lo que hemos razonado, debe ser
que, una vez interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la
desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación
formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, este puede dictar
resolución expresa, de forma extemporánea, declarando la inadmisibilidad de la
reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.
A
su vez, la respuesta a la segunda cuestión de interés casacional debe ser que
la resolución expresa del órgano revisor, dictada fuera de plazo, que declara
la inadmisibilidad de la reclamación por ser extemporánea, no incurre en reformatio in peius ni en ninguna otra infracción del ordenamiento
jurídico, pues la revisión del fondo del asunto requiere de una reclamación
válida y tempestivamente interpuesta.
En
tales casos, el juez a quo competente para resolver el recurso
contencioso-administrativo debe enjuiciar la conformidad a derecho de la
decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo
y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el
fondo del asunto.
