El Boletín Oficial
del Estado nos ha informado de que el Tribunal Constitucional ha resuelto el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Generalidad de Cataluña
contra diversos preceptos de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, mediante la
sentencia 132/2018,
de 13 de diciembre de 2018. El Tribunal ha concluido declarando que son
contrarios al orden constitucional de competencias (pero no nulos, como
veremos) tres incisos del art. 52.2 de la Ley 40/2015, desestimando el recurso
en todo lo demás. La sentencia tiene un voto particular.
La sentencia
analiza la constitucionalidad de preceptos sobre la Administración electrónica,
sobre la regulación de los convenios y sobre algunos aspectos de la regulación
de las entidades públicas instrumentales, en particular, de los consorcios. En
este post destacaremos los pronunciamientos más conexos con el procedimiento
administrativo, que son los que han recaído en relación a la Administración
electrónica y a los convenios, puesto que, como señala la propia sentencia
132/2018, la Ley 40/2015, aunque desde su preámbulo anuncia que esta Ley se
ocupa del ordenamiento de las relaciones ad
intra e inter Administraciones y
que deja para la Ley 39/2015 las relaciones ad extra con los ciudadanos y
empresas
aborda cuestiones tan sustantivas como los principios de
la potestad sancionadora y la responsabilidad patrimonial y asuntos claramente
procedimentales con incidencia externa, como la llamada «actuación
administrativa automatizada».
El primer bloque de
preceptos impugnados versa sobre la Administración electrónica.
El art. 39, que
define el portal de internet, es impugnado por estar configurado como como
punto de acceso único y general, que centraliza las comunicaciones electrónicas
del ciudadano con todas las Administraciones públicas, tanto estatal como
autonómicas y locales. Vulneraría, por ello, la autonomía organizativa de las
Comunidades Autónomas y los entes locales. El Tribunal Constitucional desmiente
esta interpretación afirmando que el precepto impugnado no concibe el portal de
internet como el punto de acceso único electrónico de todas las
Administraciones y que, en realidad, la invasión competencial denunciada no se
puede atribuir al precepto impugnado sino, en su caso, a las normas
infralegales y actuaciones administrativas que configuraran dicho portal como
punto de acceso único para todas las Administraciones públicas. Tratándose
entonces de un recurso con carácter preventivo, se desestima por no poderse
residenciar ante el Tribunal Constitucional planteamientos meramente
cautelares.
Se impugna el art.
157.3 porque impone la obligación de reutilizar las aplicaciones de propiedad
pública, lo que vulneraría la potestad de autoorganización y la autonomía
financiera de la Generalitat de Cataluña, estableciendo una una medida genérica
e imprecisa que no es seguro que coadyuve a contener el gasto público y que
podría entrañar el efecto contrario de generar gastos adicionales asociados a
la adaptación de la aplicación reutilizable a las particularidades del entorno
informático propio. A este respecto, el Tribunal Constitucional recuerda lo ya
razonado en la sentencia 55/2018 e indica que la obligación de justificar que
la no reutilización cumple las obligaciones de eficiencia, estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera establecidas por el precepto
impugnado no infringe el principio de autonomía, y que su correcto cumplimiento
queda a cargo de los organismos de intervención de las Administraciones
públicas y en última instancia, de los jueces y tribunales. El voto particular
expresado considera que el precepto es inconstitucional porque la potestad de
autoorganización, así como la autonomía financiera, permiten decidir a las
Comunidades autónomas qué aplicaciones utilizar en cada caso para el mejor
ejercicio de sus competencias, sin estar vinculadas a lo que el Estado
determine; decisión en la que, obviamente, habrán de tomar en consideración el
principio de eficiencia así como el cumplimiento de los principios de
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera establecidos por la
normativa correspondiente.
El segundo bloque
de preceptos impugnados se refiere al régimen de los convenios administrativos.
Se impugna el art. 49
h), 2º, en conexión con la disposición adicional octava, apartado 1, de la Ley
40/2015 por entender la reclamante que al establecer una duración máxima de las prórrogas, sin dejar opción al
legislador autonómico para establecer plazos superiores, el Estado habría
vulnerado las competencias de la Generalitat de Cataluña relativas a la
autoorganización, el régimen jurídico de las Administraciones públicas y el
régimen local. El Tribunal Constitucional desestima el recurso porque los
preceptos impugnados
no impiden la adaptación del periodo de vigencia de los
convenios a las concretas necesidades de las Administraciones involucradas. El
punto 1 dispone que la duración del convenio «no podrá ser superior a los
cuatros años», pero precisa de inmediato que podrá preverse «normativamente un
plazo superior». El tope temporal es pues subsidiario; rige en defecto de
previsión legal o reglamentaria que disponga otra cosa. Las Comunidades
Autónomas pueden establecer plazos superiores mediante normas legales o
reglamentarias, adoptadas en ejercicio de sus competencias sectoriales o de
desarrollo de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas.
