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sábado, 17 de febrero de 2018

Los límites al derecho de acceso a la información pública


El art. 105 de la Constitución establece como límite al derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos

lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas.

Estos límites se habían ampliado con las previsiones originales de la Ley 30/1992, que en el art. 37.5 establecía que el derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:

a) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho Administrativo.

b) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.

c) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando.

d) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial.

e) Los relativos a actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.

Además, se establecía un régimen de acceso muy restrictivo al acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas (art. 37.2).

La Ley de Transparencia establece una serie de límites materiales al derecho de acceso en el art. 14 y un conjunto de reglas para la protección de datos personales en el art.15. Nos referiremos en esta ocasión a los límites establecidos en el art. 14.

El primer aspecto a destacar es que los límites establecidos en el art. 15 no operan automáticamente. La propia redacción del precepto señala que cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los ámbitos que se relacionan, el derecho de acceso podrá ser limitado. Por lo tanto, no cabe denegar de plano el acceso a la información cuando afecte a alguna de las materias que el propio artículo menciona, sino que

la aplicación de los límites será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.

Como señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de octubre de 2017,

la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su criterio interpretativo CI/002/2015, señala que para aplicar los límites establecidos en el art. 14

deberá analizarse si la estimación de la petición supone un perjuicio (test del daño) concreto, definido y evaluable.

Además,

su aplicación deberá justificar y motivar la denegación.

En síntesis, como indica la sentencia del Juzgado central de lo contencioso-administrativo núm. 6 de 18 de mayo de 2016,

este derecho solamente se verá limitado en aquellos casos en que así sea necesario por la propia naturaleza de la información –derivado de lo dispuesto en la Constitución Española– o por su entrada en conflicto con otros intereses protegidos. En todo caso, los límites previstos se aplicarán atendiendo a un test de daño (del interés que se salvaguarda con el límite) y de interés público en la divulgación (que en el caso concreto no prevalezca el interés público en la divulgación de la información) y de forma proporcionada y limitada por su objeto y finalidad

Los límites materiales se relacionan en el art. 14.1. Los agruparemos por afinidades.

La seguridad nacional, la defensa y la seguridad pública -apartados a), b) y d)-

En este ámbito hay que tener en cuenta algunas de las previsiones de la Ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales, aún vigente, que declara que

Los Órganos del Estado estarán sometidos en su actividad al principio de publicidad, de acuerdo con las normas que rijan su actuación, salvo los casos en que por la naturaleza de la materia sea ésta declarada expresamente «clasificada», cuyo secreto o limitado conocimiento queda amparado por la presente Ley.

Son materias clasificadas las que establece expresamente la Ley 9/1968 y los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado, que así sean declarados por el Consejo de Ministros y a la Junta de Jefes de Estado Mayor. En función del grado de protección que requieran, las materias clasificadas serán calificadas en las categorías de secreto y reservado.

El alcance de los límites en materia de seguridad pública se expresa con claridad en la resolución del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno R/0471/2016 relativa a una solicitud de acceso al número de vehículos de la Guardia Civil en la provincia de Córdoba desglosado por unidades. El Consejo deniega el acceso a los datos solicitados, argumentando que

conocer el primer dato desglosado por unidades, como sostiene la Administración, podría arrojar luz sobre las capacidades que las diferentes unidades de la provincia de Córdoba (sobre todo, las más pequeñas en dotación de efectivos) pueden tener para luchar contra la delincuencia, pero también compromete la propia seguridad de las Unidades y de los miembros que las componen y, en consecuencia, su difusión pública puede facilitar posibles agresiones externas a sus integrantes o a los centros en los que prestan sus servicios por grupos de delincuencia de toda índole.

