Las causas de inadmisión de las solicitudes de acceso a la información pública

Para el ejercicio del derecho al acceso a la información pública, la Ley de Transparencia establece un procedimiento administrativo que se inicia a instancia de parte mediante la presentación de la correspondiente solicitud, dirigida al titular del órgano administrativo o entidad que posea la información. 

Con carácter previo a su tramitación, las unidades responsables habrán de verificar si por razón de su contenido las solicitudes no están incursas en una causa de inadmisión de las previstas en el art. 18 de la Ley de Transparencia. Si concurre una causa de inadmisión, el órgano competente para resolver sobre la solicitud de acceso habrá de dictar una resolución en ese sentido, motivando de forma adecuada la concurrencia de la causa de inadmisión (véase la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso Administrativo núm. 2 de 22 de noviembre de 2017).

Además, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de octubre de 2017,

la formulación amplia en el reconocimiento y en la regulación legal del derecho de acceso a la información obliga a interpretar de forma estricta, cuando no restrictiva, tanto las limitaciones a ese derecho que se contemplan en el artículo 14.1 de la Ley 19/2013 como las causas de inadmisión de solicitudes de información que aparecen enumeradas en el artículo 18.1, sin que quepa aceptar limitaciones que supongan un menoscabo injustificado y desproporcionado del derecho de acceso a la información.

La Ley de Transparencia relaciona cinco supuestos de solicitudes que han de ser inadmitidas a trámite:

a) Solicitudes que se refieran a información que esté en curso de elaboración o de publicación general

Señala el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno que la causa de inadmisión del art. 18.1, a) de la Ley de Transparencia debe entenderse relacionada con el hecho de que la información está elaborándose o cuya publicación general está siendo preparada por lo que no se incluiría dentro del propio concepto de información pública del art. 13 de la Ley de Transparencia, o que la misma va a ser publicada de tal manera que, en un plazo de tiempo razonable, pueda ser accesible con carácter general (R/202/2016).

Por lo que se refiere a la información en curso de elaboración, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno considera que no tiene la consideración de información pública al no existir en el momento de la solicitud, sin perjuicio de reconocer el derecho del solicitante a acceder a lo solicitado cuando la información se haya finalizado (R/0028/2017y R/0192/2016). Tampoco tiene la consideración de información pública la que versa sobre una actuación de futuro, ya que no forma parte de los documentos o contenidos con información que obran en poder de la Administración en el momento de su solicitud, puesto que se basa en actuaciones que aún no han tenido lugar (R/0396/20016). Pero (R/0084/2017)

es claro que una interpretación literal de la norma indica que lo que debe de estar en fase de elaboración o publicación es la información o la documentación que se solicite, no el procedimiento dentro del cual se encuentra la misma.

El Tribunal Supremo en la sentencia de 29 de septiembre de 2011, añade que

no se puede confundir (...) un "informe inconcluso" -es decir en fase de borrador, pendiente todavía por ejemplo de firma por su autor, o de su preceptiva conformidad por el jefe de la unidad técnica correspondiente- con un "expediente inconcluso"  en el que figuran sucesivos informes -todos ellos "conclusos"- a los que se podrán ir añadiendo nuevos datos o resultados de distinto signo conforme avancen las distintas fases del procedimiento administrativo. En este segundo supuesto de "expediente inconcluso" o inacabado, porque todavía carece de resolución final de archivo, los documentos a él incorporados (...) son documentos evidentemente conclusos, aunque el procedimiento administrativo todavía no haya finalizado y no se excluya la posibilidad de que se emitan luego otros informes conforme a los nuevos datos que, en su caso, vayan apareciendo durante la ejecución del proyecto.

En cuanto a la información en curso de publicación, el  Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno, considera que concurre la causa de inadmisión de la solicitud de acceso cuando la información va a ser objeto de publicación oficial inminente en un medio de carácter general -como es el BOE en el caso examinado- publicación que, además, es condición para su validez jurídica, y que, por tanto, la información solicitada va a ser accesible al ciudadano. Además del medio, señala el  Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno, es relevante el momento de la publicación puesto que

la aplicación de la causa de inadmisión no puede dilatarse en el tiempo sin límite alguno, sino que la publicación debe estar prevista y completada en un períoo de tiempo razonable de tal manera que se satisfaga el derecho del ciudadano e el marco temporal más próximo posible desde la fecha de la solicitud (R/0073/2016).

