La terminación del procedimiento sancionador por pago voluntario de la sanción en los supuestos previstos en el articulo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 6 de octubre de 2022 sobre algunos aspectos que aclaran la aplicación del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se establecen las particularidades de la terminación en los procedimientos sancionadores, con especial atención a los efectos del pago voluntario por la persona infractora. El precepto mencionado establece lo siguiente:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

El precepto transcrito contempla tres supuestos diferentes:

a) que la persona imputada reconozca su responsabilidad, lo que da lugar a que se aplique una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta;

b) que la persona imputada, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, antes de dictarse resolución, con el mismo efecto de ser aplicable una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta; y

c) que la persona imputada no solo reconozca su responsabilidad, sino que, además, proceda a efectuar el pago anticipado. En este supuesto, que es una acumulación de los dos primeros, la reducción es del 40 por 100.

El Tribunal Supremo analiza, a la vista de los tres supuestos transcritos, cómo ha de concluir el procedimiento sancionador en cada uno de los casos.

En el primer supuesto, cuando la persona imputada reconoce su responsabilidad, lo que significa que reconoce no solo los hechos imputados, sino su tipificación y la sanción que llevan aparejada, el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda, lo que implica que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley y sin que pueda cuestionarse su motivación al haber prestado la persona imputada su conformidad a los hechos imputados y a su calificación jurídica. En cuanto a la sanción a imponer, señala el Tribunal Supremo que

el precepto parece reservar a la Administración la potestad de imponer la sanción que proceda, no la que se hubiese apreciado en los trámites iniciales del procedimiento y a la que se ha aquietado el sancionado; exigencia que está en la base del principio de legalidad que condiciona toda potestad administrativa.

Si se da este último caso, parece exigible una motivación de la divergencia entre la sanción objeto de conformidad y la realmente impuesta, sobre todo cuando esta sea más grave que la anterior.

En el segundo caso, quien simplemente realiza un pago anticipado de la sanción pecuniaria, no solo no reconoce su responsabilidad, sino que su actuación se limita en cierta manera a garantizar el pago de la sanción que en su día pudiera imponerse y a renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa. La redacción de la ley ofrece problemas interpretativos, porque establece que el pago implicará la terminación del procedimiento, porque al no comportar el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia. 

Es paradójico que, cuando hay reconocimiento de responsabilidad, la ley imponga que la Administración haya de resolver expresamente mientras que cuando solo hay pago pero no reconocimiento de responsabilidad la ley no exija de manera directa que se dicte una resolución, sino que se limita a declarar la terminación del procedimiento.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye afirmando que

aun en el supuesto de pago anticipado, y con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento (…).

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo aduce varias razones, de las cuales la más contundente es la dificultad que supondría para la persona sancionada la impugnación de una actividad administrativa en que la Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como infracción y castiga con una multa.

Esta doctrina tiene una interesante consecuencia en relación con el cómputo del plazo cuyo incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento sancionador cuando se ha producido el pago voluntario de la sanción. Como se sabe, la caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa en los términos que establece el art. 25.1, b) de la Ley 39/2015. 

Pues bien, la conclusión es sencilla a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Supremo: dado que el procedimiento no finaliza con el pago voluntario por la persona interesada sino cuando de forma efectiva la Administración competente dicta la resolución finalizadora del procedimiento sancionador y la notifica, habrá de estarse a la fecha en que se realiza este último trámite y no a la fecha del pago voluntario para determinar si se ha hecho dentro del plazo establecido normativamente o si se ha producido la caducidad del procedimiento. 

Caducidad que no afecta a la eventual indemnización por daños y perjuicios que pudiera exigirse a la persona imputada -como es en el caso que examina el Tribunal Supremo en esta sentencia-, puesto que así lo establece el inciso final del parágrafo 2 del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se dice que de la terminación del procedimiento que implica el pago voluntario queda excluido

lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Y en este sentido hay que recordar, dice el Tribunal Supremo,

que la caducidad lo es del procedimiento y a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 95 (de la Ley 39/2015), no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar la "iniciación de un nuevo procedimiento" y ello tanto para las infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos (…).