¿Son aplicables a la comunicación prevista en el artículo 69 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución?

 

El art. 69.2 de la Ley 39/2015 define la comunicación como

aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Esta puesta en conocimiento de la Administración tiene como efecto el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de la presentación de la comunicación. Se prevé también que la comunicación pueda presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. Y todo ello, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

La recepción en el ordenamiento español de la comunicación como mecanismo de acceso al desarrollo de una actividad es consecuencia de la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que establece las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios y eliminar los obstáculos que se oponen a estas dos libertades fundamentales. 

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva y encarga al Gobierno la presentación de un proyecto de ley en las Cortes Generales en el que se proceda a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal a lo dispuesto en esta Ley, en el marco de sus competencias, mandato que dio como resultado la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

La Ley 25/2009 introdujo en la Ley 30/1992 un nuevo artículo 71 bis relativo a la declaración responsable y a la comunicación previa, que es el antecedente inmediato del actual art. 69 de la Ley 39/2015, con algunos cambios en el régimen jurídico inicial e incluso en la denominación de la figura, que pasa a ser comunicación.

En la sentencia de 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional

si cabe aplicar a las comunicaciones previas (sic) a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver previstas en su artículo 22, concretamente la identificada en el apartado g).

La cuestión de fondo que se analiza es la suspensión acordada por un Ayuntamiento de la tramitación de una comunicación de obra presentada para el desarrollo de una determinada actividad por encontrarse pendiente de resolución un procedimiento judicial en el que era objeto una comunicación anterior declarada ineficaz por el propio Ayuntamiento.

Recordemos que el art. 22 de la Ley 39/2015 contempla los supuestos en que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución se puede suspender de forma facultativa (apartado 1) y los supuestos en que la suspensión es preceptiva (apartado 2). Entre los primeros se encuentra el supuesto de suspensión

cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional (…),

que es el que se trata específicamente en el caso examinado.

El Tribunal Supremo expone que

tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios (…) el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos.

La liberalización de la actividad comporta que la persona interesada

puede dar comienzo a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad de control para verificar el ajuste de aquélla a la legalidad, de manera que si apreciara deficiencias en la comunicación presentada (o en la documentación correspondiente) podrá requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos previstos (…) podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

Donde resulte aplicable la comunicación (y la declaración responsable, añadimos) ya no existe un procedimiento autorizatorio en que se formule una solicitud y se dicte una resolución, que justificaría la aplicabilidad de un plazo máximo para resolver y notificar la resolución, y que en este contexto está exento de la más elemental lógica.

Concluye el Tribunal Supremo dando respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada señalando que

no cabe aplicar a las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo 22.1.g) de la misma ley.

El mismo argumento nos sirve para añadir a la conclusión del Tribunal Supremo, que se ciñe en su respuesta a la concreta cuestión planteada, que la totalidad de los supuestos de suspensión previstos en el art. 22 de la Ley 39/2015 no es aplicable a la comunicación prevista en el art. 69 de la Ley 39/2015, por una razón tan simple como que la naturaleza de la comunicación no deja espacio a ningún plazo para resolver y notificar la resolución susceptible de ser suspendido.

 

El dies a quo del plazo establecido por el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo ha resuelto en la sentencia de 25 de octubre de 2022 cuál es el día inicial (dies a quo) del cómputo del plazo establecido en el art. 117.3 de la Ley 39/2015 en los casos en que la fecha de entrada en el registro general electrónico de la Administración no se corresponde con la fecha de entrada en el organismo destinatario del documento.

El art. 117.3 de la Ley 39/2015 establece que

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. (…).

El supuesto examinado por el Tribunal Supremo nos muestra que es posible que se produzca una dilación, en este caso muy significativa y probablemente por la falta de interconexión de los registros, entre la fecha de entrada en el Registro electrónico general y la fecha de entrada en el registro de la unidad destinataria. Así, una entrada con fecha de 28 de diciembre de 2019 en el Registro General de un recurso administrativo contra un determinado acto administrativo en materia de personal acompañado de una solicitud de suspensión no llega hasta el día 20 de febrero de 2019 al Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Lo que se plantea en este caso el Tribunal Supremo es si el dies a quo se corresponde con una u otra fecha, a los efectos de establecer el transcurso del plazo de un mes sin resolver, que, en su caso, provoca la suspensión de la ejecución del acto administrativo que se impugnaba en vía administrativa.

El Tribunal Supremo advierte que

la fórmula automática de suspensión cautelar que establece el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, pretende estimular la pronta respuesta de la Administración General del Estado ante una solicitud de tal naturaleza, saliendo al paso de la desgana o demora en adoptar, en el plazo la correspondiente, la decisión cautelar. Por ello se anuda a la desidia, expresada en el transcurso del plazo de un mes, esa relevante consecuencia jurídica: la suspensión automática de la ejecución del acto impugnado. Pues bien, el vigor de esta medida se vería truncado si pudiera demorarse, como es el caso, varios meses la llegada de la solicitud cautelar de un órgano a otro dentro de la misma Administración, atendidos los medios telemáticos de los que se dispone.

Además, recuerda que ha habido un cambio normativo relevante en esta materia, en tanto que el anterior art. 111.3 de la Ley 30/1992 determinaba que la presentación del documento producía efectos con su entrada en el registro electrónico del órgano competente para decidir, mientras que la norma vigente, el art. 117.3 de la Ley 39/2015, traslada esos efectos a la entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir, cambio que tiene por objeto

adelantar el cómputo del plazo a la entrada del documento en el registro electrónico de la Administración competente, sin esperar a que llegue ante el concreto órgano administrativo que deba resolver dentro de la Administración General del Estado. Basta, en definitiva, su entrada en el registro electrónico de la Administración competente.

