¿Es recurrible una comunicación de las previstas en el artículo 69 de la Ley 39/2015?

 

El art. 69 de la Ley 39/2015 establece el régimen jurídico de la comunicación, anteriormente denominada comunicación previa, dentro del cual destacamos, en primer lugar, la definición de la figura (apartado 2):

A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Y en segundo lugar, señalamos los efectos (apartado 3): 

(…) las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

Se completa la regulación con un precepto que permite la presentación de la comunicación

dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente.

En síntesis, y a los efectos de lo que interesa exponer aquí, la comunicación faculta a la persona comunicante desde el mismo momento de la presentación para iniciar una actividad, para tener por reconocido un determinado derecho o para ejercerlo, siempre que esos efectos jurídicos estén sometidos al régimen de la comunicación.

Es perfectamente coherente con nuestro sistema de garantías jurídicas que si alguna persona se opone a los efectos de una comunicación pueda ejercer sus derechos a través de la oportuna reclamación. La cuestión que se plantea en el auto del Tribunal Supremo de 17 de julio de 2024 es si la comunicación como tal es susceptible de recurso.

El punto de partida es la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 7 de diciembre de 2022 impugnada en casación en la que se afirma que la comunicación previa de inicio de la actividad no es un acto administrativo susceptible de recurso,

aunque cuestión distinta será aquella en la que la administración declare si las circunstancias reflejadas en la comunicación previa referida se ajustan o no a la realidad, supuesto este contemplado en la sentencia que cita el recurrente de la Sección Tercera de esta misma Sala de fecha 16 de enero de 2020, y en este sentido cabe entender asimismo el artículo 13.3. de la Ley 16/2015 cuando establece que la comunicación previa faculta a la administración a llevar a cabo cualquier actuación de comprobación y será esa comprobación en todo caso lo que constituya el acto administrativo impugnable. 

En la fundamentación jurídica del auto, el Tribunal Supremo reconoce que aunque ya se ha pronunciado sobre diversos aspectos relacionados con el régimen jurídico de la comunicación, por ejemplo, en las sentencias de 8 de marzo de 2023, de 17 de octubre de 2022 y de 20 de septiembre de 2022, no lo ha hecho de forma expresa sobre la naturaleza jurídica de la comunicación como acto administrativo y la posibilidad de interposición de recurso en vía administrativa contra la misma.

Por ello, el Tribunal Supremo aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia respecto de la siguiente cuestión:

Determinar si la comunicación -previa- de inicio de actividad constituye un acto administrativo y, por tanto, cabe la interposición de recurso en vía administrativa y contencioso-administrativa contra la misma. 

La pregunta es impecable, pero en los términos en que está planteada la respuesta depende exclusivamente de si un acto del particular, la comunicación, puede ser considerado un acto administrativo, algo que resultaría muy novedoso respecto de lo que hasta ahora hemos venido entendiendo como acto administrativo. Otra cosa es que, sin ser un acto administrativo, la comunicación produzca efectos administrativos, que como tales han de ser tutelados y, en su caso, controlados y revisados por la Administración competente, y por aquí se abriría, como apunta el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, una posible vía de impugnación, posiblemente contra la presunta inactividad de la Administración. Pero esta línea interpretativa parece difícil de encajar como respuesta a la cuestión planteada.

Quedamos a la espera de la respuesta del Tribunal Supremo.

¿Hay reformatio in peius si se inadmite extemporáneamente un recurso administrativo en que se ha impugnado judicialmente el silencio administrativo negativo?

 

El auto del Tribunal Supremo de 10 de julio de 2024 admite un recurso de casación en que la cuestión casacional radica en la fijación de los efectos del silencio administrativo negativo cuando con posterioridad a la producción del silencio se dicta una resolución de inadmisibilidad del recurso en vía administrativa.

Los hechos tenidos en cuenta por el auto citado se inician con la reclamación de una empresa presentada la Administración tributaria de la devolución de determinadas cantidades retenidas a cuenta del Impuesto sobre la renta de no residentes, que al no recibir respuesta la empresa presenta las correspondientes reclamaciones económico-administrativas, que tampoco merecieron respuesta en plazo por el tribunal correspondiente y que contra este silencio la empresa presentó recurso contencioso administrativo. Durante la tramitación de dicho recurso, el tribunal económico administrativo dictó una resolución acordando la inadmisión de los recursos por extemporáneos, resolución a la que se amplió el recurso contencioso en trámite.