También, los entes locales mediante ordenanzas locales en el ámbito de sus
competencias. Más aun, a la vista del tenor y finalidad del precepto, la
legislación autonómica y las ordenanzas locales pueden incluso fijar un plazo
menor, esto es, obligar a las partes del convenio administrativo a acordar una
duración inferior a los cuatro años. Para el legislador básico lo relevante es
que la duración del convenio esté siempre determinada y que la acuerden las
partes sin superar un plazo normativamente establecido.
En cuanto al plazo de
cuatro años que establece la disposición adicional octava, apartado 1, párrafo
segundo, para los convenios suscritos antes de la entrada en vigor de la Ley
cuya duración no estuviera determinada, el Tribunal Constitucional considera
que se trata de una norma de Derecho transitorio vinculada a la competencia
estatal para regular «el ámbito temporal de aplicación» del nuevo régimen
básico. Además, dado que la Ley 40/2015 tuvo una entrada en vigor diferida en
el tiempo (un año desde su publicación el en BOE, de acuerdo con su la
disposición final decimoctava)
las Comunidades Autónomas y los entes locales han contado
con un año para establecer normativamente plazos de vigencia superiores o
inferiores al cuatrienal establecido por el Estado, así como para ajustar a los
mismos la duración de los convenios administrativos previamente suscritos.
Y respecto al plazo
de cuatro años establecido como máximo por el art. 49 h, 2º de la Ley 40/2015
para las prórrogas acordadas por los firmantes de los convenios, que no puede
ser aumentado por las Comunidades autónomas, el Tribunal Constitucional afirma
que
el legislador estatal, a la vez que permite a la
normativa autonómica o local fijar discrecionalmente la duración del convenio
administrativo, le impide hacer lo propio respecto de la duración de la
eventual prórroga. Ello es plenamente coherente con el sentido mismo de la
prórroga convencional. Esta, por su propia naturaleza, carece de vocación de
generalidad. Resulta aplicable únicamente en los concretos supuestos en que no
haya sido posible la ejecución definitiva del convenio. Por eso, desde la
perspectiva de la autonomía organizativa y las competencias de las Comunidades
Autónomas, lo más relevante es que el legislador autonómico pueda regular
libremente la duración de los convenios administrativos sin más límite que la
exigencia de determinación.
El Tribunal
Constitucional concluye desestimando el recurso presentado contra los preceptos
indicados. El voto particular considera que se habría de haber estimado el
recurso, exponiendo respecto a las prórrogas no se alcanza a comprender qué
peculiaridad concurre para que sean objeto de una norma más rígida en cuanto a
su duración.
Se impugnan también
las reglas sobre resolución de convenios con compromisos financieros que se
establecen en el art. 52.2 de la Ley 40/2015, porque, según la Administración
recurrente, estas previsiones constituirían una regulación pormenorizada y
acabada sobre el procedimiento y plazos para proceder a los reintegros y abonos
recíprocos, con un nivel de densidad normativa que no se compadecería con el
carácter de mínimo común denominador normativo de la legislación básica
estatal. En efecto, el Tribunal Constitucional reconoce que
al fijar plazos máximos concretos y de tal perentoriedad
(un mes), el artículo 52.2 ha impedido que las Comunidades Autónomas regulen
otros distintos, con mayor duración, para todos los convenios o para algunos de
ellos. En este caso, no se vislumbran las razones por las que la realización de
directrices básicas exigiría la imposición máxima de términos mensuales,
cuando, en el ejercicio de sus competencias sectoriales o en el desarrollo de
las básicas, las Comunidades Autónomas pudieran verse en la tesitura de tener
que establecer otros plazos de mayor duración a la fijada por la norma estatal,
en función de la complejidad o naturaleza de algunos de los convenios
suscritos.
Las previsiones
sobre plazos desbordan, por tanto, el ámbito de lo básico, y se declara su
inconstitucionalidad pero no su nulidad, puesto que también son aplicables a
los convenios administrativos de los que son parte la Administración General
del Estado, las entidades vinculadas a ella o las Universidades públicas sin
que se haya suscitado controversia en ese ámbito, por lo que el Tribunal
Constitucional declara que las referidas previsiones no son aplicables a los
convenios suscritos por las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las
corporaciones locales y las entidades vinculadas a unas y otras.
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