Concluye el Tribunal Supremo resolviendo que el dies a quo del plazo señalado por el art. 117.3 de la Ley 39/2015 es el de la fecha de entrada en el Registro general electrónico de la Administración, en este caso, del Estado. Aunque la ley aluda a la Administración u Organismo competente, en el segundo caso el registro se gestiona por un órgano administrativo que se incluye en la misma Administración que el encargado de resolver sobre la suspensión cautelar, por lo que no tiene relevancia la distinción, pues

La tesis contraria a la que sostenemos crea un zona de incertidumbre y confusión lesiva de la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE), toda vez que la fecha de presentación --"la entrada en el registro electrónico de la Administración y Organismo competente" (artículo 117.3 de la Ley 39/2015)--, ante la Administración General del Estado deviene irrelevante, pues no será nunca la fecha de inicio del plazo de un mes, será siempre una fecha posterior, imprevista y desconocida para el ciudadano: aquella en que el órgano encargado de resolver reciba desde el registro electrónico la solicitud. Sin que el interesado pueda prever ni saber esa fecha inicial del plazo de un mes a los efectos de entender suspendida la ejecución de acto.

 

 

 

 

¿Son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas? La respuesta se ha de dar caso por caso.

 

En un post anterior nos preguntábamos si son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas, teniendo en cuenta que el art. 14.2, a) de la Ley 39/2015 establece que:

En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas (…)

Nos planteábamos la pregunta haciéndonos eco de la cuestión que se había suscitado a partir de que una empresa mercantil había cuestionado la validez de las notificaciones practicadas en papel a personas jurídicas en diversos procedimientos administrativos sancionadores.

Y quedábamos entonces a la espera de la decisión del Tribunal Supremo que había anunciado en los Autos de admisión de 8, de 15 y de 15 de septiembre de 2021 por los que había declarado que la cuestión planteada tiene interés casacional objetivo, señalando que no existe jurisprudencia al respecto y poniendo de relieve que existe una jurisprudencia contradictoria entre los diferentes pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia dictados hasta entonces.

La respuesta del Tribunal Supremo nos ha llegado con la sentencia de 20 de julio de 2022, en la que se advierte que no procede la formulación de una doctrina de alcance general, dado que la respuesta del Tribunal queda vinculada a las circunstancias del caso que se examina.

En el análisis del caso concreto, el Tribunal Supremo parte del hecho de que no se discute la corrección de la notificación por su contenido (porque fuera incompleto o porque se omitiera alguna indicación de las que la norma señala como necesarias), sino, únicamente, por haberse practicado la notificación en papel y no por medios electrónicos.

Observa el Tribunal Supremo que en el expediente administrativo hay constancia de que en el mismo procedimiento hubo otras actuaciones administrativas anteriores que se notificaron a la recurrente en la misma vía que la resolución sancionadora a la que se refiere la controversia, por lo que puede decirse que la entidad interesada admitió, siquiera de forma implícita, que se practicasen las notificaciones en papel.

Concluye el Tribunal Supremo que

siendo así que, como ya hemos señalado, en actuaciones anteriores del mismo procedimiento administrativo la entidad (…) había admitido que se practicasen las notificaciones en papel, y no habiendo duda de que la recurrente tuvo pleno conocimiento de la resolución sancionadora notificada por esa vía, no cabe tachar de inválida tal notificación por haberse practicado de ese modo. 

A tal efecto es obligado tener presente que, según el citado artículo 41.1 de la Ley 39/2015, "(...) Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente".

En definitiva, no cabe afirmar se haya causado indefensión a la recurrente. Por ello entendemos que el hecho de haberse llevado a cabo la notificación en papel constituye una irregularidad que carece de relevancia invalidante (artículo 48.2 de la Ley 39/2015).

La conclusión, como acabamos de ver, tiene en cuenta la circunstancia específica que se produjo en este caso en que la notificación en papel, aunque irregular, había sido aceptada en trámites anteriores del procedimiento, circunstancia que se vincula a la idea repetida en múltiples sentencias anteriores de que la notificación es válida y eficaz siempre que quede acreditado que la persona destinataria haya tenido pleno conocimiento del acto que se le notificaba.

Al margen de la cuestión de fondo, es interesante destacar un pronunciamiento secundario del Tribunal Supremo contenido en la sentencia comentada en el que aclara el alcance del segundo párrafo de la disposición final séptima de la Ley 39/2015:

la prórroga o moratoria de la entrada en vigor prevista en la disposición final séptima de la Ley 39/2015 viene referida a las previsiones legales "...relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico", sin que tal moratoria afecte a los preceptos que regulan el modo en que han de practicarse las notificaciones y sus efectos (en particular, artículos 40 al 44 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre).

Este pronunciamiento nos lleva a considerar que la notificación electrónica a los sujetos obligados a la relación electrónica con la Administración era ya preceptiva a partir de la entrada en vigor inicial de la Ley 39/2015, cuestión que, en su momento, no dejó de suscitar dudas que ahora quedan resueltas.

Modificación de la Ley 39/2015 por la Ley de telecomunicaciones

 

La prueba de que hay que prestar mucha atención a las novedades normativas, incluso a las que aparentemente no afectan a nuestro sector, porque en alguna disposición complementaria sin relación directa con la temática abordada por la norma puede aparecer una nueva regulación de nuestro interés, nos la ofrece en esta ocasión la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, que en su disposición final primera introduce unas modificaciones a la Ley 39/2015 relativas a la identificación y firma de las personas interesadas en el procedimiento administrativo y a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones públicas. De estas previsiones no nos explica nada la exposición de motivos de la ley ni se hace reseña de ellas en el dictamen emitido por el Consejo de Estado con el número 800/2021.

