¿Cuál es el contenido de la información pública a que se refiere la Ley de Transparencia?

El art. 12 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, establece que

Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española

En el mismo precepto se dice que el desarrollo de ese derecho se realiza por la misma Ley, y que la correspondiente normativa autonómica será aplicable en el ámbito de sus respectivas competencias.

La referencia a todas las personas va más allá de las previsiones constitucionales que refieren a los ciudadanos el acceso a los archivos y registros administrativos, de modo que el derecho a acceder a la información pública se predica tanto de personas nacionales como extranjeras y de personas físicas y jurídicas. La Ley 19/2013 no establece ninguna previsión sobre la extensión del derecho a los menores de edad, por lo que habrá que tener en cuenta que el art. 2.1 de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, establece que

las limitaciones a la capacidad de obrar de los menores se interpretarán de forma restrictiva y, en todo caso, siempre en el interés superior del menor.

La norma catalana (Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) establece en su art. 18.3 que el derecho de acceso a la información pública puede ejercerse a partir de los dieciséis años.

El art. 13 de la Ley 19/2013 nos dice qué ha de entenderse por información pública:

los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones.

Fijémonos que, en primer lugar, la Ley habla de contenidos en oposición a documentos. Parece que hemos de entender por contenidos toda información que no esté documentada, es decir, que no esté formalizada en un documento, pero que obre en poder de alguno de los sujetos obligados. Si, por definición, cuando hablamos de contenidos la información no se encuentra en un soporte físico documental, necesariamente ha de estar en un soporte no documental, que no puede ser otro que el biológico, lo que suscita muchas dudas sobre cómo puede identificarse o localizarse esa información.

El soporte normal de la información son los documentos. La Ley no los define, pero utiliza un concepto muy amplio al concretar que lo seran cualquiera que sea su formato o soporte. Por tanto, son documentos los formalizados al modo tradicional en papel u otros soportes físicos y también los que tienen soporte electrónico. No hay ninguna referencia en este punto al expediente administrativo, o a la pertenencia de los documentos a un expediente administrativo, por lo que esta última cuestión carece de relevancia para que un determinado documento forme parte de la información pública. Tampoco se refiere la Ley en su articulado a la necesidad de que el documento forme parte de un procedimiento administrativo finalizado, como sí lo hacía la Ley 30/1992. Teniendo en cuenta que la exposición de motivos de la Ley desaprueba la situación legal anterior en que el derecho de acceso estaba

limitado a documentos contenidos en procedimientos administrativos ya terminados

podemos concluir que esa exigencia es ajena a la Ley 19/2013.

La Ley, indirectamente, establece las características o las exigencias que han de cumplir los documentos para que pueda considerarse que forman parte de la información pública. Se desprenden del art. 18, que establece las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información, de las que hablaremos en un futuro post:

• Los documentos no pueden estar en curso de elaboración. Han de ser, por tanto, documentos finalizados.
• El contenido de los documentos no ha de referirse a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.
• El documento ha de ser actual en el sentido de que su producción no ha de requerir una acción previa de reelaboración.

La Ley exige que para que un determinado contenido o documento sea información pública ha de obrar en poder de alguno de los sujetos incluídos en el ámbito de aplicación del título I. Exigencia lógica, ya que la no disponibilidad de la información tanto en sentido físico como en sentido jurídico hace imposible su comunicación.

Por último, señala además que los contenidos o documentos han de haber sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones. La elaboración nos remite a la autoría propia del documento, y la adquisición nos habla de la procedencia ajena del documento que ha sido obtenido por el sujeto obligado a través de algún justo título, como ocurre, por ejemplo, cuando una persona interesada presenta una solicitud o cualquier otro documento a una determinada Administración. No se olvide, en este caso, que el art. 19.4 de la Ley puntualiza que

cuando la información objeto de la solicitud, aun obrando en poder del sujeto al que se dirige, haya sido elaborada o generada en su integridad o parte principal por otro, se le remitirá la solicitud a éste para que decida sobre el acceso.

Cuando la Ley habla de otro, necesariamente ha de referirse a otro sujeto obligado, como aquél a quien se dirigió inicialmente la solicitud.

En cuanto a que la elaboración o adquisición ha de haber tenido lugar en el ejercicio de las funciones del sujeto obligado, hay que tener en cuenta que determinados sujetos, además de ejercer funciones públicas tienen una actividad privada al margen de las que están sujetas al derecho administrativo. Piénsese, por ejemplo, en las comunidades de regantes o en los colegios profesionales que también desarrollan actividades en favor de sus miembros con un carácter estrictamente privado. O en los adjudicatarios de contratos, que al margen del vínculo o vínculos contractuales que puedan tener con la Administración son sujetos privados. Obviamente, los contenidos o documentos imputables o derivados de esta actividad no pública no forman parte de la información pública.