En
un anterior post nos
hicimos eco de la presentación de dos recursos de
inconstitucionalidad contra la Ley 39/2015, el primero por el
Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el segundo por el Gobierno
de Canarias.
Decíamos entonces que el
Gobierno de Canarias había impugnado el artículo 1 en conexión con
el título VI (arts. 127-133), referido a la iniciativa legislativa y
a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, y que el
Gobierno de la Generalitat también había impugnado el mismo
artículo y, además, los artículos 1.2; 6.4, párrafo segundo; 9.3;
13 a); 44; 53.1 a), párrafo segundo; las disposiciones adicionales
segunda y tercera; y la disposición final primera, apartados 1 y 2,
de la Ley 39/2015.
Pues
bien, el Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de
inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Generalitat de
Cataluña con la sentencia 55/2018,
de 24 de mayo mediante un pronunciamiento de estimación parcial en el cual
- Se declara la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo segundo del artículo 6.4; los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno» del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera.
- Se declara que los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de la sentencia.
- Se declara que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública» y el primer párrafo de su apartado cuarto, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.
- Se declara que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de la sentencia.
- Se desestiman todas las demàs cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad
La
sentencia 55/2018 se remite a la también reciente sentencia 33/2018,
de 12 de abril,
por la que se resuelve, entre otras cuestiones, la impugnación hecha
mediante recurso de inconstitucionalidad por la Generalitat de
Cataluña del art. 25 de la Ley 15/2014, que modifica la Ley 30/1992
para exigir que la notificación mediante anuncios, cuando proceda, y
cualquiera que sea la Administración autora del acto, se haga en el
Boletín Oficial del Estado como tablón edictal único, exigència
que se mantiene en la Ley 39/2015.
Los
argumentos del Tribunal Constitucional son los siguientes:
1.
Art. 129.3. Regulación estatal de las decisiones sobre la
titularidad de la potestad reglamentaria en
las Comunidades Autónomas.
El
artículo 129.4, párrafo tercero, establece que las leyes pueden
apoderar a los
titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías
del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de
ellos,
pero, en este caso, la habilitación tendrá
carácter excepcional y deberá justificarse en la ley.
El
Tribunal Constitucional considera que
el
legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir
poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general,
y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria
en las Comunidades Autónomas, en particular. Al reservar al Estatuto
autonómico las decisiones en torno a la titularidad de la potestad
reglamentaria en las Comunidades Autónomas, el artículo 147.2 c) CE
ha excluido que puedan ser objeto de la legislación ordinaria (…).
De modo que la previsión controvertida ha incurrido en
inconstitucionalidad, no por contradecir lo dispuesto en el artículo
68.1 EAC, sino, simplemente, por regular aspectos que la Constitución
ha remitido a los Estatutos de Autonomía
(…).
2.
Arts. 1.2 y 129.4, párrafo segundo. Reserva de ley para incluir
trámites adicionales o distintos a los contemplados en a Ley
39/2015.
El
artículo 1.2 establece que solo
mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para
la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera
motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los
contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse
especialidades del procedimiento referidas a los órganos
competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de
la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e
informes a recabar.
Por
su parte, el artículo 129.4, párrafo segundo, establece que cuando
en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa
establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en
esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la
singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la
propuesta.
El
Tribunal Constitucional señala que
si
el apartado primero del artículo 1, en lo relativo a la elaboración
de normas, indica que la ley contiene solo «principios», debe
interpretarse que los trámites a los que se refiere el apartado
segundo son los «adicionales o distintos» de los del «procedimiento
común» de elaboración de «actos administrativos». La Ley 39/2015
no regula, en efecto, los trámites de un procedimiento común de
elaboración de normas, por lo que los «trámites adicionales o
distintos a los contemplados en esta Ley» han de ser,
necesariamente, los trámites adicionales o distintos a los del
procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas.
En definitiva, las limitaciones impuestas a la creación de trámites
obligarían solo al legislador que se ocupa de la aprobación de
resoluciones administrativas. No siendo aplicable a la elaboración
de proyectos normativos, el artículo 1.2 no puede lógicamente
invadir la competencia autonómica para regular esos procedimientos.
Y que lo mismo cabe afirmar respecto del artículo 129.4.
3.
Arts. 127 a 133. Sobre la iniciativa legislativa y de la potestad
para dictar reglamentos y otras disposiciones.