La modificación de que hablamos da una nueva redacción a los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley 39/2015, complementada por la adición de una nueva disposición adicional séptima. La redacción vigente de los artículos afectados ya había sido anteriormente objeto de modificación por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones.

El primero de los artículos afectados regula en particular los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento, previendo en  su apartado 2 que las personas interesadas podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas mediante sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica o de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ -letras a) y b)-, y añadía en la letra c) la posibilidad de utilizar

sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema, que las Administraciones consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…).

Es decir, como alternativa al uso de certificados electrónicos (la firma electrónica o el sello electrónico), se establecía la posibilidad de establecer mecanismos con usuario y pin, y otros sistemas. Adelantemos que esta posibilidad se mantiene, con una diferente redacción, pero lo que se modifica es el procedimiento de implantación. El redactado vigente hasta ahora exigía para su implantación la autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, solo denegable por motivos de seguridad pública, y previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

El nuevo redactado suprime la mención, que probablemente era innecesaria, a los sistemas de clave concertada, quedando de la siguiente manera:

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

Con la novedad de que suprime la mencionada autorización previa, que se sustituye por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que ha de venir acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. Se añade que para la eficacia jurídica del sistema

habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se trata, por lo tanto, de una modificación meramente procedimental, sin alcance material.

En unos términos similares se produce la modificación del art. 10 de la Ley 39/2015, que al identificar como sistemas de firma de las personas interesadas admitidos por las Administraciones Públicas (apartado 2)

a) Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ y

b) Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestador incluido en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’

mantiene la posibilidad de usar

cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

pero se sustituye la hasta ahora exigida, como en el caso anterior, autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en las mismas condiciones expresadas en el caso anterior, es decir, con la presentación de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente y con una demora en la eficacia jurídica del sistema de  dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se añade, por último, una nueva disposición adicional séptima a la Ley 39/2015 que establece el deber de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de informar a la Conferencia Sectorial para asuntos de Seguridad Nacional de las resoluciones denegatorias de la autorización prevista en los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley, que, en su caso, se hayan dictado en el plazo máximo de tres meses desde la adopción de la citada resolución.

Sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación en los procedimientos sancionadores

 

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en su sentencia 84/2022, de 27 de junio, sobre la práctica de la notificación electrónica en los procedimientos sancionadores y, de forma específica sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación.

El apartado 6 del art. 41 de la Ley 39/2015 establece que

Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las administraciones públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que este haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la administración u organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

En el caso examinado por el Tribunal Constitucional, una persona obligada a la relación electrónica con la Administración, como empresario dedicado al transporte terrestre de mercancías, de acuerdo con la normativa aplicable y ante el órgano competente de la Junta de Extremadura, presentó una declaración relativa, entre otros aspectos, al cumplimiento del requisito de disponer de dirección y firma electrónica, y facilitó una dirección de correo electrónico.

Los datos facilitados se incorporaron al registro de empresas y actividades de transporte, si bien el email del demandante, que había sido comunicado de forma manuscrita, quedó inscrito como jaun1999@hotmail.com, en vez del correcto; a saber, javn1999@hotmail.com, cuyas primeras letras coinciden con las iniciales del nombre y apellidos de aquel.

Como acto de gestión ordinaria, el órgano competente de la Junta de Extremadura acordó requerir al empresario una serie de datos, y a tal efecto comunicó a la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, que es el prestador del servicio de notificaciones electrónicas, la dirección de correo electrónico jaun1999@hotmail.com, como medio de información de contacto con el recurrente, la cual envió a dicha dirección dos avisos para informar, respectivamente, de la creación de la dirección electrónica habilitada asignada al recurrente y de la puesta a disposición de la notificación del requerimiento antes indicado.

Hay que tener en cuenta, respecto a la asignación de dirección electrónica habilitada de oficio, que el art. 3 de la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre (actualmente derogado), establece lo siguiente:

1. Se asignará una dirección electrónica habilitada, con la inclusión en el correspondiente directorio, cuando el interesado solicite su apertura.

2. Asimismo se asignará en todo caso de oficio una dirección electrónica cuando se reciba de un órgano u organismo de la administración general del Estado el aviso para la práctica de una notificación conforme al sistema establecido en la presente Orden.

El destinatario de los avisos no los recibió, dado que aquella dirección de correo electrónico era errónea. Por ello, este último no atendió al citado requerimiento, de manera que la notificación que se intentó en la dirección electrónica habilitada se tuvo por rechazada automáticamente, al no haber accedido a su contenido una vez transcurrido el plazo que establece el art. 43.2 in fine de la Ley 39/2015:

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Como consecuencia de la no atención del requerimiento por parte del empresario, el órgano competente incoó un procedimiento sancionador. Tanto la incoación como la posterior resolución del procedimiento fueron objeto de un aviso de puesta a disposición de la notificación a la dirección errónea, por lo que la persona interesada no accedió al contenido de las respectivas notificaciones en plazo y se tuvieron también por rechazadas.

A partir de la notificación de la providencia de apremio notificada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el interesado presentó una solicitud de revisión de oficio, que fue inadmitida, y posteriormente un recurso contencioso administrativo, que fue desestimado de igual forma que el incidente de nulidad de actuaciones que presentó a continuación.

