El
art. 105 de la Constitución establece como límite al derecho de
acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos
lo
que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de
los delitos y la intimidad de las personas.
Estos
límites se habían ampliado con las previsiones originales de la Ley
30/1992, que en el art. 37.5 establecía que el derecho de acceso no
podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:
a)
Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del
Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus
competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.
b)
Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la
Seguridad del Estado.
c)
Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera
ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de
terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén
realizando.
d)
Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o
industrial.
e)
Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política
monetaria.
Además,
se establecía un régimen de acceso muy restrictivo al acceso a los
documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las
personas (art. 37.2).
La
Ley de Transparencia establece una serie de límites materiales al
derecho de acceso en el art. 14 y un conjunto de reglas para la
protección de datos personales en el art.15. Nos referiremos en esta
ocasión a los límites establecidos en el art. 14.
El
primer aspecto a destacar es que los límites establecidos en el art.
15 no operan automáticamente. La propia redacción del precepto
señala que cuando acceder a la información suponga un perjuicio
para los ámbitos que se relacionan, el
derecho de acceso podrá
ser limitado. Por lo tanto, no cabe
denegar de plano el acceso a la información cuando afecte a alguna
de las materias que el propio artículo menciona, sino que
la
aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su
objeto y finalidad de protección
y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a
la concurrencia
de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
Como
señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de octubre de 2017,
la
formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal
del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma
estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho
que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las
causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen
enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones
que supongan un menoscabo injustificado
y desproporcionado del derecho de acceso a la información.
El
Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su criterio
interpretativo CI/002/2015, señala que para aplicar los límites
establecidos en el art. 14
deberá
analizarse si la estimación de la petición supone un perjuicio
(test del daño)
concreto, definido y evaluable.
Además,
su
aplicación deberá justificar y motivar la denegación.
En
síntesis, como indica la sentencia del Juzgado central de lo
contencioso-administrativo núm. 6 de 18 de mayo de 2016,
este
derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea
necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de
lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en
conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites
previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés
que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la
divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés
público en la divulgación de la información) y de forma
proporcionada y limitada por su objeto y finalidad
Los
límites materiales se relacionan en el art. 14.1. Los agruparemos
por afinidades.
La
seguridad nacional, la defensa y la seguridad pública
-apartados a), b) y d)-
En
este ámbito hay que tener en cuenta algunas de las previsiones de la
Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, aún vigente,
que declara que
Los
Órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al principio
de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuación,
salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta
declarada expresamente «clasificada», cuyo secreto o limitado
conocimiento queda amparado por la presente Ley.
Son
materias clasificadas las que establece expresamente la Ley 9/1968 y
los asuntos, actos,
documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por
personas no autorizadas
pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado, que
así sean declarados por el Consejo de Ministros y a la Junta de
Jefes de Estado Mayor. En función del grado de protección que
requieran, las materias clasificadas serán calificadas en las
categorías de secreto y reservado.
El
alcance de los límites en materia de seguridad pública se expresa
con claridad en la resolución del Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno R/0471/2016 relativa a una
solicitud de acceso al número de vehículos de la Guardia Civil en
la provincia de Córdoba desglosado por unidades. El Consejo deniega
el acceso a los datos solicitados, argumentando que
conocer
el primer dato desglosado por unidades, como sostiene la
Administración, podría arrojar luz sobre las capacidades que las
diferentes unidades de la provincia de Córdoba (sobre todo, las más
pequeñas en dotación de efectivos) pueden tener para luchar contra
la delincuencia, pero también compromete la propia seguridad de las
Unidades y de los miembros que las componen y, en consecuencia, su
difusión pública puede facilitar posibles agresiones externas a sus
integrantes o a los centros en los que prestan
sus servicios por grupos de delincuencia de toda índole.
Las
relaciones exteriores -apartado c)-
La
aplicación de este límite es analizada por el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno en su resolución R/0235/2016, en
relación a una solicitud de acceso a datos sobre expulsiones de
extranjeros en un determinado período desglosadas, en lo que ahora
interesa, por nacionalidades. Se deniega el acceso
atendiendo
las circunstancias que rodean los procedimientos de expulsión de
ciudadanos en situación irregular, principalmente a su vinculación
con la imagen pública del país de origen de estos ciudadanos y de la
importancia de la colaboración de las autoridades nacionales en las
labores de documentación, considera que el conocimiento de la
información solicitado sí podría suponer un perjuicio, razonable y
no hipotético, a las relaciones exteriores de España, comprometiendo
la colaboración de los Estados de origen.
La
prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales,
administrativos o disciplinarios
-apartado e)-
La
aplicación de este límite tiene por objeto evitar que la revelación
de determinados datos pueda dificultar o dar al traste con las
actividades de la Administración orientadas a la investigación de
conductas ilícitas y que se difundan conductas presuntas de personas
que no han sido condenadas. En este sentido, el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno señala en su resolución R/0188/2016
que
la
previsión del límite analizado dentro de los que pueden restringir
el acceso a una solicitud de información tiene como causa la debida
protección que debe aplicarse a /os
expedientes,
de carácter penal, administrativo o
disciplinario,
principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que
la correcta sanción de /as
infracciones
o ilícitos
cuya comisión quede acreditada no se
vea
impedida por la divulgación de información.
Para
la correcta aplicación del límite, el Consejo de Transparencia y
Buen Gobierno establece en su resolución R/0458/2017 los siguientes
criterios generales:
- Los expedientes deben de estar siendo tramitados y el procedimiento judicial estar aún en curso.
- La correcta sanción de los ilícitos cuya comisión quede acreditada se debe ver impedida por la divulgación de información.
