La impugnación de los actos de trámite

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 2024 resuelve un litigio sobre la impugnabilidad de un determinado acto de trámite de la Administración. Más allá del interés que pueda tener el caso concreto, pues se refiere a un supuesto muy específico, la sentencia recoge la jurisprudencia más reciente del propio Tribunal sobre la impugnabilidad de los actos de trámite, insistiendo en que se trata de una materia eminentemente casuística. Recuerda la sentencia de 4 de junio de 2020, en la que se afirma que

la impugnabilidad o no de los actos administrativos viene determinada por la función del acto de que se trate en el procedimiento administrativo, en el que cabe diferenciar entre los actos de trámite, que tienen un carácter meramente preparatorio o instrumental y la resolución final, que decide el fondo del asunto y pone término al procedimiento, de forma que los recursos solo serán admisibles frente esta última y, no frente a los actos de trámite, con ciertas excepciones. Lo anterior no supone que los actos de trámite no sean susceptibles de impugnación, sino únicamente que no pueden ser impugnados de forma separada al acto que ponga término al procedimiento. Y recordamos el carácter casuístico que preside la materia, que hace imprescindible el examen particularizado del acto cuestionado, en especial, de su objeto y extensión, a fin de decidir si puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 112.1 LPAC que lo cualifiquen como acto de trámite y abran la puerta para su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

Recordemos que de conformidad con el art. 112. de la Ley 39/2015, son susceptibles de impugnación los actos de trámite si  

deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos (…).

Y añade que

La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento.

Que un acto de trámite sea impugnable es algo que hay que analizar caso por caso. Nos dice el Tribunal Supremo en la sentencia de 28 de octubre de 2022 que

la consideración de cuando un acto de tramite tiene o no la categoría de cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias concurrentes, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJCA y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

El ejemplo nos lo brinda el propio hecho analizado en la sentencia. Un órgano administrativo requiere de forma taxativa a la recurrente la devolución en un plazo perentorio de 15 días de una determinada suma dineraria con la consecuencia expresa, en caso de no ingresar dicha cantidad de comunicar lo actuado a la Inspección correspondiente para la apertura de las actas de liquidación y también, en su caso, para la imposición de una sanción. En este caso, nos dice el Tribunal Supremo,

que no nos encontramos ante un mero acto de trámite de carácter instrumental o meramente preparatorio que se limita a ordenar una actividad procedimental que permita una ulterior decisión de fondo. Como se desprende de sus propios términos, la resolución administrativa presenta un contenido material relevante, pues implica una actuación que genera por sí misma, sin necesidad de ulteriores actos adicionales, unas concretas y específicas consecuencias negativas en la esfera de intereses de la entidad recurrente.

Concluye el Tribunal Supremo fijando la siguiente doctrina jurisprudencial:

La consideración de un acto de trámite o de un acto de trámite cualificado no tiene una respuesta única, válida para todos los casos, sino que debe ser matizada en cada caso mediante el examen particularizado de las circunstancias que concurran, en especial las relativas a su objeto y extensión, a fin de decidir sí el acto en cuestión puede producir alguno de los efectos descritos en el artículo 25 de la LJ y 112.1 de la LPAC que lo cualifique como acto de trámite y permita su impugnación autónoma y separada del acto resolutorio del procedimiento.

 

Alcance de la desvinculación al sentido del silencio negativo cuando la Administración resuelve extemporáneamente

Una de las reglas fundamentales que establece la normativa sobre procedimiento administrativo se enuncia en el art. 21.1 de la Ley 39/2015, el cual establece que

La Administración está obligada a dictar resolución expresa y a notificarla en todos los procedimientos cualquiera que sea su forma de iniciación.

Para los supuestos en que se haya producido silencio administrativo negativo, la letra b) del art. 24.3 de la Ley 39/2015 señala que

En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio. 

En esta ocasión examinamos una sentencia del Tribunal Supremo que me ha sugerido una compañera (¡gracias!) en la que se establece para un supuesto concreto el alcance de la desvinculación al sentido del silencio en los supuestos de silencio administrativo negativo.

