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sábado, 4 de mayo de 2019

Más sobre el régimen de los convenios administrativos en la Ley 40/2015: la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019.


Recientemente se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la sentencia del Tribunal Constitucional 33/2019, de 14 de marzo de 2019, que resuelve el recurso de inconstitucionalidad presentado per el Gobierno de Canarias contra los arts. 48.8 y 50.2 d) y las disposiciones adicionales séptima y octava de la Ley 40/2015.

El Gobierno de Canarias había cuestionado la previsión contenida en el art. 48.4 de la Ley 40/2015 según la cual

los convenios suscritos por la Administración General del Estado o alguno de sus organismos públicos o entidades de derecho público vinculados o dependientes resultarán eficaces una vez inscritos en el Registro Electrónico estatal de Órganos e Instrumentos de Cooperación del sector público estatal (…)

que se regula por la disposición adicional séptima. El recurrente indica que el precepto transcrito hace depender la eficacia de los convenios del arbitrio de una de las partes, que podrá condicionar, retrasar o suspender la inscripción, lo que vulneraría los principios de lealtad institucional e interdicción de la arbitrariedad y la potestad de autogobierno de la Comunidad de Canarias. Acepta, no obstante, la interpretación de que la inscripción y el envío al Boletín Oficial del Estado sean actos debidos sin posibilidad de rechazo, retraso, dilación u observación, en cuyo caso no existiría la vulneración denunciada.

El Tribunal Constitucional, después de recordar que los preceptos impugnados tienen como antecedente la recomendación del Tribunal de Cuentas de

que se complete y amplíe la información sobre los convenios mediante un sistema registral que dé cumplida información de los que se celebren con todas las entidades públicas y con entidades sujetas al derecho privado,

manifiesta que la regulación impugnada puede reputarse sin dificultad legislación básica del régimen jurídico de las administraciones públicas, y que responde a las exigencias de trasparencia y eficacia de la actuación administrativa (art. 103.1 CE), eficiencia en el uso de los recursos públicos (art. 31.2 CE) y control del gasto público (art. 136 CE). La publicidad resultante facilita, en particular, el control por parte de los organismos de intervención de las administraciones públicas, el control directo de la actividad administrativa por parte de la ciudadanía y la configuración de las políticas públicas. Y no puede afirmarse que, al vincular la eficacia del convenio a la inscripción registral y a la publicación en el Boletín Oficial del Estado, el legislador ha abandonado el cumplimiento a la voluntad de una de las partes. Tal como admite el propio Gobierno canario, la inscripción es un acto debido, resultado de una mera comprobación, que no coloca a las administraciones locales o autonómicas en una posición de inferioridad respecto de la administración general del Estado. El Tribunal Constitucional desestima, por tanto, esta primera impugnación.

La segunda impugnación va dirigida contra la previsión contenida en el art. 50.2, d) de la Ley 40/2015, que condiciona la aportación del Estado en los convenios plurianuales de subvención a la existencia de crédito presupuestario, en los términos siguientes:

Cuando los convenios plurianuales suscritos entre Administraciones Públicas incluyan aportaciones de fondos por parte del Estado para financiar actuaciones a ejecutar exclusivamente por parte de otra Administración Pública y el Estado asuma, en el ámbito de sus competencias, los compromisos frente a terceros, la aportación del Estado de anualidades futuras estará condicionada a la existencia de crédito en los correspondientes presupuestos.

El Gobierno de Canarias considera que la previsión controvertida abandonaría al arbitrio de la administración estatal el cumplimiento de los compromisos financieros de carácter plurianual a la vez que dejaría intactos los contraídos por la administración autonómica. Legitimaría pues la frustración del convenio en cuanto a la aportación estatal, con el consiguiente descalabro económico para la comunidad autónoma. La administración estatal pasaría a ocupar una posición de jerarquía respecto de las comunidades autónomas en el marco de un negocio que se supone que es paritario, por lo que se vulneraría la autonomía política y financiera de las comunidades autónomas y el principio de lealtad institucional.

El Tribunal Constitucional plantea la cuestión indicando que

Dada la división de poderes y la autonomía parlamentaria (arts. 66 y 67 CE), las Cortes Generales no están obligadas a autorizar el crédito necesario para satisfacer estos compromisos plurianuales de gasto, por más que hayan sido contraídos válidamente con sujeción a la indicada serie de requisitos. A su vez, debido al principio de legalidad presupuestaria (arts. 66.2 y 134 CE), sin la oportuna autorización presupuestaria el Gobierno no podrá ejecutar tales compromisos. No por ello los compromisos plurianuales de gasto válidamente contraídos quedan desprovistos de todo contenido obligacional.