El
Tribunal Constitucional constata que los arts. 129, 130, 132 y 133
se refieren al ejercicio, por parte de los gobiernos nacional y
autonómico, tanto de la potestad reglamentaria como de la iniciativa
legislativa. Al aplicarse, por tanto, a las iniciativas de rango
legal de las Comunidades Autónomas, invaden por ello sus
competencias en orden a organizarse y regular la elaboración de sus
leyes. Pero dado que tales preceptos se refieren también a las
iniciativas legislativas del Gobierno nacional, el Tribunal
Constitucional declara que estos preceptos son contrarios al orden
constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son
aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades
Autónomas, sin declarar su nulidad.
Los
artículos 129 y 130.2 son bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas relativas a la elaboración de reglamentos
y, por tanto, que no invaden las competencias estatutarias de las
Comunidades Autónomas. El art. 130.1 tiene carácter de base del
régimen jurídico de las administraciones públicas.
Por
lo que se refiere al régimen de planificación normativa establecido
en el art. 132, contiene una regulación de carácter marcadamente
formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle
(periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo),
que no puede entenderse amparada en el título bases del régimen
jurídico de las administraciones públicas, por lo que invade las
competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.
4.
Art. 6.4, párrafo segundo. Establecimiento por el Estado de modelos
de apoderamiento.
En
el recurso de inconstitucionalidad se sostiene que la definición de
modelos de poder de representación sería una tarea meramente
procedimental que, en cuanto tal, corresponde a la administración
que gestiona el registro electrónico de apoderamientos en cada caso,
de modo que el Estado solo podría atribuirse la aprobación de
modelos respecto de poderes inscribibles en el registro electrónico
central.
El Tribunal Constitucional afirma que si la información
reflejada en los asientos pudiera cambiar considerablemente según la
entidad que haya efectuado la inscripción o elaborado el modelo de
poder, la heterogeneidad resultante podría llegar a dificultar la
interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos y
la comprobación misma de la representación por parte de otras
administraciones públicas, pero el art. 6.3 ha afrontado ya la
contingencia al fijar detalladamente el contenido mínimo de cada uno
de los asientos registrales y modelos de poder, y si el intercambio
fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún
supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría
siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración. Por ello,
el Tribunal Constitucional declara la nulidad del precepto.
5.
Art. 9.3. Sistemas de identificación de los interesados en el
procedimiento.
La
impugnación se fundamenta en que el precepto impone a las
Comunidades Autónomas la utilización de los sistemas de
identificación de los interesados en el procedimiento aceptados por
el Estado. El Tribunal Constitucional considera que se trata de un
ejercicio de la libertad de configuración legislativa
constitucionalmente garantizada que no desborda los límites del
artículo 149.1.18 CE y, por tanto, no invade las competencias
autonómicas en materia de organización y procedimientos
administrativos.
6.
Arts. 13, a) y 53, primero a), segundo párrafo.
Punto
de acceso general electrónico de la administración.
En el
recurso de inconstitucionalidad se invoca que bajo la apariencia del
reconocimiento de un derecho individual, las previsiones impugnadas
habrían incorporado un sistema centralizado de comunicaciones
mediante un único punto de acceso electrónico para todas las
administraciones públicas, que impediría, por ejemplo, que las
Comunidades Autónomas cuenten con puntos de acceso específicos para
empresas, invadiendo la potestad de autoorganización de la
Generalitat de Cataluña. El Tribunal Constitucional descarta esta
interpretación a partir del tenor literal de ambos preceptos:
El
primero se refiere al «Punto de Acceso General electrónico de la
administración competente»; da así a entender que ha de haber
tantos puntos de acceso general electrónico como administraciones
públicas. La segunda señala que «las Comunidades Autónomas y las
Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de
medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al
efecto por la Administración General del Estado», incluido el
«punto de acceso general electrónico de la administración»
(párrafo primero). Si esas instancias territoriales pueden optar
«por mantener su propio registro o plataforma» (párrafo segundo de
la disposición adicional segunda), parece claro que el «punto de
acceso general electrónico» es, no un directorio nacional con
enlaces a los servicios electrónicos de todas las administraciones
españolas, sino el «portal de entrada» de cada una de esas
administraciones, que aglutina (o conduce a) las sedes electrónicas
de sus órganos.
7.
Disposición
adicional segunda. Adhesión
de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y
registros de la Administración General del Estado.