La sentencia de 5 de diciembre de 2023 analiza un expediente de responsabilidad patrimonial por contaminación acústica y las dos sentencias dictadas a continuación, en que la cuestión principal es si la Administración, habiendo requerido la subsanación de la falta de firma de la solicitud y no habiendo sido atendida (aunque sobre ello hay dudas, que se expresan en la misma sentencia), puede, una vez producido el silencio administrativo, acordar el archivo por desistimiento. Lo que se plantea en el recurso de casación es si la desvinculación al sentido del silencio negativo, una vez producido, habilita a la Administración para resolver en los términos que lo hizo en esta ocasión, archivando por desistimiento de la persona interesada por -aparentemente- no haber atendido un requerimiento de subsanación.

Así, el Tribunal Supremo considera que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia

determinar la compatibilidad de la desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso iniciada ya la vía jurisdiccional). 

En el examen de los hechos, el Tribunal muestra su sorpresa al inicio de su argumentación por

cómo un asunto que debió haberse resuelto de forma extraordinariamente sencilla, se ha complicado, en opinión de esta Sala, indebida e innecesariamente. 

¿Por qué lo dice?

• Porque en vía jurisdiccional se declaró que no se produjo silencio, a pesar de que transcurrió con creces el plazo máximo legal de seis meses para resolver el procedimiento de responsabilidad patrimonial, ya que la demanda se presentó dieciséis meses más tarde de la presentación de la solicitud.
• Porque la solicitud, si bien no fue firmada ab initio por el recurrente ni por su representante, fue presentada de forma telemática, firmada electrónicamente por la presentante. No hubiera sido registrada la solicitud en el Ayuntamiento demandado, si no se hubiera dado por válida la presentación telemática, que ineludiblemente requiere firma electrónica. Además, si bien el escrito rector se acompañó en pdf sin firmar, la solicitud electrónica se ha firmado debidamente y no cabe hablar de falta de firma stricto sensu.

Puesto que la inicial reclamación como el ulterior intento de subsanación fueron firmados y presentados digitalmente por la Letrada apoderada del reclamante, aunque el concreto escrito o documento de reclamación siga sin aparecer firmado, entender que ha desistido de su reclamación es absolutamente desproporcionado y contrario a la evidencia, a pesar del defecto formal advertido.

El Tribunal Supremo considera que 

A la Administración municipal le era exigible una conducta lo suficientemente diligente como para evitar definitivamente las posibles disfunciones derivadas de su actuación, por así exigirlo el principio de buena administración, que no se detiene en la mera observancia estricta de procedimiento y trámites, sino que más allá reclama la plena efectividad de garantías y derechos reconocidos legal y constitucionalmente al administrado.

Con carácter general tiene al administrado derecho a respuesta oportuna y eficaz de las autoridades administrativas y derecho a una resolución administrativa en plazo razonable.

Y concluye con la respuesta a la cuestión de interés casacional declarando que

La desvinculación al sentido del silencio administrativo negativo prevista en el artículo 24.3.b) de la Ley 39/2015 no es compatible con los principios de buena administración, racionalización y eficacia administrativas, en el caso de la adopción de una resolución de archivo por desistimiento -al considerarse no atendido el requerimiento de subsanación por deficiencias formales en la solicitud- dictada tardía y extemporáneamente (incluso, insistimos, iniciada ya la vía jurisdiccional).

Cambio sin previo aviso del sistema de notificación (de notificación en papel a notificación electrónica) a un sujeto obligado a la relació electrónica con la Administración

En el auto de 31 de enero de 2024, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia

Determinar si resulta legítima y conforme con el principio de confianza legítima la práctica de notificaciones electrónicas a una persona jurídica por parte de una agencia tributaria regional una vez ha suscrito un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre para efectuar las comunicaciones mediante su dirección electrónica habilitada en el seno de un procedimiento iniciado mediante un acto notificado por vía de correo certificado sin que medie aviso del cambio de sistema de notificación.

