Con la sentencia de 24
de junio de 2025 el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre si iniciado un
procedimiento de ejecución forzosa cabe invocar la eventual nulidad del acto
que se ejecuta con perspectivas de éxito.
El caso analizado es un supuesto de
restablecimiento de la legalidad urbanística en que se había adoptado por la
Administración competente un acuerdo de ejecución subsidiaria de una orden de demolición
de unas determinadas construcciones industriales, que fue objeto de un recurso
contencioso administrativo en el que se solicitaba la anulación de la
resolución que acordó la ejecución forzosa, y también la nulidad de la previa
orden de demolición, que no había sido recurrida en tiempo y forma, y que
servía de fundamento a la orden de ejecución subsidiaria.
El recurso contencioso administrativo
fue desestimado por el juzgado correspondiente, como lo fue también el recurso
de apelación formulado ante el Tribunal Superior de Justicia competente. Es
interesante el argumento que esgrime la sentencia dictada en apelación:
Tiene razón
el Letrado del Ayuntamiento cuando afirma que tal alegación de la actora
conculca los más elementales principios de seguridad jurídica que rigen en
nuestro ordenamiento, ya que siendo firme y consentida esa orden de demolición,
no procede el enjuiciamiento de la misma en este procedimiento, que debe
limitarse a la orden de ejecución subsidiaria objeto del recurso contencioso. (…).
el acto que
acuerda la ejecución sustitutoria no tiene un contenido equivalente al acuerdo
precedente, que acuerda la demolición de las obras abusivamente construidas.
Por ello, desde este punto de vista, podría ser recurrido con base a motivos
acaecidos después del acto cuya ejecución se pretende con el segundo,
combatiendo la ejecución sustitutoria, por entenderla no procedente. (…)
Sin
embargo, ninguno de estos motivos propios y específicos se articula frente al
acuerdo impugnado. De esta manera, el acuerdo de ejecución subsidiaria resulta
ser plenamente conforme a la normativa aplicable, sin ser dable esgrimir aquí
causas de impugnación que tuvieron que hacerse valer frente al acto que
pretende ejecutarse (…).
La cuestión en la que el auto de
admisión ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de
jurisprudencia consiste en determinar si, siendo firme en vía administrativa la
resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad
urbanística que ordenaba la demolición de lo construido, cabe alegar la
prescripción/caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de
la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.
El Tribunal Supremo advierte que la
estrategia de la parte recurrente consiste en utilizar la impugnación
jurisdiccional de una resolución que acuerda la ejecución forzosa subsidiaria
de una orden de demolición de unas construcciones para conseguir la declaración
de nulidad de la previa orden de demolición que se ejecuta y que quedó firme y
consentida por no haber sido impugnada.
En su razonamiento, el Tribunal Supremo
descarta entrar a valorar los argumentos de la parte recurrente encaminados a
demostrar la nulidad de la previa orden de demolición, y se dirige a cuestionar
la estrategia utilizada diciendo que
Una cosa es
la imprescriptibilidad de la acción para declarar la nulidad de pleno derecho
frente a la que no cabe oponer, ciertamente, la firmeza de los actos
administrativos, y así se consagra en el art. 106de la Ley 39/2015 -que regula,
precisamente, el procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho-,
y otra bien distinta que para declararla deban seguirse, en todo caso, los
cauces procedimentales previstos específicamente en el ordenamiento jurídico
con sus plazos correspondientes, esto es, los recursos administrativos,
ordinarios o extraordinarios, y el procedimiento de revisión de oficio de actos
firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, también a
disposición de los interesados.
Puesto que los actos administrativos,
incluso los viciados de nulidad de pleno derecho, son inmediatamente ejecutivos,
los particulares están sujetos a la carga de impugnarlos por los cauces
procedimentales establecidos, bien los recursos administrativos, bien la acción
revisora de actos firmes del art. 106 de la Ley 39/2015. En virtud del
principio de autotutela, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo no
afecta a su eficacia y consiguiente ejecutividad, y ello significa que el particular
afectado por el acto nulo de pleno derecho debe reaccionar frente al mismo si
no quiere soportar sus efectos.