Las relaciones exteriores -apartado c)-

La aplicación de este límite es analizada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su resolución R/0235/2016, en relación a una solicitud de acceso a datos sobre expulsiones de extranjeros en un determinado período desglosadas, en lo que ahora interesa, por nacionalidades. Se deniega el acceso

atendiendo las circunstancias que rodean los procedimientos de expulsión de ciudadanos en situación irregular, principalmente a su vinculación con la imagen pública del país de origen de estos ciudadanos y de la importancia de la colaboración de las autoridades nacionales en las labores de documentación, considera que el conocimiento de la información solicitado sí podría suponer un perjuicio, razonable y no hipotético, a las relaciones exteriores de España, comprometiendo la colaboración de los Estados de origen.

La prevención, investigación y sanción de los ilícitos penales, administrativos o disciplinarios -apartado e)-

La aplicación de este límite tiene por objeto evitar que la revelación de determinados datos pueda dificultar o dar al traste con las actividades de la Administración orientadas a la investigación de conductas ilícitas y que se difundan conductas presuntas de personas que no han sido condenadas. En este sentido, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno señala en su resolución R/0188/2016 que

la previsión del límite analizado dentro de los que pueden restringir el acceso a una solicitud de información tiene como causa la debida protección que debe aplicarse a /os expedientes, de carácter penal, administrativo o disciplinario, principalmente mientras estén siendo tramitados, de tal manera que la correcta sanción de /as infracciones o ilícitos cuya comisión quede acreditada no se vea impedida por la divulgación de información.

Para la correcta aplicación del límite, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno establece en su resolución R/0458/2017 los siguientes criterios generales:
  • Los expedientes deben de estar siendo tramitados y el procedimiento judicial estar aún en curso.
  • La correcta sanción de los ilícitos cuya comisión quede acreditada se debe ver impedida por la divulgación de información.
  • Con carácter general, conocer la identidad de aquellos que, por su participación en un supuesto caso de blanqueo de capitales, están siendo investigados, atenta al buen desarrollo de la investigación y, en consecuencia a la viabilidad de la adopción de sanciones por la comisión de ilícitos.
  • El acceso debe perjudicar directamente, de manera real, la posición procesal de todas o alguna de las partes que intervienen en el litigio.

La igualdad de las partes en los procesos judiciales y la tutela judicial efectiva -apartado f)-

Respecto a este límite, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha mantenido una interpretación restrictiva. En la sentencia de 21 de septiembre de 2010 señala que

ha de reconocerse la existencia de una presunción general de que la divulgación de los escritos procesales presentados por una institución en un procedimiento jurisdiccional perjudica la protección de dicho procedimiento, en el sentido del artículo 4, apartado 2, segundo guión, del Reglamento nº 1049/2001 mientras dicho procedimiento esté pendiente.

Por ello, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno, en su resolución R/0410/2017 distingue entre procedimientos concluídos, en relación con los cuales indica que

al haber concluido dichos procedimientos, proporcionar la información solicitada sobre los mismos no vulnera la igualdad de las partes en los procesos judiciales y a la tutela judicial efectiva.

Y procedimientos en curso:

El resto de procedimientos, ciertamente, se están sustanciando ante los tribunales de justicia y las alegaciones de la Administración, defendida por la Abogacía del Estado, forman parte integrante de las causas aun pendientes y han sido elaborados expresamente para ser destinados a dichos tribunales, siendo por tanto a nuestro juicio de aplicación el límite del artículo 14.1 f), invocado por la Administración.

Las funciones administrativas de vigilancia, inspección y control -apartado g-

Este límite ha sido interpretado por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno en su resolución R/180/2017, en los siguientes términos:

El límite invocado por la Administración ha sido interpretado por este Consejo en el sentido de que las funciones de vigilancia, inspección y control cuyo desempeño estuviera encomendado al organismo, podrían ser perjudicadas si el procedimiento de inspección se estuviera desarrollando y el proporcionar esa información hiciera peligrar el resultado final. También, por ejemplo, en el supuesto de que, acabada la inspección o la actividad de control, se estuviera a la espera de dictar una Resolución final en base a las mismas, o que el acceso a la información fuera solicitado por la misma persona que está siendo objeto de vigilancia, inspección o control. Asimismo, este Consejo de Transparencia ha interpretado que las funciones de vigilancia, inspección y control también pudieran verse perjudicadas cuando el acceso a la información solicitada pudiera suponer que se desvelaran procedimientos o métodos de trabajo cuyo conocimiento, con carácter previo y general, pudieran comprometer el correcto desarrollo y tramitación de un concreto expediente.