La causa en la que se ha planteado el recurso de casación tiene como antecedente un procedimiento administrativo de comprobación tributaria cuyo inicio fue comunicado por correo certificado a la empresa afectada, sin informar a la interesada de su obligación de comunicarse con la Administración por medios electrónicos ulteriormente. A lo largo de la tramitación del expediente, la Administración actuante cambió sin previo aviso el mecanismo de notificación pasando a hacerlo de forma electrónica, sin que la destinataria atendiera las notificaciones y con el consiguiente perjuicio por tenérsele por notificados los correspondientes actos.

La disyuntiva que se plantea el Tribunal Supremo es

si un cambio en el sistema de notificaciones realizado por una Administración pública en relación con un interesado y en un mismo procedimiento, por razón de la firma de un convenio con la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, y en concreto la notificación electrónica de una liquidación complementaria, sin aviso previo sobre el cambio de proceder, que suponía dejar de practicar las notificaciones por correo certificado, es jurídicamente admisible y respetuoso con los principios de confianza legítima y vinculación de la administración con sus actos propios o, por el contrario, comporta una indefensión para el administrado, en la medida en que éste no conoció la causa y la variación misma del sistema de notificaciones y no pudo acceder al contenido de lo notificado y recurrir los actos que constituían su objeto.

El problema es, en palabras del Tribunal Supremo, es que

independientemente de la obligación legal de relacionarse de forma electrónica con la Administración por tratarse de una persona jurídica, el proceder del órgano administrativo ha podido inducir al interesado a esperar que las comunicaciones del procedimiento de comprobación incoado seguirían practicándose por correo certificado (…)

Es cierto que el art. 43.2 del Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, aprobado por el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, establece que 

Cuando el interesado sea un sujeto obligado a relacionarse por medios electrónicos y la Administración emisora de la notificación no disponga de datos de contacto electrónicos para practicar el aviso de su puesta a disposición, en los procedimientos iniciados de oficio la primera notificación que efectúe la Administración, organismo o entidad se realizará en papel en la forma determinada por el artículo 42.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, advirtiendo al interesado en esa primera notificación que las sucesivas se practicarán en forma electrónica por comparecencia en la sede electrónica o sede electrónica asociada que corresponda o, en su caso, a través de la Dirección Electrónica Habilitada única según haya dispuesto para sus notificaciones la Administración, organismo o entidad respectivo, y dándole a conocer que, de acuerdo con lo previsto en el artículo 41.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, puede identificar un dispositivo electrónico, una dirección de correo electrónico o ambos para el aviso de la puesta a disposición de las notificaciones electrónicas posteriores.

Pero en este caso la Administración no ha actuado así (los hechos son anteriores a la entrada en vigor del citado reglamento), porque lo que establece la norma es precisamente que la Administración ha de informar al sujeto obligado a la relación electrónica que a partir de la comunicación las notificaciones se harán en la forma electrónica. Si esto es así con carácter general, parece que dicha información habría de ser imprescindible para cambiar la fórmula de notificación, que además ha de venir precedida de un aviso aunque su omisión no invalide el intento de notificación.

Quedamos a la espera de la respuesta del Tribunal Supremo.

De nuevo sobre la desviación de poder

Aunque ya nos referimos a la desviación de poder en un post anterior, en la sentencia del Tribunal Supremo de 21 de noviembre de 2023, dictada sobre un asunto que ha tenido una cierta trascendencia pública, encontramos algunos pronunciamientos del máximo interés sobre la desviación de poder y especialmente sobre el papel que tienen encomendado la Administración y por ello nos detenemos para destacarlos.

Como es sabido, de acuerdo con el art. 70.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa -erróneamente citado en la sentencia- la desviación de poder es

el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.

Nos dice la sentencia que 

esos fines distintos de los que son propios de la correspondiente potestad no tienen que ser forzosamente privados o personales, ni tampoco necesariamente ilícitos. Basta que sean fines distintos de los que la legalidad encomienda a la potestad de que se trate.