En ese sentido, aunque la Ley de Transparencia no lo establezca expresamente, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno exige que cuando se vaya a inadmitir una solicitud de acceso por encontrarse en curso de publicación se habrá de indicar el plazo previsto para la publicación y el medio por el que se va a llevar a cabo, de tal manera que la persona interesada pueda dirigirse al lugar de la publicación y acceder a lo solicitado (R/0101/2017).

b) Solicitudes referidas a información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas.

Sobre esta causa de inadmisión, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno ha aprobado el criterio interpretativo CI/006/2015, de 12 de noviembre, en el cual se establecen las siguientes pautas interpretativas:

- Es el carácter auxiliar o de apoyo de este tipo de información y no el hecho de que sea una nota, borrador, resumen o informe interno lo que conlleva la posibilidad de aplicar la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 b), de la Ley 19/2013.

- Una solicitud de información auxiliar o de apoyo, como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, podrá ser declarada inadmitida a trámite cuando se den, entre otras, alguna de las siguientes circunstancias:

1. Cuando contenga opiniones o valoraciones personales del autor que no manifiesten la posición de un órgano o entidad.

2. Cuando lo solicitado sea un texto preliminar o borrador sin la consideración de final.

3. Cuando se trate de información preparatoria de la actividad del órgano o entidad que recibe la solicitud.

4. Cuando la solicitud se refiera a comunicaciones internas que no constituyan trámites del procedimiento.

5. Cuando se trate de informes no preceptivos y que no sean incorporados como motivación de una decisión final.

- La motivación que exige la Ley 19/2013, para que operen las causas de inadmisión tiene la finalidad de evitar que se deniegue información que tenga relevancia en la tramitación del expediente o en la conformación de la voluntad pública del órgano, es decir, que sea relevante para la rendición de cuentas, el conocimiento de la toma de decisiones públicas, y su aplicación. Éstas en ningún caso tendrán la condición de informaciones de carácter auxiliar o de apoyo.

Puntualiza el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno (R/0443/2016) que

el hecho de que la información solicitada no constituya un trámite del procedimiento (…) o que no sea un informe preceptivo incorporado en la motivación de la decisión no son en ningún caso elementos determinantes de la naturaleza auxiliar o de apoyo de o solicitado.

c) Solicitudes relativas a información para cuya divulgación sea necesaria una acción previa de reelaboración.

El Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno dedica el criterio interpretativo CI/007/2015, de 12 de noviembre de 2015 a fijar el concepto de reelaboración a los efectos de aplicar la causa de inadmisión de las solicitudes de acceso prevista en el art. 18.1, c) de la Ley de Transparencia y a diferenciarlo de figuras afines.

Desde el punto de vista literal reelaborar es, según define la Real Academia de la Lengua: "volver a elaborar algo". Si por reelaboración se aceptara la mera agregación, o suma de datos, o el mínimo tratamiento de los mismos, el derecho de acceso a la información se convertirá en derecho al dato o a la documentación, que no es lo que sanciona el art. 12 al definir el derecho como "derecho a la información". Señala la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 25 de enero de 2018 que

el concepto de reelaboración es distinto al de recopilación.

Concluye el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno que la causa de inadmisión puede entenderse aplicable cuando la información que se solicita, perteneciendo al ámbito funcional de actuación del organismo o entidad que recibe la solicitud, deba elaborarse expresamente para dar una respuesta, haciendo uso de diversas fuentes de información, o cuando dicho organismo o entidad carezca de los medios técnicos que sean necesarios para extraer y explotar la información concreta que se solicita, resultando imposible proporcionar la información solicitada.

En todo caso, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de febrero de 2012

la causa de inadmisión de las solicitudes de información que se contempla en el artículo 18.1.c/ de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, no opera cuando quien invoca tal causa de inadmisión no justifique de manera clara y suficiente que resulte necesario ese tratamiento previo o reelaboración de la información.

