El deber más intenso de motivación de los actos discrecionales

En la sentencia de 15 de diciembre de 2025, el Tribunal Supremo vuelve sobre la necesidad y alcance de la motivación de los actos discrecionales e insiste en su doctrina tradicional.

Como es sabido, los actos discrecionales son aquellos en que algunos de sus elementos no están predeterminados por la norma, lo que habilita a la Administración competente con un cierto margen de arbitrio para completarlos y optar entre diversas alternativas válidas, en función de las circunstancias del caso concreto, siempre en función del interés público y justificándolo adecuadamente. En materia de autorizaciones, de contratación pública e incluso en el ejercicio de la potestad sancionadora encontramos numerosos ejemplos en que una parte de las decisiones de la Administración se basa en razones de conveniencia o de oportunidad, dentro de marco normativo aplicable. 

En el otro extremo tenemos los actos reglados, en que todos los elementos del acto están establecidos en la norma que los regula. Por ejemplo, cuando la Administración expide o renueva el carnet de conducir, o declara el derecho a una pensión de jubilación, ha de cumplir estrictamente la normativa establecida, sin que disponga de ningún margen de apreciación para dictar el acto: si se cumplen los requisitos establecidos por la norma, se ha de dictar en los términos que aquella establece.

La Ley 39/2015 en su artículo 35.1, i) exige que sean motivados

Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales (...).

En la sentencia que comentamos en esta ocasión la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia en este caso consiste en

determinar si, en ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

La cuestión litigiosa en este caso es la desestimación por una Universidad de una solicitud de nombramiento de profesor emérito con la única justificación recogida en el acta de la sesión en que se adoptó el acuerdo del correspondiente órgano colegiado de que

Tras la votación secreta no alcanzó los 24 votos precisos para su nombramiento.

El Tribunal Superior de Justicia competente resolvió el recurso contencioso administrativo presentado por la persona interesada declarando la nulidad de dicho acuerdo contra dicha denegación ordenando la retroacción del procedimiento al momento en que se dictó el acuerdo, para que se procediese a la debida motivación, porque el nombramiento como profesor emérito es una facultad discrecional de la Universidad, sujeta al cumplimiento de determinados requisitos reglados, y el ejercicio de la cual exigía que el acto en que se concretase el ejercicio de esa potestad fuese razonado.

Adoptado por la Universidad un nuevo acuerdo por votación secreta en ejecución de la sentencia indicada, en sede casacional se plantea, como hemos adelantado, si la mera expresión del resultado de una votación secreta satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar.

Para dar respuesta, el Tribunal Supremo recuerda su propia doctrina expresada en la sentencia de 3 de julio de 2025 en la que se advierte, respecto a la exigencia de motivación, que

ha ser más intensa precisamente en los actos de carácter discrecional, pues esa libertad de decisión, que comporta el ejercicio de potestades discrecionales, conlleva que deban explicarse las razones por las que se adopta una decisión y no otra.

Así pues, dice ahora el Tribunal Supremo

La motivación, por tanto, de los actos dictados en el ejercicio de potestades discrecionales ha de ser expresa, clara y comprensible, señalando las razones por las que se alcanza la decisión. Esta exigencia de motivación se basa en una interpretación normativa de los artículos 35.1 i) de la Ley 39/2015 y 9.3 del texto constitucional,que pretende evitar eventuales zonas de indefensión, y proscribir cualquier forma de arbitrariedad en la actuación administrativa.

Con el traslado de la doctrina expuesta al caso examinado, el Tribunal Supremo concluye que la solución adoptada comporta una inadmisible opacidad en la actuación administrativa, al impedir conocer los criterios que han conducido a la resolución. Ello imposibilita verificar si la decisión se fundamenta en razones vinculadas a los méritos y a la actividad docente e investigadora del solicitante o, por el contrario,obedece a consideraciones ajenas a los principios constitucionales de mérito y capacidad (artículo 23.2 CE),vulnerando así las garantías propias del procedimiento administrativo común (artículos 35 y 54 de la Ley 39/2015) e impidiendo el control jurisdiccional de la decisión.