Los intereses económicos y comerciales y el secreto profesional y la propiedad intelectual e industrial.-apartados h y j-

Para aplicar estos límites hay que referirse al concepto de secreto comercial, que se regula en la Directiva2016/943 del Parlamento Europeo y del Consejo de 8 de junio de 2016 relativa a la protección de los conocimientos técnicos y la información empresarial no divulgados (secretos comerciales) contra su obtención, utilización y revelación ilícitas, la cual define secreto comercial como la información que reúna todos los requisitos siguientes:

a) ser secreta en el sentido de no ser, en su conjunto o en la configuración y reunión precisas de sus componentes, generalmente conocida por las personas pertenecientes a los círculos en que normalmente se utilice el tipo de información en cuestión, ni fácilmente accesible para estas;

b) tener un valor comercial por su carácter secreto;

c) haber sido objeto de medidas razonables, en las circunstancias del caso, para mantenerla secreta, tomadas por la persona que legítimamente ejerza su control


Cuando la divulgación de información sobre la actividad económica de una empresa pueda causarle un perjuicio grave, dicha información tendrá carácter de secreto comercial. Como ejemplos de información que puede considerarse secreto comercial cabe citar la información técnica y/o financiera relativa a los conocimientos técnicos de una empresa, los métodos de evaluación de costes, los secretos y procesos de producción, las fuentes de suministro, las cantidades producidas y vendidas, las cuotas de mercado, los ficheros de clientes y distribuidores, la estrategia comercial, la estructura de costes y precios y la estrategia de ventas.

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera aplicable el límite epigrafiado (resolución R/0196/2017) cuando se esté en presencia de un secreto comercial.

La política económica y monetaria -apartado i-

El Consejo de Transparencia y Buen Gobierno considera en su resolución R/0067/2017 que

teniendo en cuenta que las decisiones en política económica no tienen por qué tener un carácter puntual, que las mismas se ven afectadas por un proceso de toma de decisiones de carácter supranacional, y son, por lo tanto, asuntos que se sostienen en el tiempo, se entiende que el perjuicio a los límites señalados puede producirse en el acceso solicitado.

No obstante, en cada caso,

procede analizar si, aun produciéndose el perjuicio señalado, existe un interés superior que justifique el acceso a la información solicitada.

La garantía de la confidencialidad o el secreto requerido en procesos de toma de decisión -apartado k-

Para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (resolución R/01151/2017) es necesario para aplicar este límite justificar suficientemente, en el caso concreto, cuál es la confidencialidad que pueda versa dañada si se proporciona la información solicitada, y quién es el efectivamente perjudicado, dado que la regla general es la de proporcionar la información y la excepción es la aplicación del límite.

La protección del medio ambiente -apartado l-

Este límite es el que está más desarrollado, ya que hay una ley específica, la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), que establece el régimen jurídico del acceso en esta materia. En el art. 13 se establecen las excepciones a la obligación de facilitar la información ambiental, que como consecuencia de que la Ley 26/2006 es anterior a la Ley de transparencia, se repiten algunos de los límites materiales ya expuestos. En el ámbito de la información medioambiental los límites tampoco tienen carácter absoluto, dado que, de acuerdo con el art. 13.4,

los motivos de denegación mencionados en este artículo deberán interpretarse de manera restrictiva. Para ello, se ponderará en cada caso concreto el interés público atendido con la divulgación de una información con el interés atendido con su denegación.

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