La sentencia de instancia confirmó la posibilidad legal de declarar la inadmisibilidad de la reclamación, una vez obtenida una desestimación presunta y recurrida ésta en vía judicial, y reputó conforme a derecho, asimismo, el sentido de la decisión, al comprobar que, en efecto, se había superado el plazo de un mes al formular la reclamación.

Al determinar el marco jurídico del recurso de casación, el Tribunal Supremo se plantea que

será preciso tener a la vista los preceptos que prohíben la agravación de la situación inicial del interesado en vía de recurso, esto es, la reformatio in peius, pues el recurrente considera que, a pesar de haber visto desestimada inicialmente, por la Agencia Tributaria, su solicitud de devolución del IRNR, el haber obtenido una decisión de inadmisión posterior a la desestimación presunta recurrida en vía judicial habría impedido el análisis del fondo del asunto que determinó la denegación de la devolución, lo que, en definitiva, le priva de una oportunidad con la que legítimamente contaba al interponer el recurso contencioso-administrativo.

Y cita como antecedente relevante la sentencia de la Audiencia Nacional de 1 de octubre de 2009, en la que se argumenta que

Resulta incontrovertido, por otra parte, que el acto expreso por el que se declara la extemporaneidad del recurso de reposición agrava notoriamente la situación jurídica del interesado en relación con el acto desestimatorio presunto. Y es que el contribuyente, al reaccionar -como efectivamente hizo- contra este último acto, pudo aducir lo que tuvo por conveniente en cuanto a la ilegalidad de la decisión desestimatoria, permitiendo tanto al órgano de revisión administrativo como a esta Sala analizar, en cuanto al fondo, la conformidad a derecho de la liquidación practicada. Por el contrario, al dictarse la resolución expresa -transcurrido, insistimos, el plazo legal para resolver- se cierra al contribuyente la posibilidad de atacar la citada liquidación, pues la misma -siempre según aquella decisión expresa- habría ganado firmeza al no haberse deducido frente a ella el recurso procedente en el plazo establecido para su interposición.

El Tribunal Supremo concluye que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en relación con las siguientes cuestiones:

1.1. Determinar si, una vez ya interpuesto recurso contencioso-administrativo y definido su objeto en el escrito de interposición de ese recurso, dirigido contra un acto desestimatorio presunto, por silencio administrativo, de la reclamación formulada ante un órgano revisor económico-administrativo, éste último puede dictar resolución expresa, de forma tardía, declarando la inadmisibilidad de la reclamación cuando constate la superación del plazo máximo para interponerla.

1.2. Dilucidar si, cuando la Administración resuelve de forma extemporánea una reclamación o recurso, declarando su inadmisibilidad, habiéndose obtenido por tanto con carácter previo una desestimación presunta por parte del interesado, está incurriendo en una reformatio in peius proscrita por nuestro ordenamiento, al impedir la revisión del fondo del asunto y limitar las ulteriores vías de recurso a la constatación de la existencia de la causa de inadmisibilidad invocada. En caso de no concurrir la reformatio in peius , precisar si estaríamos ante otra infracción del ordenamiento jurídico -como la del derecho de defensa- o frente a una mera irregularidad no invalidante.

1.3. Determinar si el juez a quo , en tales casos, debe limitarse a enjuiciar la conformidad a derecho de la decisión sobre inadmisibilidad declarada de forma extemporánea por el órgano administrativo y, solo en el caso de que concluya que no era ajustada a derecho, examinar el fondo del asunto; o si, por el contrario, está obligado a soslayar tal declaración de inadmisibilidad y analizar la legalidad de fondo de la denegación presuntamente derivada de la desestimación presunta. En otras palabras, si cabe un acto expreso tardío que no consista en la estimación de la pretensión o en su desestimación, en tal caso motivada.

En mi opinión, la clave se encuentra en el segundo apartado del art. 24 de la Ley 39/2015, en donde se especifica el alcance del silencio administrativo negativo:

tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

 Y en la letra b) del apartado tercero del mismo artículo, en que se insiste en la no producción de efectos materiales sobre el fondo del asunto como consecuencia del silencio administrativo negativo:

En los casos de desestimación por silencio administrativo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

Quedamos a la espera de la respuesta del Tribunal Supremo.