Recientemente se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la sentencia del Tribunal Constitucional
33/2019,
de 14 de marzo de 2019, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad
presentado per el Gobierno de Canarias contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las
disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015.
El Gobierno de Canarias había cuestionado la previsión contenida
en el art. 48.4 de la Ley 40/2015 según la cual
los
convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus
organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes
resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de
Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (…)
que se regula por la disposición adicional séptima. El
recurrente indica que el precepto transcrito hace depender la eficacia de los
convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o
suspender la inscripción, lo que vulneraría los principios de lealtad
institucional e interdicción de la arbitrariedad y la potestad de autogobierno
de la Comunidad de Canarias. Acepta, no obstante, la interpretación de que la
inscripción y el envío al Boletín Oficial
del Estado sean actos debidos sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación
u observación, en cuyo caso no existiría la vulneración denunciada.
El Tribunal Constitucional, después de recordar que los preceptos
impugnados tienen como antecedente la recomendación del Tribunal de Cuentas de
que
se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema
registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las
entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado,
manifiesta que la regulación impugnada puede reputarse
sin dificultad legislación básica del régimen jurídico de las administraciones
públicas, y que responde a las exigencias de trasparencia y eficacia de la
actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos
públicos (art. 31.2 CE) y control del gasto público (art. 136 CE). La
publicidad resultante facilita, en particular, el control por parte de los
organismos de intervención de las administraciones públicas, el control directo
de la actividad administrativa por parte de la ciudadanía y la configuración de
las políticas públicas. Y
no puede afirmarse que, al vincular la eficacia del convenio a la inscripción
registral y a la publicación en el Boletín
Oficial del Estado, el legislador ha abandonado el cumplimiento a la
voluntad de una de las partes. Tal como admite el propio Gobierno canario, la
inscripción es un acto debido, resultado de una mera comprobación, que no
coloca a las administraciones locales o autonómicas en una posición de
inferioridad respecto de la administración general del Estado. El Tribunal
Constitucional desestima, por tanto, esta primera impugnación.
La segunda impugnación va dirigida contra la previsión
contenida en el art. 50.2, d) de la Ley 40/2015, que condiciona la aportación
del Estado en los convenios plurianuales de subvención a la existencia de
crédito presupuestario, en los términos siguientes:
Cuando
los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan
aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a
ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado
asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la
aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la
existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.
El Gobierno de Canarias considera que la previsión
controvertida abandonaría al arbitrio de la administración estatal el
cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que
dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría
pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal, con el
consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración
estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades
autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario, por lo que
se vulneraría la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas y
el principio de lealtad institucional.
El Tribunal Constitucional plantea la cuestión indicando
que
Dada
la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las
Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para
satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido
contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su
vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin
la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales
compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente
contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional.
El
Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos
generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto
comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez,
si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la
«reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que
lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio
siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las
compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la
Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la
declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o
promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer efectivo el
cumplimiento.
El Tribunal Constitucional considera que no existe
vulneración de los principios constitucionales alegados en el recurso por los
siguientes motivos:
- Una comunidad autónoma conoce
de antemano la facultad gubernamental de resolución de este tipo de compromisos
plurianuales de gasto por ausencia del correspondiente crédito presupuestario,
de modo que si opta por suscribir el convenio, habrá consentido formalmente el
riesgo de que no ingresen finalmente en sus arcas públicas cantidades
válidamente comprometidas por la administración general del Estado.
- La ausencia de crédito
puede dar lugar a la resolución de compromisos de gasto solo si deriva de
factores ajenos a la acción del poder ejecutivo. El Gobierno no puede acordar
la resolución al amparo del precepto impugnado si dejó de incluir el crédito
necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales o de
realizar o promover las modificaciones presupuestarias que habrían facilitado
el pago.
- El Gobierno podrá declarar
la extinción del compromiso de gasto derivado del convenio «subvención» solo si
acontece un hecho futuro y ajeno a la voluntad de las partes: la ausencia de
crédito en los presupuestos correspondientes.
- Cuando por razones ajenas
a la voluntad del Gobierno falta el crédito necesario para cumplir los
compromisos suscritos, el precepto controvertido no impone automáticamente la
extinción del convenio, ni obliga a resolverlo en todo caso y sin tomar en
consideración las perturbaciones que ello produce a la contraparte, en general,
y sobre sus previsiones de ingresos y competencias, en particular. Hay que
recordar que el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley
47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que:
En aquellos supuestos en los que la obligación de la Hacienda Pública
estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a
la existencia de crédito adecuado y suficiente en los Presupuestos Generales
del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano
administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación
jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución
del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de
que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma
fehaciente al tercero tal circunstancia.
Concluye el Tribunal
Constitucional afirmando que el precepto impugnado es una previsión dotada de
cobertura competencial que no impone el desequilibrio obligacional que denuncia
el Gobierno canario ni atenta contra la interdicción de la arbitrariedad.
Por último, el Gobierno de
Canarias impugna la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que
establece en su apartado 1 que
todos los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública
o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán
adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada
en vigor de esta Ley.
El Gobierno de Canarias
afirma que el precepto viene a suprimir los instrumentos de cooperación que no
hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El
mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería
depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito.
El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación.
Habría invadido la competencia de la comunidad autónoma de autoorganización y
la autonomía política.
En respuesta a tales objeciones,
el Tribunal Constitucional expone que si el Estado cuenta con competencia para
establecer legislación básica, va de suyo que está habilitado también para
regular el ámbito de aplicación temporal de esa legislación, y señala que la
opción escogida es respetuosa con la autonomía organizativa de las comunidades
autónomas al conferir a las administraciones un plazo de tres años para adaptar
a la nueva regulación los convenios administrativos. Señala además que la
competencia estatal para establecer el ámbito de aplicación de la legislación
básica permite igualmente ordenar la supresión o disolución de aquellas
estructuras o instrumentos administrativos que no se adapten a las nuevas bases
dentro de un plazo determinado.
Por ello desestima también
el recurso en este aspecto.
Con esta sentencia, el
Tribunal Constitucional ha acabado de dar respuesta a las impugnaciones
directas del conjunto normativo compuesto por las Leyes 39/2015 y 40/2015.