Constan en el expediente informes preceptivos que acreditan el cumplimiento de los requisitos objetivos y de los méritos cualitativos para el nombramiento del recurrente como profesor emérito. Incluso un profesor defendió la idoneidad del recurrente ante el órgano colegiado que resolvió. Pero ni en el acta de la sesión ni en el acuerdo impugnado consta en qué términos se produjo el debate o cuáles fueron las objeciones planteadas frente a una solicitud avalada por los informes técnicos emitidos. Por eso

Esta omisión afecta a la exigencia de transparencia y motivación que debe presidir el procedimiento, generando una clara indefensión: impide que el recurrente conozca las razones consideradas por el consejo de gobierno y pueda, en su caso, rebatirlas; e imposibilita también el control jurisdiccional de la decisión.

Y la respuesta a la cuestión de interés casacional es la siguiente:

En ejecución de una sentencia que ha ordenado la retroacción de actuaciones para que la Administración motive el acto administrativo impugnado, la mera expresión del resultado de una votación secreta no satisface lo acordado por la sentencia a ejecutar, resultando preciso que en el acuerdo se recojan las razones sustantivas que justifican la decisión.

No es en este caso lo más interesante la contundente respuesta que el Tribunal Supremo da a la cuestión de interés casacional, muy circunscrita a un caso concreto y a una determinada actividad de la Administración, sino la proclamación como doctrina general en la fundamentación jurídica de la sentencia, una vez más, de la necesidad de que la Administración dé explicaciones de su proceder y de las decisiones que adopta, en los actos que han de ser por exigencia de la ley motivados, y muy especialmente y con mayor rigor e intensidad, cuando se trata del ejercicio de potestades discrecionales.

Los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela

 

En un post anterior había quedado pendiente de respuesta la pregunta de si los progenitores de una persona discapacitada están legitimados para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela. El Tribunal Supremo ha dado respuesta en su sentencia de 11 de diciembre de 2025 a la cuestión de interés casacional planteada en el auto de 18 de marzo de 2025.

Recordemos que los hechos en que se funda el recurso de casación es que el tribunal de instancia apreció la falta de legitimación activa de la actora

para reclamar una prestación respecto de una persona, aun cuando se trate de su hijo, cuya guarda y custodia no le pertenece al haberse nombrado tutor[a] del mismo a la Generalitat Valenciana cuya representación ostenta por decisión judicial correspondiéndole ejercitar en su provecho y beneficio las oportunas acciones judiciales de acuerdo con el art. 224 y siguientes del C. Civil , en relación con el artículo 222.

La cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que apreció el Tribunal Supremo consiste en determinar:

Si el progenitor de un hijo con discapacidad, cuya tutela está atribuida a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses de ese hijo y, singularmente, si ostenta dicha legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración tutelante pudiera reclamar contra sí misma en nombre del tutelado.

Para dar respuesta a la cuestión planteada, el Tribunal Supremo considera necesario delimitar el concepto de persona legitimada en el procedimiento administrativo y hacer referencia a su propia jurisprudencia sobre la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, en la medida en  que, en casos como el presente, ambos conceptos se hallan conectados entre sí.

Respecto a la legitimación en el procedimiento administrativo, el art. 4.1. de la Ley 39/2015, establece, en la parte que aquí interesa, que se consideran interesados en el procedimiento administrativo

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos

El precepto exige la necesaria existencia de una relación del sujeto con el objeto del procedimiento y una especial posición del mismo respecto del acto que haya de dictarse, de modo que ostenta la condición de interesado la persona que pueda verse afectada en el círculo de sus derechos subjetivos o de sus intereses legítimos por el procedimiento y por la resolución que haya de recaer en el mismo.

Esta noción de interesado ha de ser objeto de una interpretación amplia, en el sentido de que debe corresponder a todas aquellas personas que puedan verse beneficiadas o perjudicadas de forma objetiva por el acto administrativo que ponga fin al procedimiento. A tal efecto, deberán quedar incluidas todas las que, por la situación objetiva en la que se encuentren, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, sean titulares de un interés propio, distinto del de los demás ciudadanos en que la Administración actúa con arreglo a Derecho.

Lo que determina la condición de interesado es que quede acreditada la existencia del vínculo entre el sujeto y el objeto del procedimiento.

En cuanto a la legitimación en el proceso contencioso-administrativo, el artículo 19.1. a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa señala que corresponde a

las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo.

De lo que el Tribunal Supremo colige que

(...) la legitimación se erige en un presupuesto inexcusable del proceso, que, en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, implica una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto.