Por último, el interesado presentó un recurso de amparo alegando vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y del derecho a un proceso público con todas las garantías (art. 24.2 CE), porque la administración no agotó los medios para que las notificaciones relativas al procedimiento sancionador, que se verificaron a través de la dirección electrónica habilitada con resultado negativo, llegaran al efectivo conocimiento del demandante y así poder ejercitar el derecho de defensa.

La Abogacía del Estado solicitó la desestimación del recurso de amparo, señalando que la pretendida indefensión que sufrió el demandante durante la tramitación del procedimiento sancionador se debió a su falta de diligencia, por haber facilitado una dirección de correo electrónico errónea.

El Tribunal Constitucional, en su análisis, recuerda su doctrina reflejada en las sentencias 32/2008, de 25 de febrero y 63/2021, de 15 de marzo, señalando que la exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador forma parte de las garantías del art. 24.2 CE, y trae a colación también las sentencias 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, de las que resulta que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, se considera vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa.

El Tribunal Constitucional resuelve indicando que

consideramos que la actividad desplegada por la administración no ha sido respetuosa con el derecho a la defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE. Achacar al demandante la responsabilidad de que no llegara a ser conocedor de la dirección electrónica habilitada que le fue asignada, del contenido del requerimiento y de las demás comunicaciones practicadas por vía electrónica, con fundamento en la forma en que trazó la letra «v» al escribir su dirección de correo electrónico en la declaración formulada el 16 de diciembre de 2016, supone conferir a esta circunstancia unas consecuencias manifiestamente desproporcionadas, vistos los efectos adversos producidos en el procedimiento sancionador. A juicio de este tribunal, el hecho de haber escrito aquella letra sin total precisión caligráfica no configura un supuesto equiparable a los casos en que, conforme a nuestra doctrina, la lesión denunciada se debe atribuir al proceder del afectado por su impericia, indiligencia o descuido. Interesa notar que, en la práctica, no resulta infrecuente que la grafía de determinadas letras manuscritas no se sujete con exactitud a su formato ortodoxo, amén de la relevancia del componente de valoración subjetiva que lleva al tercero a interpretar qué letra ha sido realmente transcrita. Al margen de lo expuesto, en el presente caso debe advertirse que las primeras letras de la dirección de correo correcta —javn— coinciden con las iniciales del nombre compuesto y de los dos apellidos del demandante, dato este del que disponía la administración.

La concurrencia de los factores apuntados lleva a considerar que, ante lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta. Interesa destacar que la administración facilitó la dirección de correo electrónico jaun1999@hotmail.com a la FNMT, al interpretar que ese dato fue el que el recurrente manuscribió en el documento que presentó ante la Dirección General de Transportes de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura. Sin embargo, no consta que aquella realizara ninguna verificación, a fin de asegurarse de que esa dirección correspondía realmente al demandante y, en consecuencia, en ella iba a poder recibir los avisos que ulteriormente le fueran remitidos.

Con el otorgamiento del amparo, el Tribunal Constitucional declara la nulidad de todas las resoluciones, tanto administrativas como judiciales, lo que comporta la retroacción de las actuaciones hasta el momento anterior a la comunicación electrónica del requerimiento acordado inicialmente a fin de que dicha comunicación electrónica se efectúe de manera respetuosa con el derecho fundamental reconocido.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que algunos de los requisitos establecidos por la ley para reclamar responsabilidad patrimonial por la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea implican que el Reino de España ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados.

 

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), en su sentencia de 28 de junio de 2022 dictada en un recurso por incumplimiento de acuerdo con el art. 258 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, ha declarado que el Reino de España ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del principio de efectividad al adoptar y mantener en vigor los artículos 32, apartados 3 a 6, y 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, y el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, en la medida en que dichas disposiciones someten la indemnización de los daños ocasionados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión: 

– al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada; 

– al requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, sin establecer ninguna excepción para los supuestos en los que el daño deriva directamente de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, cuando no exista una actuación administrativa impugnable; 

– a un plazo de prescripción de un año desde la publicación en el Diario Oficial de la Unión Europea de la sentencia del Tribunal de Justicia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley aplicada, sin abarcar aquellos supuestos en los que no exista tal sentencia, y 

– al requisito de que solo son indemnizables los daños producidos en los cinco años anteriores a la fecha de dicha publicación, salvo que la sentencia disponga otra cosa.

1. Por lo que se refiere a las disposiciones del art. 32 de la Ley 40/2015, la Comisión sostiene que los tres requisitos acumulativos a los que el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 somete la indemnización de los daños causados a los particulares por el legislador español como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión, tomados aisladamente o en conjunto, hacen en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización.

El artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 establece que, si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma declarada contraria al Derecho de la Unión, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la Unión posteriormente declarada, a condición de que se cumplan los requisitos que se mencionan en las letras a) a c) de dicha disposición.

Sobre el requisito de la existencia de una declaración, por parte del Tribunal de Justicia, del carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma aplicada, el TJUE señala que

el Tribunal de Justicia ya ha declarado que supeditar la reparación, por un Estado miembro, del daño que haya causado a un particular al infringir el Derecho de la Unión a la exigencia de una declaración previa, por parte del Tribunal de Justicia, de un incumplimiento del Derecho de la Unión imputable a dicho Estado miembro es contrario al principio de efectividad de este Derecho (…). Asimismo, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la reparación del daño causado por una infracción del Derecho de la Unión imputable a un Estado miembro no puede estar subordinada al requisito de que una sentencia dictada por el Tribunal de Justicia con carácter prejudicial declare la existencia de tal infracción (…).