Y recuerda que la propia Constitución así lo ordena expresamente cuando, en su art. 106, habla del sometimiento de la actuación administrativa a los fines que la justifican.

El Tribunal Supremo reconoce la dificultad de identificar la desviación de poder que se ha de realizar identificando una finalidad impropia en una actuación exteriormente correcta, porque es difícil probar los "fines desviados" o la "intencionalidad torcida" que suelen permanecer ocultos. Por eso, el Tribunal Supremo concluye que la prueba de la desviación de poder haya de realizarse normalmente con base en indicios, cuya apreciación puede ser incierta u opinable, y que haya de combatirse mediante la invocación de principios generales, especialmente de rango constitucional o convencional.

Pero hay un párrafo en los fundamentos de derecho de la sentencia sobre el que quiero llamar la atención, que va más allá de un análisis dogmático de la institución jurídica que estamos comentando. Nos dice el Tribunal Supremo que 

Las potestades administrativas (...) consisten por su propia naturaleza en facultades exorbitantes, que permiten incidir de manera unilateral y autoritativa sobre los derechos e intereses de las personas; y, precisamente por esta razón, está prohibido -incluso a nivel constitucional- que puedan ser utilizadas para fines diferentes de los que les son propios.

Con esta manifestación el Tribunal Supremo ha resumido en pocas palabras el papel de la Administración y, sobre todo, cómo ha de hacer uso de los poderes que tiene a su disposición. Dado que la Administración dispone de mecanismos que le permiten imponer a la ciudadanía sus decisiones, que siempre han de estar orientadas a satisfacer el interés general, el uso de esos mecanismos, en muchos casos coercitivos, ha de ajustarse, en lo formal y en lo material e incluso en lo que se refiere a las finalidades a conseguir, de forma estricta y rigurosa a lo que establece el ordenamiento jurídico.

La presencia de la persona interesada en la práctica de la prueba testifical del procedimiento administrativo

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 29 de noviembre de 2023, además de hacer unas puntualizaciones sobre el derecho de la persona interesada a ser notificada del comienzo de la práctica de las pruebas admitidas en el procedimiento administrativo, reflexiona sobre el valor de la prueba y su carácter contradictorio, especialmente en un procedimiento sancionador.

En la parte que aquí interesa, la sentencia analiza un procedimiento administrativo sancionador en que, habiendo solicitado la persona interesada la práctica de la prueba testifical, una vez admitida fue llevada a cabo sin su presencia porque no le fue comunicada la información necesaria para asistir.

Llama la atención, entre el argumentario empleado por la representación letrada de la Administración autora del acto impugnado, que se afirme lo siguiente:

el hecho infractor se presenció de manera directa por la policía, existen hechos objetivos e indubitados como son, que la bebida vendida contiene alcohol y que la compradora era menor de edad (...) [y] que la menor admitió la compra-- la citación del interesado difícilmente pudiera haber cambiado el resultado (...).

Es decir, que como el hecho ha sido presenciado por la policía, existe prueba suficiente para resolver el procedimiento sancionador, y los demás trámites son meras formalidades. Frente a esta interpretación, el Tribunal Supremo reacciona afirmando que

si la denuncia de los agentes de la autoridad hace prueba de los hechos que recoge, salvo que se acredite lo contrario (artículo 77.5 [de la Ley 39/2015] ), adquiere una relevancia esencial el derecho del afectado a proponer y a que se admitan y practiquen los medios probatorios con los que demostrar que lo sucedido no es lo que esos agentes dicen que ocurrió. Así, resulta con naturalidad del artículo 77 que nos ocupa, cuyas prescripciones no son sino el resultado al que ha llegado la interpretación de las garantías que contempla el artículo 24 de la Constitución y de su mandato de proscripción de la indefensión, garantías especialmente exigentes cuando del procedimiento sancionador se trata, pues a él se aplican, en principio, las establecidas para el proceso penal.