Añade que la jurisprudencia ha delimitado el concepto de legitimación desde una doble perspectiva:

Positiva, en el sentido indicado de que el interés legítimo surge a partir de una relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión -acto o disposición impugnados- y es identificable con cualquier ventaja o desventaja derivada de la pretensión que se ejercita, ya sea en sentido positivo -obtención de beneficio- o negativo -evitación de un mal-, activo -promotor del procedimiento- o pasivo -destinatario del mismo-, debiendo ser actual y efectivo (no meramente hipotético), así como concreto; y, también, desde un plano negativo, porque el concepto de interés legítimo constituye algo más que el simple interés en el cumplimiento de la legalidad, que puede tener cualquier ciudadano, salvo en aquellos específicos supuestos en que así lo autorice la Ley.

El análisis de las circunstancias del caso examinado lleva al Tribunal Supremo a reconocer la legitimación de la recurrente para el ejercicio de las acciones llevadas a cabo, apoyadas todas ellas en la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y los suyos propios. Dichas circunstancias son las siguientes:

(i) La existencia de un acreditado vínculo familiar, que no se detiene en la mera relación formal de parentesco entre madre e hijo, sino, que además y de modo mucho más intenso, lo es también afectivo, como queda constatado a lo largo del expediente administrativo.

(ii) La permanente preocupación por la atención que recibiera su hijo y la persistencia en solicitar la revisión de su estado y de tener conocimiento actualizado de su evolución, así como de su ingreso y acomodo en el Centro residencial que entendía más adecuado para el tratamiento de su trastorno.

(iii) Los ingresos que hubo de realizar en la cuenta bancaria de su hijo, en el período al que se contrae su reclamación (desde marzo de 2012 a octubre de 2014), para completar la cobertura de los gastos de la atención recibida, que correspondían a éste como beneficiario de un programa de atención por dependencia sujeto a un sistema de copago.

(iv) Porque cuando llegó a tener conocimiento de la situación actualizada del programa individualizado de atención aprobado por la Generalidad, de las prestaciones por dependencia recibidas por su hijo, de su insuficiencia para cubrir la atención residencial recibida, así como, en definitiva, de la diferencia entre las cantidades percibidas por éste y las que, a su entender, debería haber obtenido para que quedara totalmente

cubierto el coste de aquella atención, dada su falta de capacidad económica para afrontarlo, la actora ha iniciado el ejercicio de las acciones que ha considerado procedentes para reclamar lo que a su derecho y al de su hijo interesaban.

(v) (...) En el presente caso, la Administración, en cuanto tutora del hijo de la Señora Evangelina, acogido a un programa individualizado de asistencia en centro residencial, debería velar por los derechos e intereses legítimos de éste, lo que habría de llevarle a instar, en su caso, la reclamación de los gastos por la asistencia prestada a su pupilo, si tenía la constancia de no poder sufragar éste la parte del copago al que estaba obligado por la resolución administrativa que le había reconocido la asistencia individualizada. Pero, al mismo tiempo también, le correspondía ser la Administración competente para resolver sobre el contenido y alcance de las prestaciones reclamadas, que sufragaran la totalidad de los gastos residenciales del Señor Eugenio, lo que, evidentemente, suscitaba la existencia de un conflicto de intereses en el que la Administración Autonómica se situaba en ambos lados de la relación conflictual, surgiendo así la necesidad de que una tercera persona asumiera la defensa de los derechos e intereses legítimos de D. Eugenio, que, en este caso y por las circunstancias hasta ahora expresadas, era su madre, la ahora recurrente.

Concluye el Tribunal Supremo manifestando que en el caso concreto debe serle reconocida a la madre legitimación para interponer recurso extraordinario de revisión en la vía administrativa y para poder formalizar después un recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Autoridad administrativa que decida sobre el recurso de revisión interpuesto, para hacer efectivo su derecho a la defensa de los derechos e intereses legítimos de su hijo y de los propios, y fija como doctrina casacional objetiva la siguiente:

El progenitor de un hijo con discapacidad, cuyas medidas de protección y custodia estén atribuidas a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses del mismo. De modo particular, debe serle reconocida la legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración pudiera reclamar contra sí misma en nombre y a favor de la persona discapacitada protegida por ésta.