Sobre el requisito de que el particular perjudicado haya obtenido, en cualquier instancia, una sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó el daño, el TJUE señala que

En materia de responsabilidad de un Estado miembro por infracción del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido que el tribunal nacional puede comprobar si el perjudicado ha actuado con una diligencia razonable para evitar el perjuicio o reducir su magnitud y, en particular, si ha ejercitado en tiempo oportuno todas las acciones que en Derecho le correspondían. En efecto, según un principio general común a los sistemas jurídicos de los Estados miembros, la persona perjudicada debe dar pruebas de que ha adoptado una diligencia razonable para limitar la magnitud del perjuicio, si no quiere correr el riesgo de tener que soportar el daño ella sola. En cambio, sería contrario al principio de efectividad obligar a los perjudicados a ejercitar sistemáticamente todas las acciones de que dispongan aunque ello les ocasione dificultades excesivas o no pueda exigírseles razonablemente que las ejerciten (…).

Por consiguiente, si bien el Derecho de la Unión no se opone a la aplicación de una norma nacional que establece que un particular no puede obtener la reparación de un perjuicio que no ha evitado, deliberada o negligentemente, ejerciendo una acción judicial, esto solo es posible siempre y cuando el ejercicio de dicha acción judicial no ocasione dificultades excesivas al perjudicado o cuando pueda razonablemente exigirse a este dicho ejercicio (…).

No obstante, es preciso hacer constar que, como alega la Comisión, cuando el daño deriva de un acto u omisión del legislador contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa que el particular pueda impugnar, la citada disposición hace imposible obtener una indemnización, ya que el particular perjudicado no puede, en tal caso, interponer ante un órgano jurisdiccional un recurso como el requerido. A este respecto, (…) se descarta que el particular perjudicado que se encuentre en tal situación esté obligado, mediante un comportamiento activo, a provocar la adopción de un acto administrativo que pueda impugnar a continuación, ya que no cabría considerar en ningún caso que tal acto hubiese causado el daño alegado. (…)

En consecuencia, el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015 es contrario al principio de efectividad, puesto que no prevé una excepción para los supuestos en los que el ejercicio de la acción que dicha disposición impone ocasione dificultades excesivas o no pueda exigirse razonablemente a la persona perjudicada, lo que ocurriría cuando el daño derive de un acto u omisión del legislador, contrarios al Derecho de la Unión, sin que exista una actuación administrativa impugnable.

2. En cuanto a las disposiciones del artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015, es preciso recordar que esta disposición establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial a que se refiere el artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, el derecho a reclamar prescribe al año de la publicación en el Diario Oficial de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley. Además, la Comisión solo critica el artículo 67, apartado 1, párrafo tercero, de la Ley 39/2015 en la medida en que esta disposición establece la fecha en la que comienza a correr el plazo de prescripción de la acción de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.

En respuesta a esta objeción, el TJUE indica que

dado que (…) la reparación del daño causado a un particular por el legislador nacional como consecuencia de una infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, sin vulnerar el principio de efectividad, al requisito de que exista una sentencia del Tribunal de Justicia que haya declarado un incumplimiento del Derecho de la Unión por parte del Estado miembro de que se trate o de la que resulte la incompatibilidad con el Derecho de la Unión del acto u omisión que haya originado el daño, la publicación de tal sentencia en el Diario Oficial tampoco puede constituir, sin vulnerar ese mismo principio, el único punto de partida posible del plazo de prescripción de la acción que tiene por objeto exigir la responsabilidad patrimonial de dicho legislador por las infracciones del Derecho de la Unión que le sean imputables.

Por lo que se refiere a las disposiciones del artículo 34, apartado 1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, que  establece que, en los casos de responsabilidad patrimonial a los que se refiere el apartado 5 del artículo 32, serán indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la sentencia que declare el carácter contrario al Derecho de la Unión de la norma con rango de ley, salvo que la sentencia disponga otra cosa, el TJUE establece que

además de que la indemnización de un daño ocasionado por el legislador como consecuencia de la infracción del Derecho de la Unión no puede estar subordinada, en ningún caso, a la existencia de una sentencia de esa naturaleza, este requisito tiene como efecto —teniendo en cuenta la duración del procedimiento al final del cual se dicta tal sentencia, esto es, un procedimiento por incumplimiento en el sentido del artículo 258 TFUE o un procedimiento prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE— hacer en la práctica imposible o excesivamente difícil obtener una indemnización. Además, la duración del procedimiento se ve incrementada con la aplicación del artículo 32, apartado 5, de la Ley 40/2015, al que se remite su artículo 34, apartado 1, que exige una sentencia firme desestimatoria del recurso interpuesto contra la actuación administrativa que ocasionó el daño. (…)    Por tanto, este requisito también es contrario al principio de efectividad.

El efecto directo de las sentencias del TJUE en España ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional a partir de la sentencia 145/2012, de 2 de julio, en la que, después de recordar el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea que forma parte del acervo comunitario incorporado a nuestro ordenamiento en virtud de la Ley Orgánica 10/1985, de 2 de agosto, de autorización para la adhesión de España a las Comunidades Europeas, y que su efecto vinculante se remonta a la doctrina iniciada por el entonces Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con la Sentencia de 15 de julio de 1964, asunto Costa contra Enel, afirma que

la primacía no se sustenta necesariamente en la jerarquía, «sino en la distinción entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales, sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de su aplicación preferente o prevalente debida a diferentes razones», lo que obliga al Juez nacional o a la Administración pública, en su caso, a aplicar la norma prevalente y a dejar sin efecto a la norma desplazada, aun cuando no haya sido expulsada del ordenamiento interno (algo propio de la Unión Europea como proceso de creación de una unidad política por agregación o unión de Estados).