Por tanto,
si se dicta un acto administrativo, que constituye un título ejecutivo (art. 97
Ley 39/2015), su posible nulidad de pleno derecho deberá articularse a través
de los recursos ordinarios de los que sea susceptible y, en el supuesto de que
éstos no sean interpuestos y el acto gane firmeza, a través del procedimiento
de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley
39/2015, pero en otro caso, el acto, aun inválido, incluso nulo de pleno
derecho, seguirá siendo eficaz por no haber sido combatido y,
consiguientemente, será susceptible de ser ejecutado forzosamente (art. 99 Ley
39/2015). Por ello, si no se ejercita la acción prevista en el art. 106, la
impugnación de los actos de ejecución debe respetar su presunción de validez,
ejecutividad y ejecutoriedad, y ceñirse, por tanto, a los motivos autónomos de
validez del acto de ejecución. El acto de ejecución está subordinado a la
validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación ,ello
quiere decir que, si esa validez y permanencia no ha sido cuestionada en debida
forma, bien a través de los recursos ordinarios bien mediante el procedimiento
de revisión de oficio, el acto de ejecución sólo será recurrible en cuanto la
ejecución en sí misma, y no el acto del que hace aplicación, infrinja el
ordenamiento jurídico.
El Tribunal Supremo trae a colación su
propia doctrina, recordando la sentencia de 1
de julio de 2002 en la que se dice que
Como tal
acto de ejecución, está subordinado a la validez y pervivencia del acto
anterior del que constituye simple aplicación. Ello quiere decir que si esa
validez y pervivencia no se cuestionan, o no se cuestionan en debida forma, el
acto de ejecución sólo será recurrible autónomamente en cuanto la ejecución en
sí misma, no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento
jurídico.
Menciona también la sentencia de 1
de febrero de 2021, de la que destaca lo siguiente:
Pues bien,
al igual que decimos en la sentencia 103/2021, de 28 de enero (rec. cas.
3734/2019), y en nuestra sentencia núm. 1636/2022, de 1 de diciembre (rec. cas.
núm. 3857/2019 ),la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover
los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se
les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista ahora por el
artículo 106 de la Ley 39/2015 y antes, por el artículo 102 de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común.
Y, por último, cita la sentencia de 9
de febrero de 2023, en la que se dice lo siguiente:
Para el
inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la resolución
administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento
de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el
plazo que se le otorgue. Este previo apercibimiento -que tiene su base en un
título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es una acto de trámite puro
en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa
del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación,
pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación
tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso,
siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y
exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la
resolución administrativa que se trata de ejecutar.
Concluye el Tribunal Supremo
respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión con una doctrina
que se extiende a toda resolución administrativa restrictiva de derechos, de la
forma siguiente:
Una vez
firme una resolución administrativa restrictiva de derechos, como pueda ser una
orden de restauración de la legalidad urbanística, frente a los ulteriores
actos de ejecución y consecuentes requerimientos que se notifiquen a los
interesados de cara a su cumplimiento, no cabe ya cuestionar la legalidad de
dicho acto originario, únicamente los aspectos propios de la propia ejecución;
y, por tanto, siendo firme la resolución dictada en un procedimiento de
restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede oponerse la prescripción
y/o caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la
resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.
Nota del autor: La semana pasada se coló en este blog por un error imputable solo a mí un post que no se corresponde con la temática que tratamos habitualmente, por lo que pido disculpas.
Aprovecho la circunstancia para recordar a las personas a las que puedan interesar los temas filosóficos que tienen a su disposición el blog https://essolofilosofia.blogspot.com/, del mismo autor, en donde se encuentra ahora el post indebidamente ubicado.