Se reconoce, por tanto, el derecho de la persona interesada en un procedimiento sancionador a pedir un período de prueba y a proponer en él los medios probatorios con los que demostrar que no son ciertos en todo o en parte los hechos que se le imputan, por mucha prueba presuntamente de cargo que haya aportado la parte acusadora.

Recordemos que el art. 78 de la Ley 39/2015 establece en sus dos primeros apartados lo siguiente:

1. La Administración comunicará a los interesados, con antelación suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realización de las pruebas que hayan sido admitidas.

2. En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar técnicos para que le asistan.

Nos dice el Tribunal Supremo que de estos dos apartados

se desprende que al interesado se le ha debido comunicar con antelación suficiente el comienzo de la realización de las pruebas admitidas y que esa comunicación ha de comprender la indicación del lugar, fecha y hora en que se practicará así como ha de informarle de que puede nombrar técnicos que le asistan. Una comunicación de la naturaleza de la que contempla este precepto legal no es para mero conocimiento del interesado sino, precisamente, para que pueda personarse en el acto en que se lleva a cabo la prueba. No queda, pues, al parecer del instructor hacer o no esa comunicación, y tampoco hacerla incompleta. De igual modo, no queda a su decisión permitir o no la presencia de aquél, pues en tal hipótesis no tendría sentido la comunicación exigida por la Ley. Además, si no puede estar presente, ¿en qué y cómo sería asistido por los técnicos que puede nombrar?

El Tribunal Supremo destaca, además, que el art. 77.1 de la Ley 39/2015 remite a la Ley de Enjuiciamiento Civil para la práctica de la prueba, la cual en su art. 372.1 establece que

Una vez respondidas las preguntas formuladas por el abogado de la parte que propuso la prueba testifical, podrán los abogados de cualquiera de las demás partes plantear al testigo nuevas preguntas que reputen conducentes para determinar los hechos. (...)

Es decir, que durante la prueba testifical está previsto que se formulen preguntas dirigidas a cuestionar el testimonio prestado. Si no se permite a la persona interesada, por no encontrarse presente en el trámite de prueba por no haber sido citada oportunamente, hacer al testigo preguntas al objeto de desvirtuar los hechos consignados en la denuncia y el propio testimonio del testigo, el resultado es impedir la contradicción imprescindible y así causar indefensión a la persona interesada.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye dando respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión en los tétminos siguientes:

en supuestos como el de autos, del artículo 78 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, se deduce la obligación para el instructor de comunicar a los interesados los datos referidos a la práctica de la prueba testifical a los efectos de que puedan estar presentes en su práctica e intervenir en ella.

El recurso de alzada contra la actividad administrativa de las entidades locales de Navarra ante el Tribunal Administrativo de Navarra

 

Me parece muy interesante hacer unos comentarios sobre el recurso de alzada regulado por el art. 337 y siguientes de la Ley Foral de Navarra 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, no solo por la extensión y el detalle de su regulación reglamentaria contenida en el Decreto Foral 279/1990, de 18 de octubre, de desarrollo parcial de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración local de Navarra, en materia de impugnación de los actos y acuerdos de las Entidades locales de Navarra, sino, como veremos, por quienes están legitimados para interponerlo.

Es un recurso potestativo y gratuito que tiene por objeto la impugnación de los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa. Para su interposición no es necesaria la intervención de Abogado ni Procurador, pero la persona interesada puede utilizarlos, en cuyo caso será de su cuenta el pago de los honorarios o derechos respectivos.

La gran peculiaridad radica en los sujetos legitimados para su interposición: de entrada, lo están las personas que de acuerdo con la legislación general ostenten dicha legitimación, y también los vecinos, aunque no les afecte personalmente el acto o acuerdo. 

Lo que significa que cualquier vecino, aunque no ostente lo que denominamos un interés legítimo en relación a un determinado asunto, puede interponer el recurso de alzada contra el correspondiente acto, y además, queda legitimado también ante la jurisdicción contenciosa-administrativa para continuar la impugnación por esa vía, siempre que, previamente, haya interpuesto el recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. 