- Con carácter general, conocer la identidad de aquellos que, por su participación en un supuesto caso de blanqueo de capitales, están siendo investigados, atenta al buen desarrollo de la investigación y, en consecuencia a la viabilidad de la adopción de sanciones por la comisión de ilícitos.
- El acceso debe perjudicar directamente, de manera real, la posición procesal de todas o alguna de las partes que intervienen en el litigio.
La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva -apartado f)-
Respecto
a este límite, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha
mantenido una interpretación restrictiva. En la sentencia de 21 de septiembre de 2010 señala que
ha de reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional perjudica la protección de dicho procedimiento, en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras dicho procedimiento esté pendiente.
Por
ello, el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, en su resolución R/0410/2017
distingue entre procedimientos concluídos, en relación con los
cuales indica que
al
haber concluido dichos procedimientos, proporcionar la información
solicitada sobre los mismos no vulnera la igualdad de las partes en
los procesos judiciales y a la tutela judicial efectiva.
Y
procedimientos en curso:
El
resto de procedimientos, ciertamente, se están sustanciando ante los
tribunales de justicia y las alegaciones de la Administración,
defendida por la Abogacía del Estado, forman parte integrante de las
causas aun pendientes y han sido elaborados expresamente para ser
destinados a dichos tribunales, siendo por tanto a nuestro juicio de
aplicación el límite del artículo 14.1 f), invocado por la
Administración.
Las
funciones administrativas de vigilancia, inspección y control
-apartado g-
Este
límite ha sido interpretado por el Consejo
de Transparencia y Buen Gobierno en
su resolución R/180/2017, en los siguientes términos:
El
límite invocado por la Administración ha sido interpretado por este
Consejo en el sentido de que las funciones de vigilancia, inspección
y control cuyo desempeño estuviera encomendado al organismo, podrían
ser perjudicadas si el procedimiento de inspección se estuviera
desarrollando y el proporcionar esa información hiciera peligrar el
resultado final. También, por ejemplo, en el supuesto de que,
acabada la inspección o la actividad de control, se estuviera a la
espera de dictar una Resolución final en base a las mismas, o que el
acceso a la información fuera solicitado por la misma persona que
está siendo objeto de vigilancia, inspección o control. Asimismo,
este Consejo de Transparencia ha interpretado que las funciones de
vigilancia, inspección y control también pudieran verse
perjudicadas cuando el acceso a la información solicitada pudiera
suponer que se desvelaran procedimientos o métodos de trabajo cuyo
conocimiento, con carácter previo y general, pudieran comprometer el
correcto desarrollo y tramitación de un concreto expediente.
Los
intereses económicos y comerciales
y el
secreto profesional y la propiedad intelectual e
industrial.-apartados
h y j-
Para
aplicar estos límites hay que referirse al concepto de secreto
comercial, que se regula en la Directiva2016/943 del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio de 2016
relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la
información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra
su obtención, utilización y revelación ilícitas, la cual define
secreto comercial como la información que reúna todos los
requisitos siguientes:
a)
ser secreta en el sentido de no ser, en su conjunto o en la
configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente
conocida por las personas pertenecientes a los círculos en que
normalmente se utilice el tipo de información en cuestión, ni
fácilmente accesible para estas;
b)
tener un valor comercial por su carácter secreto;
c)
haber sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias del
caso, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que
legítimamente ejerza su control
Cuando
la divulgación de información sobre la actividad económica de una
empresa pueda causarle un perjuicio grave, dicha información tendrá
carácter de secreto comercial. Como ejemplos de información que
puede considerarse secreto comercial cabe citar la información
técnica y/o financiera relativa a los conocimientos técnicos de una
empresa, los métodos de evaluación de costes, los secretos y
procesos de producción, las fuentes de suministro, las cantidades
producidas y vendidas, las cuotas de mercado, los ficheros de
clientes y distribuidores, la estrategia comercial, la estructura de
costes y precios y la estrategia de ventas.
El
Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno
considera aplicable el límite epigrafiado (resolución R/0196/2017)
cuando se esté en presencia de un secreto comercial.
La
política económica y monetaria
-apartado i-
El
Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno considera en su resolución R/0067/2017
que
teniendo
en cuenta que las decisiones en política económica no tienen por
qué tener un carácter puntual, que las mismas se ven afectadas por
un proceso de toma de decisiones de carácter supranacional, y son,
por lo tanto, asuntos que se sostienen en el tiempo, se entiende que
el perjuicio a los límites señalados puede producirse en el acceso
solicitado.
No
obstante, en cada caso,
procede
analizar si, aun produciéndose el perjuicio señalado, existe un
interés superior que justifique el acceso a la información
solicitada.
La
garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos
de toma de decisión
-apartado k-
Para
el Consejo de Transparencia y Buen
Gobierno (resolución
R/01151/2017) es necesario para aplicar este límite justificar
suficientemente, en el caso concreto, cuál es la confidencialidad
que pueda versa dañada si se proporciona la información solicitada,
y quién es el efectivamente perjudicado, dado que la regla general
es la de proporcionar la información y la excepción es la
aplicación del límite.
La
protección del medio ambiente -apartado l-
Este
límite es el que está más desarrollado, ya que hay una ley
específica, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por
la que se regulan los derechos de acceso a la información, de
participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio
ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), que
establece el régimen jurídico del acceso en esta materia. En el
art. 13 se establecen las excepciones a la obligación de facilitar
la información ambiental, que como consecuencia de que la Ley
26/2006 es anterior a la Ley de transparencia, se repiten algunos de
los límites materiales ya expuestos. En el ámbito de la información
medioambiental los límites tampoco tienen carácter absoluto, dado
que, de acuerdo con el art. 13.4,
los
motivos de denegación mencionados en este artículo deberán
interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada
caso concreto el interés público atendido con la divulgación de
una información con el interés atendido con su denegación.
