La nueva regulación del reconocimiento de la responsabilidad y del pago voluntario en los procedimientos sancionadores

La sistemática de la Ley 39/2015 ha cambiado la concepción del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que antes aparecía como un procedimiento especial, para convertirlo en una especialidad del procedimiento administrativo común. Además, la Ley 39/2015 ha derogado íntegramente el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, lo que no significa que sus contenidos hayan quedado pendientes de un ulterior desarrollo reglamentario puesto que en gran medida han sido incorporados al texto de la Ley.

Uno de los aspectos que la Ley recepciona del Reglamento derogado son las previsiones sobre el reconocimiento de la responsabilidad de la persona infractora y sobre el pago voluntario, que se regulaban en el art. 8, y que ahora se recogen en el art. 85 de la Ley con el epígrafe Terminación de los procedimientos sancionadores. En cuanto a los efectos del reconocimiento de responsabilidad por parte de la persona infractora, no hay cambios:

Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

Sí los hay en cuanto a los efectos del pago voluntario, que según la norma derogada podrá implicar la terminación del procedimiento, mientras que en la Ley el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento. El pago voluntario determina ahora siempre la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

El reglamento recogía la posibilidad de que normas con rango de ley establecieran reducciones sobre el importe de la sanción propuesta. Así lo hacen, por ejemplo, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria¹; el Texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto ^2;, y el Texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre³. La gran novedad que aporta la Ley 39/2015 es la extensión a todos los procedimientos sancionadores de una reducción específica del importe de la sanción pecuniaria que corresponda por reconocimiento de la responsabilidad por parte de la persona infractora y de otra reducción en los mismos términos por pago voluntario (art. 85.3). Cada una de las reducciones es de un 20% del importe de la sanción propuesta, y son acumulables entre sí, de manera que si la persona interesada reconoce su responsabilidad y además paga voluntariamente, la reducción es del 40%, si es que no se ha ampliado reglamentariamente el porcentaje de reducción.

La Ley exige que las citadas reducciones estén determinadas en la resolución de inicio del procedimiento. Dado que la Ley abre la posibilidad de que el pago que determina la aplicación de una de las reducciones del 20% puede hacerse en cualquier momento anterior a la resolución, es imprescindible que con la notificación de la incoación del procedimiento se cuantifique, aunque sea provisionalmente, el importe exacto de la sanción pecuniaria a imponer. Esta cuantificación será provisional, a reserva de lo que resulte de la tramitación del procedimiento sancionador, pero resulta ineludible para que pueda hacerse efectivo, en su caso, el pago voluntario. Y también resulta imprescindible para que la persona interesada valore con exactitud las consecuencias del reconocimiento de la responsabilidad, a los efectos de decidir si lo realiza o no. En consecuencia, tendrá difícil encaje en esta dinámica una comunicación en la que se advierta a la persona presunta infractora que la conducta realizada puede ser considerada una infracción grave, sancionable con multa de 50.000,01 a 500.000,00 euros. Habrá que especificar un importe concreto, apreciando las circunstancias que concurran en el caso, por lo que en los regímenes sancionadores en que no existe una tabla que asigne un importe a una conducta, por ejemplo, cuando la sanción se determina por el resultado o por los daños producidos, habrá de adquirir un protagonismo más relevante que hasta ahora la obertura de un período de información o actuaciones previas⁴ (art. 55).

Señala también la Ley que la efectividad de las reducciones estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Queda abierta, por tanto, únicamente la vía contenciosa para la impugnación de las sanciones que hayan sido objeto de reducción, aunque la viabilidad de la reclamación puede ser problemática, por ejemplo, cuando la decisión de la autoridad sancionadora no ponga fin a la vía administrativa⁵, o en los casos de reconocimiento de la responsabilidad⁶.