En consecuencia, los Jueces y Tribunales ordinarios de los Estados miembros, al enfrentarse con una norma nacional incompatible con el Derecho de la Unión, tienen la obligación de inaplicar la disposición nacional, ya sea posterior o anterior a la norma de Derecho de la Unión, y esta facultad de inaplicación se ha extendido también a las Administraciones públicas, incluidos los organismos reguladores.

Tiempo de conservación y destrucción de documentos. La sentencia del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2022 sobre el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos.

 

Cuando ha pasado poco más de un año desde la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, a cuyo contenido en materia de procedimiento administrativo dedicamos en su día este post, el Tribunal Supremo ha resuelto dos recursos contencioso-administrativos contra dicha disposición reglamentaria, el primero el 25 de mayo y el segundo el 30 de mayo de 2022.

Resulta especialmente interesante el segundo pronunciamiento, instado por la Generalidad de Cataluña, porque es parcialmente estimatorio de la demanda al declarar la nulidad de la disposición transitoria primera del Real Decreto, relativa a la destrucción de documentos en soporte no electrónico.

Para explicar el razonamiento del Tribunal Supremo, hay que empezar haciendo referencia a las normas generales sobre el tiempo de conservación y destrucción de documentos contenidas en el articulado del Reglamento, concretamente, en el art. 53. La regla básica aparece en el apartado primero, que establece que

Los documentos presentados por el interesado en soporte papel que por cualquier circunstancia no le puedan ser devueltos en el momento de su presentación, una vez digitalizados serán conservados a su disposición durante seis meses para que pueda recogerlos, independientemente del procedimiento administrativo al que se incorporen o de la Administración Pública a que vayan dirigidos, salvo que reglamentariamente la Administración correspondiente establezca un plazo mayor.

Este precepto también fue cuestionado por la Generalidad de Cataluña arguyendo que se trata de una norma organizativa interna que invade sus competencias autoorganizativas que, además, ya ha ejercido reglamentariamente con una regulación diferente. El Tribunal Supremo considera que la previsión normativa sobre la devolución, conservación o destrucción de los documentos presentados en soporte papel una vez haya sido digitalizados no es una cuestión meramente organizativa interna, sino que se trata de una faceta de las relaciones de los ciudadanos con la Administración, que se regula en ejercicio de la competencia del Estado en orden a garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con las distintas administraciones públicas (artículo 149.1.18ª de la Constitución).

La disposición transitoria primera nulo establece lo siguiente:

1. Transcurridos dos años desde la entrada en vigor de este real decreto, los documentos en soporte no electrónico que se encuentren en las oficinas de asistencia en materia de registros y de los que se haya obtenido una copia electrónica auténtica de conformidad con los requisitos que establece el Esquema Nacional de Interoperabilidad y su normativa técnica complementaria, para su registro e incorporación al correspondiente expediente electrónico, podrán ser eliminados en las mismas condiciones que establece este real decreto.

Para ello será necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente (…)

2. Asimismo, transcurridos dos años desde la entrada en vigor de este real decreto podrán destruirse las copias en papel de los documentos previstos en el artículo 49 del Reglamento que se encuentren en las oficinas de registro y de las que se haya obtenido en su momento la correspondiente copia electrónica.

En síntesis, la objeción que plantea la demanda es que la regla que impide la destrucción de los documentos en soporte no electrónico en un plazo de dos años y que establece como necesaria la comunicación previa a la autoridad calificadora correspondiente, es una norma de organización interna sin afectación directa sobre la actividad externa de la Administración y los ciudadanos, por lo que vulnera la competencia exclusiva de la Generalidad de Cataluña para organizar su propia Administración, que además ha regulado este aspecto de otra manera.

En su respuesta, el Tribunal Supremo relaciona la disposición transitoria impugnada con el contenido del art. 53 del Reglamento que ya hemos comentado, indicando que dicho artículo

regula, en lo que ahora interesa, la obligación de conservar a disposición del interesado durante seis meses -salvo que la Administración correspondiente establezca reglamentariamente un plazo mayor- los documentos presentados en soporte papel (o en formato electrónico dentro de un dispositivo), que, una vez digitalizados (o incorporados al expediente), no le puedan ser devueltos en el momento de su presentación. Por otra parte, es obligado entender, por contraposición con lo dispuesto en la norma transitoria que ahora vamos a examinar, que este artículo 53 se refiere a documentos presentados después de la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021.

En consecuencia, razona el Tribunal Supremo, la disposición transitoria, aunque no lo diga expresamente, se refiere a documentos que fueron presentados antes de la entrada en vigor del Real Decreto 203/2021, pues no puede solaparse con lo que establece el art. 53, y como no hace distingos ni establece límites, afecta a los documentos presentados en cualquier fecha anterior entrada en vigor del Real Decreto -en los días inmediatamente previos o años antes de esa entrada en vigor, y con independencia de si el procedimiento en el que se incardinan esos documentos está todavía en tramitación o ya concluido.

Dada la generalidad de términos en que está concebida la disposición transitoria, no se puede entender que su finalidad sea garantizar un trato común a la ciudadanía en sus relaciones con las distintas administraciones públicas, sino que su principal objetivo consiste en abordar un problema de gestión y depuración de archivos documentales, que es una cuestión meramente organizativa. 

Si la norma hubiera distinguido entre documentos incorporados a procedimientos en tramitación y documentos que forman parte de procedimientos concluidos, en el primer caso se hubiera podido identificar una finalidad de garantizar el trato común de la ciudadanía en sus relaciones con las Administraciones, pero al no hacerlo, la norma es contraria al orden constitucional de competencias, y por ello se declara nula.