Para conocer esta peculiar dinámica es muy expresiva la sentencia de 30 de octubre de 2014 de la sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, que señala lo siguiente:

El Ayuntamiento demandado ha afirmado que el recurrente, aunque es cierto que se dio de alta en el Padrón, en realidad nunca fue vecino, afirmación que no ha sido en modo alguno replicada y que viene respaldada por lo que resulta de los intentos de notificación en el domicilio que en el mismo tenía designado, por lo que la tenemos por cierta quedando por tanto enervada la presunción de vecindad que el empadronamiento constituye.

Consta, además, acreditado que con posterioridad a la decisión de baja, el demandante se han empadronado en otro municipio (Valle de Egües) en marzo o abril de 2013.

Ello significa jurídicamente que se da un supuesto de falta de legitimación sobrevenida en cuanto que el resultado de fondo que del recurso de alzada pudiera producirse no afectaría al recurrente, siendo consustancial al concepto de legitimación, que ni es vecino -y carece por tanto de esa singular legitimación que le da el art. 337 de la Ley Foral 6/1990 de la Administración Local de Navarra- ni, en contra de lo que en conclusiones dice, tiene interés legítimo en función del acto que impugna: ordenanza reguladora de la autorización y celebración de funcionarios civiles, actividad en la que no alega tener interés, lo que le excluye del art. 325 de La Ley Foral citada que habla de interesados "legítimos" por los cuales solo ha de entenderse los relacionamos en el artículo 3 LRJyPAC (Ley 30/1992 ) entre ninguno de los cuales cabe incluir su supuesto.

Otra peculiaridad que distingue el recurso de alzada que comentamos es que puede dirigirse también contra los reglamentos. Lo explica el Tribunal Administrativo de Navarra en su Resolución 00555/18 de 13/03/2018:

Aduce la entidad local que, con base en lo prescrito en el artículo 112.3 de la 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone que "Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", procede la inadmisión de la impugnación.

Sin embargo, este Tribunal tiene competencia, como así ha declarado en muchas ocasiones (en las que siempre se ha alcanzado la firmeza), para el enjuiciamiento de disposiciones de naturaleza reglamentaria.

En efecto, ya desde la Resolución 987, de 14 de mayo de 2004 (recurso de alzada 00-04773), este Tribunal ha venido sosteniendo dicha competencia. Y repárese en que dicha Resolución afectaba precisamente al Ayuntamiento de Pamplona (el cual ya es, pues, conocedor de dicha doctrina, por lo que carece de fundamento que vuelva a reiterar un argumento que ya fue esgrimido, sin éxito, en el citado recurso instruido en tal año 2000). Dice así tal Resolución:

"El Ayuntamiento de Pamplona ha alegado, en primer lugar, que el Tribunal Administrativo de Navarra no es competente para conocer de la presente impugnación al tratarse de un recurso, aunque sea indirecto, contra una Ordenanza municipal, es decir, contra una disposición de carácter general.

A este respecto es preciso indicar que según el art. 39.1.a) de la LORAFNA corresponden a Navarra todas aquellas facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841 y disposiciones complementarias. Asimismo, el art. 46.1.a) del Amejoramiento, y respecto de la materia de Administración local, señala que Navarra tiene las facultades y competencias que actualmente ejerce al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841, en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de noviembre de 1925 y disposiciones complementarias. Es decir, según la norma suprema del ordenamiento jurídico navarro la Comunidad Foral puede ejercer, en materia de Administración local, todas aquellas facultades y competencias que venía ejerciendo hasta el momento de aprobarse la LORAFNA, y hay que hacer constar que una de esas competencias era la del control de legalidad de las actuaciones (actos y disposiciones generales) de las entidades locales a través de un órgano independiente funcional-mente: el Tribunal Administrativo de Navarra.