Hay que distinguir la reelaboración de la solicitud de información voluminosa, que aparece recogida en el artículo 20.1 de la Ley de Transparencia. En este caso, se trata de información cuyo volumen o complejidad hace necesario un proceso específico de trabajo o de manipulación para suministrarla al solicitante. En este caso no se estaría ante un supuesto de reelaboración, por lo que tampoco sería un caso de inadmisión de la solicitud sino de ampliación del plazo para resolver. 

No obstante, sí puede tenerse en cuenta el elevado volumen de la información objeto de solicitud cuando ello suponga que, atendiendo también al alcance y objeto concreto de lo solicitado así como los medios disponibles, se incurra en algunas de las circunstancias o supuestos que, a juicio de este Consejo de Transparencia, impliquen que estemos. ante un supuesto de reelaboración.

Cuando haya que proceder a la anonimización o disociación de la información solicitada por afectar a alguno de los límites previstos en la norma, esta operación no se considerará reelaboración.

Sí se considerarán reelaboración, en cambio, aquellos supuestos en los que la Administración, teniendo solamente la información en un determinado formato, ésta no sea reutilizable en los términos que señale la Ley, debiendo en este caso ofrecerse la información en los formatos existentes. En este caso, la petición de un formato concreto distinto al existente podría entenderse como reelaboración, cuando dicho formato no esté en poder de la Administración informante, en todo caso la extracción de la información en Excel o Word no entrarían en el supuesto de reelaboración.

d) Solicitudes dirigidas a un órgano en cuyo poder no obre la información cuando se desconozca el competente.

En estos supuestos, señala el art. 18.2 de la Ley de Transparencia, el órgano que acuerde la inadmisión deberá indicar en la resolución el órgano que, a su juicio, es competente para conocer de la solicitud. Para el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (R/0315/2016)  la clave para que sea aplicable esta causa de inadmisión es que efectivamente el órgano destinatario de la solicitud de acceso no tenga en su poder la información solicitada y no conozca realmente cuál es el órgano competente:

Este Consejo de Transparencia y Buen Gobierno ha insistido reiteradamente que la literalidad de la causa de inadmisión prevista en el artículo 18.1 d) indica que ésta puede ser de aplicación cuando el órgano al que se dirige la solicitud, además de no disponer de información, desconoce el órgano que puede disponer de ella. En contraposición, el artículo 19.1 especifica claramente, en un supuesto similar en el que la solicitud se dirige a un órgano que no dispone de la información que Si la solicitud se refiere a información que no obre en poder del sujeto al que se dirige, éste la remitirá al competente, si lo conociera, e informará de esta circunstancia al solicitante.

e) Que sean manifiestamente repetitivas o tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

El Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno distingue entre las solicitudes de información manifiestamente repetitivas o las que tengan un carácter abusivo no justificado con la finalidad de transparencia de esta Ley.

Gramaticalmente, la solicitud de información manifiestamente repetitiva se define como aquella que lleva a decir o resolver algo que ya se ha dicho o resuelto anteriormente.  En los términos de la Ley, para que la solicitud pueda ser inadmitida, se requiere: A) Que sea repetitiva y B) Que esta característica sea manifiesta. Por lo tanto, y toda vez que es requisito derivado de los términos en los que se pronuncia la Ley que la solicitud sea, no sólo repetitiva sino que lo sea manifiestamente, el Consejo de Transparencia y de Buen Gobierno interpreta que una solicitud será manifiestamente repetitiva cuando de forma patente, clara y evidente:

- Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y hubiera sido rechazada por aplicación de alguno de los límites del artículo 14 o 15 de la Ley de Transparencia o por concurrir alguna causa de inadmisión en los términos del artículo 18.En todo caso, la repuesta debe haber adquirido firmeza por el transcurso de los plazos de reclamación o recurso contencioso-administrativo sin que éstos se hubieran interpuesto o cuando, habiéndose presentado, hubieran sido definitivamente resueltos y la denegación o inadmisión hubiese sido avalada por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno u órgano autonómico equivalente competente o por el órgano judicial correspondiente.