El
recurso de inconstitucionalidad cuestiona que la no adhesión, deberá
justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la
Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, y que las Comunidades Autónomas y los
entes locales deben cumplir la exigencia ante el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas, en tanto que la instancia
territorial que opte por mantener su propio registro o plataforma
deberá justificar ante dicho Ministerio que puede prestar el
servicio de un modo más eficiente.
El
Tribunal Constitucional considera que la exigencia de justificar la
no adhesión a las plataformas electrónicas estatales en términos
de eficiencia, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley Orgánica
2/2012, es una base del régimen jurídico de las administraciones
públicas que no vulnera la autonomía organizativa de las
Comunidades Autónomas. No obstante, la exigencia de hacerlo ante el
Ministerio se ha de interpretar de la manera siguiente:
La
obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7
de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia
territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de
los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y
sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación
al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control
administrativo. En particular, la previsión impugnada no haría
depender la decisión autonómica o local de mantener o crear
plataformas propias de la valoración que haga la administración
central de la justificación aportada. Comunicado el informe
correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales
podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de
preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado
considerase insuficiente la motivación dada. El único control
posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales
de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la
decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia,
estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el
de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna)
de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades
Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter
meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía
constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las
competencias autonómicas de ejecución.
8. Art. 44 y
disposición adicional tercera. Notificación infructuosa.
La
sentencia 55/2018 se remite a la anterior sentencia 33/2018, que
había resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra la
redacción dada al art. 59.5 contra la nueva disposición adicional
vigésima primera de la Ley 30/1992, introducidas por el artículo 25
de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del
sector público y otras medidas de reforma administrativa. El nuevo
conjunto normativo impone que cuando no sea posible la notificación
personal de los interesados en un procedimiento administrativo la
notificación se hará por medio de un anuncio en el Boletín Oficial
del Estado, cualquiera que sea la Administración autora del acto.
En
el recurso de inconstitucionalidad se defiende que esa notificación
edictal de actos dictados por la Administración autonómica en el
ejercicio de sus competencias a través del «Boletín Oficial del
Estado» vulnera las competencias en materia de procedimiento
administrativo y resulta además inconciliable con el artículo 68.5
EAC, según el cual los actos, las disposiciones generales y las
normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la
Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la
Generalitat de Catalunya, y se afirma que esta publicación es
suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para
la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas.
El
Tribunal Constitucional desestima el recurso de acuredo con las
siguentes consideraciones.
La
normativa de procedimiento administrativo común impone en
determinados casos la publicación de actos administrativos como
condición para su eficacia, en lugar de su notificación. Así
ocurre, señaladamente, cuando se trata de actos que tengan por
destinatarios una pluralidad indeterminada de personas o de actos
integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva (art. 59.6 de la derogada Ley 30/1992, no modificado por
la Ley 15/2014 y equivalente al art. 45 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del procedimiento administrativo común de las
Administraciones públicas, actualmente vigente). En estos casos, la
publicación del acto en un diario oficial sustituye a la
notificación y produce los efectos de esta, de acuerdo con los
mencionados artículos 59.6 de la Ley 30/1992 (derogado) y 45.1 de la
Ley 39/2015 (actualmente vigente); y se lleva a cabo «en el diario
oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que
proceda el acto a notificar», tal y como aclara el artículo 45.3 de
la Ley 39/2015. Es, por tanto, a esta publicidad como medio normal de
expresión y actuación del poder público que representa la
Generalitat a la que debe entenderse referido el artículo 68.5 EAC
cuando regula el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».
Por el contrario, el ámbito propio de la reforma es el de la
«notificación edictal», que se produce cuando los interesados en
un procedimiento a quienes debe notificarse personalmente un acto
dictado en su seno son «desconocidos, se ignore el lugar de la
notificación … o bien, intentada ésta, no se hubiese podido
practicar», en cuyo caso los preceptos impugnados ordenan que esa
notificación se haga precisamente por medio de un anuncio publicado
en el «Boletín Oficial del Estado». Esta diferenciación
trascendental hace que la potestad de autoorganización vindicada por
el Gobierno de la Generalitat no pueda considerarse menoscabada en
términos inconstitucionales, pues la Comunidad Autónoma puede
organizar el servicio de publicidad de sus actos y normas como
considere oportuno, en particular a través del «Diari Oficial de la
Generalitat de Catalunya».