Por otro lado, la norma reguladora de la Administración local de Navarra dictada después de la LORAFNA (Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de Administración Local de Navarra) establece en su art. 333 que los actos y acuerdos de las entidades locales de Navarra sujetos al control de la jurisdicción contencioso-administrativa podrán ser impugnados mediante la interposición del recurso de alzada ante el Tribunal Administrativo de Navarra. Dentro de la expresión "actos y acuerdos" contenida en dicha norma deben incluirse tanto los actos administrativos singulares como las disposiciones de carácter general aprobadas por las entidades locales puesto que esa competencia le viene dada al Tribunal Administrativo desde el Real Decreto-Ley Paccionado de 1925, norma que según hemos visto se asume por el Amejoramiento como base de partida del reparto competencial de la Comunidad Foral. (...)

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Navarra es competente para conocer de las impugnaciones que se planteen contra Ordenanzas y demás disposiciones generales de las entidades locales de Navarra, tanto como ejercicio de una competencia de las denominadas "históricas" como por interpretación de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, no siendo de aplicación, por tanto, a este supuesto el art. 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, (…).

Por lo demás, la interposición del recurso ha de llevarse a cabo, en su caso, dentro del mes siguiente a la fecha de notificación o publicación del acto o acuerdo, si fuere expreso, o a la fecha en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 318.2 de la Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, se entienda producida la denegación presunta de la correspondiente petición. La interposición del recurso de alzada no suspende la ejecución del acto o acuerdo impugnado. Podrá fundarse en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder, y durante su tramitación el Tribunal Administrativo de Navarra no podrá suspender la ejecución de los actos o acuerdos objeto de aquél. 

Los recursos de alzada deben resolverse en el plazo de seis meses contados a partir de la fecha de su interposición. Transcurrido el plazo indicado sin que recaiga resolución expresa, puede entenderse desestimado el recurso, pudiendo el interesado interponer frente a esa desestimación presunta, ante los órganos competentes, el correspondiente recurso contencioso-administrativo, dentro del plazo establecido en la legislación reguladora de dicha jurisdicción para los actos presuntos.

Por último, la ejecución de las resoluciones del Tribunal Administrativo de Navarra corresponde al órgano de la entidad local autora de la actuación objeto del recurso.

El derecho de la persona a la que se ha incoado una información previa a acceder a dicho expediente aunque luego no fuere sancionada

 

El art. 55 de la Ley 39/2015 prevé la posibilidad de que el órgano competente abra, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Para el supuesto de procedimientos de naturaleza sancionadora el precepto indica las actuaciones previas se han de orientar a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, y señala que han de ser realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 se plantea como cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar el alcance del acceso a la información reservada cuando no forma parte del expediente disciplinario.

La impugnación en este caso se dirige contra una sentencia de primera instancia confirmada en apelación que estimó la demanda argumentando que la información reservada tiene, conforme ha reconocido la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, naturaleza de procedimiento administrativo, y por ello reconoce el derecho a obtener copia de la documentación integrante de la información reservada, en la medida en que obren los datos personales del demandante.

En la demanda se invoca que, de acuerdo con la jurisprudencia que se cita, la información reservada no va dirigida contra ninguna persona, no existe un expedientado, ya que se trata de un conjunto de actuaciones previas que tienen como único objetivo valorar la viabilidad en relación con la posible incoación de un expediente disciplinario y, consecuentemente, no existe una persona interesada. Se añade que la finalidad de la información reservada es determinar la posible existencia de una persona responsable a quien, a partir de ahí, proceder a incoar un procedimiento sancionador, procedimiento, este sí, instado contra una persona concreta.

El Tribunal Supremo considera que no puede negarse la naturaleza de procedimiento administrativo a la información previa o reservada, según el caso, sin que exista excepción expresa en la norma para su acceso, por lo que

ninguna duda ofrece que en la información reservada o información previa abierta respecto a un funcionario para determinar si posteriormente se incoa o no un procedimiento disciplinario tiene la condición de interesado en un procedimiento, conforme al artículo 4 de la Ley 39/2015.

El Tribunal Supremo concluye en respuesta a la cuestión de interés casacional afirmando que

el funcionario denunciado respecto al que se ha incoado una información previa o reservada, aunque luego no fuere sancionado, tiene derecho a acceder a dicho expediente.