De nuevo sobre el error de hecho. A propósito del recurso extraordinario de revisión.

La Ley 39/2015 alude al error de hecho en dos ocasiones: en el art. 109.2, en la regulación de la rectificación de errores, y en el art. 125.1, a), al establecer las circunstancias que pueden fundamentar la interposición del recurso extraordinario de revisión.

Respecto a este último supuesto, el Tribunal Supremo ha dictado la sentencia de 25 de abril de 2022, en la que hace un repaso de su propia doctrina sobre los perfiles que delimitan el error de hecho.

Como planteamiento de la cuestión, el Tribunal Supremo recuerda la sentencia de 30 de junio de 2021 en la que se dice que

para que pueda prosperar el recurso extraordinario de revisión con fundamento en este motivo, será preciso, en primer lugar, que exista un error de hecho que, como dicen las SSTS de 24 de febrero de 2007 (recurso 491972002 y 10 de marzo de 2010 (recurso 2913/2008), no implique una interpretación de las normas legales o reglamentarias aplicables en el supuesto de que se trate, y en segundo lugar, que dicho error resulte de la simple confrontación del acto impugnado con los documentos incorporados al expediente administrativo, sin necesidad de acudir a elementos ajenos al expediente para apreciar el error.

Y con cita de la sentencia de 23 de mayo de 2021 especifica las características del error de hecho y las circunstancias en que concurre:

El error material se caracteriza por ser ostensible, manifiesto, indiscutible y evidente por sí mismo, sin necesidad de mayores razonamientos, y por exteriorizarse prima facie por su sola contemplación, por lo que su corrección por ese cauce requiere que concurran, en esencia, las siguientes circunstancias:

(a) que se trate de simples equivocaciones elementales de nombres, fechas, operaciones aritméticas o transcripciones de documentos;

(b) que el error se aprecie teniendo en cuenta exclusivamente los datos del expediente administrativo en el que se advierte;

(c) que el error sea patente y claro, sin necesidad de acudir a interpretaciones de las normas jurídicas aplicables;

(d) que mediante su corrección no se proceda de oficio a la revisión de actos administrativos firmes y consentidos;

(e) que no se produzca una alteración fundamental en el sentido del acto (pues no existe error material cuando su apreciación implique un juicio valorativo o exija una operación de calificación jurídica);

(f) que no padezca la subsistencia del acto administrativo, es decir, que no genere la anulación o la revocación del mismo, en cuanto creador de derechos subjetivos, produciéndose uno nuevo sobre bases diferentes y sin las debidas garantías para el afectado, pues el acto administrativo rectificador ha de mostrar idéntico contenido dispositivo, sustantivo y resolutorio que el acto rectificado, sin que pueda la Administración, so pretexto de su potestad rectificatoria de oficio, encubrir una auténtica revisión; y

(g) que se aplique con un hondo criterio restrictivo.

En suma, para apreciar que se ha producido un error de hecho relevante a los efectos de dar curso a un recurso extraordinario de revisión es necesaria una estricta interpretación de las circunstancias que concurren en el caso concreto, con expresa exclusión de cualquier interpretación, calificación o valoración jurídica de los hechos a tener en cuenta.

¿Hasta cuándo ha de ser admitida la subsanación de una solicitud según lo dispuesto en el art. 68.1 de la Ley 39/2015?

 

La sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2022 nos recuerda un aspecto importante del régimen jurídico de la subsanación y mejora de la solicitud establecido por el art. 68.1 de la Ley 39/2015. La cuestión analizada versa sobre la subsanación de la documentación incompleta presentada por una aspirante para la acreditación de un mérito valorable en un proceso de ingreso en la función pública, que tiene perfiles propios pero la solución acordada tiene alcance general.

El art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que

Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo 66, y, en su caso, los que señala el artículo 67 u otros exigidos por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 21.

El precepto transcrito es el resultado de una evolución normativa que comienza con la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, cuyo art. 71 establecía que

si el escrito de iniciación no reuniera los datos que señala el artículo 69, o faltara el reintegro debido, se requerirá a quien lo hubiese firmado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con apercibimiento de que, si así no lo hiciere, se archivará sin más trámite.

La redacción originaria del art. 71 de la Ley 30/1992, era muy similar al establecer que

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos del artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el artículo 42.1.

Este precepto fue modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero, quedando redactado, con una versión coincidente con la actualmente vigente, de la forma siguiente:

si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

Esta evolución normativa traslada los efectos del incumplimiento del plazo de subsanación del archivo sin más trámite de la solicitud a la exigencia de que se dicte una resolución que declare el desistimiento. Como indica el Tribunal Supremo,

el desistimiento que se presume por el transcurso del plazo de 10 días, necesita ser declarado, por razones de seguridad jurídica y como garantía de la igualdad, mediante “previa resolución” de la Administración.

En consecuencia, el art. 68.1 de la Ley 39/2015 establece que el incumplimiento del plazo de subsanación atorgado por 10 días, comporta que se ha de tener por desistida a la persona solicitante de su petición, pero dicha declaración ha de hacerse mediante la correspondiente resolución, y ha de darse por buena la subsanación formalizada, aunque haya sido extemporánea pero acaecida antes de declararse ese desistimiento.

Otro aspecto que destaca el Tribunal Supremo es que en este caso no es de aplicación el art. 73.3 de la Ley 39/2015, que establece que

A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

Y ello porque se trata de una subsanación de la solicitud que tiene lugar al inicio del procedimiento administrativo, y no del cumplimiento de otros trámites sucesivos. Así lo indica el Tribunal Supremo:

Reparemos que aunque ambos preceptos legales se incluyen en el Título IV de las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común, el artículo 68.1 se ubica sistemáticamente en el capítulo II sobre iniciación del procedimiento, en la sección tercera sobre el inicio del procedimiento a solicitud del interesado, mientras que el artículo 73 encuentra acomodo en el capítulo III que versa sobre la ordenación del procedimiento.

La modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 por el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo.

Para hacer frente a los efectos humanitarios y económicos que está provocando en España la invasión de Ucrania por parte de Rusia, el Gobierno mediante el Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, impulsa un Plan Nacional que comprende tanto medidas normativas como no normativas, entre las que se encuentra la modificación de la Ley 39/2015 y de la Ley 40/2015 en aspectos muy concretos.

La modificación de la Ley 39/2015

Mediante la disposición final vigésima primera se añade un apartado 5 al artículo 32 de la Ley 39/2015, que regula la ampliación de los plazos en el procedimiento administrativo. Dicho precepto establece que los plazos del procedimiento pueden ser ampliados por la Administración instructora de oficio o a petición de las personas interesadas hasta un máximo de la mitad del concedido inicialmente, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero, sin que pueda ser objeto de ampliación un plazo ya vencido.

El apartado 4 del art. 32 establece una regla específica para cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, que habilita a la Administración para determinar una ampliación de los plazos no vencidos hasta que se solucione el problema, habiendo la Administración de publicar en la sede electrónica tanto la incidencia técnica acontecida como la ampliación concreta del plazo no vencido.

El Real Decreto-ley 6/2022 añade un apartado 5 en los términos siguientes:

Cuando como consecuencia de un ciberincidente se hayan visto gravemente afectados los servicios y sistemas utilizados para la tramitación de los procedimientos y el ejercicio de los derechos de los interesados que prevé la normativa vigente, la Administración podrá acordar la ampliación general de plazos de los procedimientos administrativos

Como indica la exposición de motivos del Real Decreto-ley, esta adición

supone para las diferentes administraciones públicas un elemento de refuerzo de adicional respecto de la ampliación de plazos ya prevista en el apartado 4, tanto porque el presupuesto de hecho de esta son meras incidencias técnicas y no un ciberataque grave y porque se plantea ahora una ampliación de plazos con carácter general para todos aquellos procedimientos soportados desde los sistemas o servicios atacados y no un acuerdo de ampliación de plazos procedimiento a procedimiento.

La modificación de la Ley 40/2015

Mediante la disposición final vigésima segunda se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 y se modifica el artículo 142, que forma parte del capítulo II del título III que regula el deber de colaboración entre las Administraciones públicas.

El art. 142 establece las técnicas para hacer efectivas las obligaciones que se derivan del deber de colaboración. En la redacción original, el precepto establecía las siguientes técnicas:

a) El suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición del organismo público o la entidad al que se dirige la solicitud y que la Administración solicitante precise disponer para el ejercicio de sus competencias.

b) La creación y mantenimiento de sistemas integrados de información administrativa con el fin de disponer de datos actualizados, completos y permanentes referentes a los diferentes ámbitos de actividad administrativa en todo el territorio nacional.

c) El deber de asistencia y auxilio, para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones para el mejor ejercicio de sus competencias, en especial cuando los efectos de su actividad administrativa se extiendan fuera de su ámbito territorial.

d) Cualquier otra prevista en una Ley.

El Real Decreto-ley 6/2022 introduce en el art. 142 dos nuevas letras b) y c) y reordena los apartados afectados que pasan a ser las letras d), e) y f). Las nuevas letras son las siguientes:

b) La colaboración a fin de proporcionar la inclusión en un sistema integrado de información de las respectivas áreas personalizadas o carpetas ciudadanas, o determinadas funcionalidades de las mismas, de forma que el interesado pueda acceder a sus contenidos, notificaciones o funcionalidades mediante procedimientos seguros que garanticen la integridad y confidencialidad de los datos de carácter personal, independientemente de cuál haya sido el punto de acceso.

c) El desarrollo de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación, así como de otras de plataformas comunes para el intercambio de datos en el ámbito de todas las administraciones públicas.

Por otra parte, y como complemento a lo previsto en la nueva letra c), se añade una disposición adicional trigésima a la Ley 40/2015 por la que se dispone la creación de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas, de la forma siguiente:

1. El Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital y el Ministerio de Política Territorial impulsarán mediante orden ministerial conjunta las medidas necesarias para la creación y el funcionamiento de la Plataforma Digital de Colaboración entre las Administraciones Públicas como instrumento destinado a facilitar las relaciones y el soporte electrónico de los órganos integrantes del sistema de Conferencias Sectoriales y en general de los órganos de cooperación.

2. En aplicación del principio de colaboración, las Administraciones Públicas designarán los Puntos de Contacto correspondientes para atender las diversas funcionalidades de la Plataforma.

3. Reglamentariamente se regulará la configuración y régimen de funcionamiento de la Plataforma que, en cualquier caso, se adaptará a los criterios y directrices que sucesivamente establezca la Conferencia Sectorial de Administración Pública o, en su caso, la Comisión Sectorial de Administración Electrónica como órgano dependiente de aquélla.

La exposición de motivos nos informa de que la finalidad de la modificación normativa es

establecer un modelo seguro de gestión transparente de la información que permita el libre y ágil acceso a la información pública y privada para facilitar el desarrollo de servicios digitales de alto valor añadido orientados al ciudadano y así promover y facilitar la creación de repositorios de datos accesibles que faciliten la creación de servicios de valor añadido basados en datos de los sectores públicos y potencialmente en los privados, mediante la creación de una plataforma transversal de datos compartidos entre empresas y la Administración, y entre Administraciones.