- Coincida con otra u otras presentadas anteriormente por el mismo o los mismos solicitantes y, habiéndose admitido a trámite, se hubiera ofrecido ya la información sin que hubiera existido ninguna modificación real o legal sobre los datos en su momento ofrecidos. En estos casos, deberá justificarse adecuadamente la ausencia de modificación de los datos inicialmente ofrecidos.

- El solicitante o solicitantes conocieran de antemano el sentido de la resolución por habérsele comunicado en un procedimiento anterior por el órgano informante.

- Coincidan con otra u otras dirigidas al mismo órgano en períodos de tiempo inferiores a los plazos de tramitación legalmente previstos, de tal forma que las solicitudes presentadas previamente no hubieran finalizado su tramitación.

- Cuando fueran de respuesta imposible, bien por el contenido o por razones de competencia y así se hubiera notificado y justificado al solicitante de información.

Para mayor claridad, pueden tenerse en cuenta las siguientes reglas complementarias:

- Cuando se trate de peticiones cuyo texto sea coincidente, habrá de tenerse en cuenta que, en ningún caso, la concurrencia de varios demandantes solicitando una misma información ha de considerarse reiterativa por la simple coincidencia del texto, que puede deberse a la aprobación de modelos, formularios o plantillas facilitadoras del ejercicio de derecho de acceso individual respecto a cuestiones que pueden afectar a una o varias personas o bien a colectivos. En estos casos, es obligatorio considerar cada peticionario individualmente.

- Si la petición es colectiva y entre los que la suscriben hubiera uno o varios peticionarios que ya hubieran presentado anteriormente una solicitud susceptible de ser considerada reiterativa de acuerdo con los supuestos arriba mencionados, solamente se aplicará la causa de inadmisión a dicha o dichas personas, continuando la tramitación respecto al resto.

- Hay que tener en cuenta que, por tratarse de un acto que pone fin al procedimiento, la respuesta a la solicitud habrá de ser motivada. La motivación incluirá la referencia a la respuesta o respuestas anteriores de las que trae causa la decisión de inadmitir.

Para aplicar como causa de inadmisión el carácter abusivo de la solicitud de acceso hay que tener en cuenta

A) Que el ejercicio del derecho sea abusivo cualitativamente, no en sentido cuantitativo: el hecho de que una misma persona presente un número determinado de solicitudes no determina necesariamente un ejercicio abusivo del derecho, y

B) Que el ejercicio del derecho pueda considerarse excesivo, es decir, cuando no llegue a conjugarse con la finalidad de la Ley. 1.

Así, una solicitud puede entenderse abusiva cuando se encuentre en alguno de los supuestos o se den alguno de los elementos que se mencionan a continuación:

-  Con carácter general, en aquellos casos en que pueda considerase incluida en el concepto de abuso de derecho recogido en el artículo 7.2 del Código Civil y avalado por la jurisprudencia, esto es: “Todo acto u omisión que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho”.

- Cuando, de ser atendida, requiriera un tratamiento que obligara a paralizar el resto de la gestión de los sujetos obligados a suministrar la información, impidiendo la atención justa y equitativa de su trabajo y el servicio público que tienen encomendado, y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos

- Cuando suponga un riesgo para los derechos de terceros.

- Cuando sea contraria a las normas, las costumbres o la buena fe.

Se considerará que la solicitud está justificada con la finalidad de la Ley cuando se fundamenta en el interés legítimo de:

- Someter a escrutinio la acción de los responsables públicos

- Conocer cómo se toman las decisiones públicas

- Conocer cómo se manejan los fondos públicos

- Conocer bajo qué criterios actúan las instituciones públicas

Consecuentemente, no estará justificada con la finalidad de la Ley cuando:

-  No pueda ser reconducida a ninguna de las finalidades señaladas con  anterioridad y así resulte de acuerdo con una ponderación razonada y basada en indicadores objetivos.

- Cuando tenga por finalidad patente y manifiesta obtener información que carezca de la consideración de información pública de acuerdo con la definición del artículo 13 de la Ley de Transparencia.

- Cuando tenga como objeto o posible consecuencia la comisión de un ilícito civil o penal o una falta administrativa.