El Gobierno está obligado a incluir en los proyectos de ley de presupuestos generales del Estado correspondientes a cada ejercicio las partidas de gasto comprometidas (art. 134.2 CE; arts. 32, 33 y 37.1 de la Ley 47/2003). A su vez, si los presupuestos generales no las autorizasen, está obligado a la «reprogramación», con el «consiguiente reajuste de anualidades», siempre «que lo permitan las disponibilidades del crédito», o a la «resolución del negocio siguiendo el procedimiento establecido en las correspondientes normas» con «las compensaciones que, en su caso procedan» [art. 47 bis, apartados 2 y 3 de la Ley 47/2003]. Correlativamente, la contraparte podrá exigir judicialmente la declaración del compromiso de gasto insatisfecho y que el Gobierno realice o promueva la correspondiente modificación presupuestaria para hacer efectivo el cumplimiento.

El Tribunal Constitucional considera que no existe vulneración de los principios constitucionales alegados en el recurso por los siguientes motivos:

-  Una comunidad autónoma conoce de antemano la facultad gubernamental de resolución de este tipo de compromisos plurianuales de gasto por ausencia del correspondiente crédito presupuestario, de modo que si opta por suscribir el convenio, habrá consentido formalmente el riesgo de que no ingresen finalmente en sus arcas públicas cantidades válidamente comprometidas por la administración general del Estado.
- La ausencia de crédito puede dar lugar a la resolución de compromisos de gasto solo si deriva de factores ajenos a la acción del poder ejecutivo. El Gobierno no puede acordar la resolución al amparo del precepto impugnado si dejó de incluir el crédito necesario en el correspondiente proyecto de ley de presupuestos generales o de realizar o promover las modificaciones presupuestarias que habrían facilitado el pago.
- El Gobierno podrá declarar la extinción del compromiso de gasto derivado del convenio «subvención» solo si acontece un hecho futuro y ajeno a la voluntad de las partes: la ausencia de crédito en los presupuestos correspondientes.
- Cuando por razones ajenas a la voluntad del Gobierno falta el crédito necesario para cumplir los compromisos suscritos, el precepto controvertido no impone automáticamente la extinción del convenio, ni obliga a resolverlo en todo caso y sin tomar en consideración las perturbaciones que ello produce a la contraparte, en general, y sobre sus previsiones de ingresos y competencias, en particular. Hay que recordar que el art. 47 bis, último párrafo, de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, establece que:

En aquellos supuestos en los que la obligación de la Hacienda Pública estuviera condicionada, en el propio negocio o acto jurídico del que derive, a la existencia de crédito adecuado y suficiente en los Presupuestos Generales del Estado de cada uno de los ejercicios para los que se comprometió, el órgano administrativo, con carácter previo a acordar la resolución de la relación jurídica, valorará el presupuesto de gastos autorizado y el grado de ejecución del objeto del negocio, a fin de considerar soluciones alternativas antes de que opere la condición resolutoria, para lo cual deberá notificar de forma fehaciente al tercero tal circunstancia.

Concluye el Tribunal Constitucional afirmando que el precepto impugnado es una previsión dotada de cobertura competencial que no impone el desequilibrio obligacional que denuncia el Gobierno canario ni atenta contra la interdicción de la arbitrariedad.

Por último, el Gobierno de Canarias impugna la disposición adicional octava de la Ley 40/2015, que establece en su apartado 1 que

todos los convenios vigentes suscritos por cualquier administración pública o cualquiera de sus organismos o entidades vinculados o dependientes deberán adaptarse a lo aquí previsto en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta Ley.

El Gobierno de Canarias afirma que el precepto viene a suprimir los instrumentos de cooperación que no hayan sido adaptados a la regulación estatal en el plazo trienal indicado. El mantenimiento de los convenios, acuerdos y mecanismos de colaboración debería depender de la propia voluntad de los entes territoriales que los han suscrito. El Estado carecería de título competencial para adoptar semejante regulación. Habría invadido la competencia de la comunidad autónoma de autoorganización y la autonomía política.

En respuesta a tales objeciones, el Tribunal Constitucional expone que si el Estado cuenta con competencia para establecer legislación básica, va de suyo que está habilitado también para regular el ámbito de aplicación temporal de esa legislación, y señala que la opción escogida es respetuosa con la autonomía organizativa de las comunidades autónomas al conferir a las administraciones un plazo de tres años para adaptar a la nueva regulación los convenios administrativos. Señala además que la competencia estatal para establecer el ámbito de aplicación de la legislación básica permite igualmente ordenar la supresión o disolución de aquellas estructuras o instrumentos administrativos que no se adapten a las nuevas bases dentro de un plazo determinado.

Por ello desestima también el recurso en este aspecto.

Con esta sentencia, el Tribunal Constitucional ha acabado de dar respuesta a las impugnaciones directas del conjunto normativo compuesto por las Leyes 39/2015 y 40/2015.

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