¿Hay que dictar resolución en los supuestos en que son aplicables las reducciones? En el caso de reconocimiento de la responsabilidad, sin duda, puesto que el efecto legal es que se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda (art. 85.1). No está tan claro en el supuesto del pago voluntario, ya que la Ley establece que implicará la terminación del procedimiento. Sería deseable una previsión expresa como la ya comentada de la legislación sobre Tráfico y Seguridad Vial de que se produce la terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago.

Queda, por último, la cuestión de si las reducciones previstas en el art. 85 de la Ley 39/2015 son aplicables retroactivamente como norma más favorable en los procedimientos sancionadores iniciados durante la vigencia de la Ley 30/1992 en los que no estuviese prevista una reducción específica igual o superior a la establecida por la Ley 39/2015. Parece que hemos de dar respuesta negativa a esta pregunta, porque las reducciones están reguladas en la terminación del procedimiento sancionador, de modo que la disposición transitoria tercera lleva a la conclusión de que, al tratarse de normas procedimentales, no son aplicables preferentemente a la normativa anterior. No obstante, dada la extensión que la Ley 40/2015 establece para la retroactividad favorable en su art. 26.2, que alcanza a la sanción e incluso a las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición en cuanto favorezcan al presunto infractor, es bastante probable que se plantee la cuestión en las diferentes vías a disposición de las personas interesadas.

1 El art. 188 establece que la cuantía de las sanciones pecuniarias impuestas según los artículos 191 a 197 de esta ley se reducirá en los siguientes porcentajes: a) Un 50 por ciento en los supuestos de actas con acuerdo previstos en el artículo 155 de esta ley. b) Un 30 por ciento en los supuestos de conformidad. (…) 3. El importe de la sanción que deba ingresarse por la comisión de cualquier infracción, una vez aplicada, en su caso, la reducción por conformidad a la que se refiere el párrafo b) del apartado 1 de este artículo, se reducirá en el 25 por ciento si concurren las siguientes circunstancias: a) Que se realice el ingreso total del importe restante de dicha sanción en el plazo del apartado 2 del artículo 62 de esta Ley o en el plazo o plazos fijados en el acuerdo de aplazamiento o fraccionamiento que la Administración tributaria hubiera concedido con garantía de aval o certificado de seguro de caución y que el obligado al pago hubiera solicitado con anterioridad a la finalización del plazo del apartado 2 del artículo 62 de esta Ley. b) Que no se interponga recurso o reclamación contra la liquidación o la sanción.

2 El art. 40.3 establece que las sanciones en materia de Seguridad Social cuando se deriven de actas de infracción y liquidación que se refieran a los mismos hechos y se practiquen simultáneamente, se reducirán automáticamente al 50 por 100 de su cuantía si el sujeto infractor manifiesta su conformidad con la liquidación practicada, ingresando su importe en el plazo procedente. Esta reducción automática sólo podrá aplicarse en el supuesto de que la cuantía de la liquidación supere la de la sanción propuesta inicialmente.

3 El art. 94 establece que una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o dentro del plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente al de su notificación, concluirá el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias: a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción. b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que se formulen se tendrán por no presentadas. c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago. d) El agotamiento de la vía administrativa, siendo recurrible únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. e) El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se iniciará el día siguiente a aquel en que tenga lugar el pago. f) La firmeza de la sanción en la vía administrativa desde el momento del pago, produciendo plenos efectos desde el día siguiente. g) La sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, siempre que se trate de infracciones graves que no lleven aparejada pérdida de puntos.

4 Si bien este trámite no ha sido diseñado con esta finalidad, dado que su objetivo es conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y en particular respecto a los procedimientos sancionadores determinar con la mayor precisión posible los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

5 Con independencia de que posteriormente al pago voluntario se dicte resolución, lo que pone fin al procedimiento no es propiamente la resolución administrativa sino el mismo pago, por lo que podría argumentarse que no se trata de un acto que no ha puesto fin a la vía administrativa, porque no procede de la Administración.

6 Aunque pueda pensarse que quien reconoce la responsabilidad va contra sus propios actos si después recurre, hay que tener en cuenta que puede discutirse la calificación de los hechos.