El Tribunal Constitucional habrá de pronunciarse sobre la Ley 39/2015

Según nos informa el  Boletín Oficial del Estado núm. 184 del pasado 1 de agosto de 2016, han sido presentados dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 39/2015, de 1 de octubre, el primero, por el Gobierno de la Generalitat de Catalunya, y el segundo, por el Gobierno de Canarias.

Los dos recursos de inconstitucionalidad han venido precedidos, respectivamente, por un dictamen del correspondiente órgano consultivo: el dictamen 23/2015, de 17 de diciembre, del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya (CGEC), y el dictamen 266/2016, de 9 de septiembre, del Consejo Consultivo de Canarias

El Gobierno de Canarias impugna el artículo 1 en conexión con el título VI (arts. 127-133), que se refiere a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, coincidiendo con el Gobierno de la Generalitat quien, además, impugna los artículos 1.2; 6.4, párrafo segundo; 9.3; 13 a); 44; 53.1 a), párrafo segundo; las disposiciones adicionales segunda y tercera; y la disposición final primera, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015.

Expondremos a continuación los argumentos más relevantes que los órganos consultivos han consignado en sus dictámenes para justificar la posible inconstitucionalidad de los preceptos indicados.

Los dos órganos consultivos cuestionan la previsión del art. 1.2 de la Ley según la cual

Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley.

Precepto que se pone en relación con el art. 129.4, párrafo segundo, sobre los principios de buena regulación, que establece que

Cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

Para ello, se recuerda que la sentencia del Tribunal Constitucional 166/2014 (que, de hecho, cita a su vez la sentencia 227/1988), indica que

cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas del procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias

Se concluye, por tanto, que de acuerdo con la doctrina jurisprudencial, pueden existir reglas especiales de procedimiento aplicables a cada actividad material cuya regulación corresponderá al Estado o a las comunidades autónomas según cuál sea la materia sustantiva prevalente sobre la que se proyecta el procedimiento. Además, se indica que el hecho de que sea la misma Ley la que exige una ley para la inclusión y la determinación de los trámites adicionales o diferentes incide directamente sobre la autonomía política de las dos comunidades autónomas, ya que condiciona el ejercicio de su potestad legislativa y a la vez les priva de su legítima opción para adoptar la disposición normativa que crea más conveniente para regular estos trámites, sea ésta una ley o una disposición reglamentaria.

El CGEC cuestiona también la constitucionalidad de la previsión del art. 6.4, referida a los registros electrónicos de apoderamientos, que señala que

A tales efectos, por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas se aprobarán, con carácter básico, los modelos de poderes inscribibles en el registro distinguiendo si permiten la actuación ante todas las Administraciones de acuerdo con lo previsto en la letra a) anterior, ante la Administración General del Estado o ante las Entidades Locales.

El CGEC indica que los modelos, entendidos aquí como sinónimo de formularios, son un aspecto meramente complementario e instrumental vinculado a la competencia material, de manera que si la comunidad autónoma tiene competencia en un ámbito material concreto, también la tiene atribuida respecto a los aspectos o elementos meramente instrumentales para su ejercicio.

El art. 9.3, dentro de la regulación de los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento, establece que

En todo caso, la aceptación de alguno de estos sistemas por la Administración General del Estado servirá para acreditar frente a todas las Administraciones Públicas, salvo prueba en contrario, la identificación electrónica de los interesados en el procedimiento administrativo.

El precepto es objetado por el CGEC porque cambia el criterio de reciprocidad en el reconocimiento utilizado por la Ley 11/2007 que establecía el principio de reconocimiento mutuo de medios de identificación y autentificación por la imposición del reconocimiento como válidos de los sistemas de identificación electrónica aceptados por la Administración del Estado.

El CGEC no considera inconstitucionales, aunque el Gobierno de la Generalitat sí que lo ha hecho en su recurso, los arts. 13 a) i 53.1, a), párrafo segundo, referidos al derecho, en el primer supuesto de la persona en general y en el segundo de la persona interesada en el procedimiento administrativo, a comunicarse con las Administraciones Públicas a través de un Punto de Acceso General electrónico de la Administración. El CGEC afirma que el que persiguen los preceptos es la garantía de las personas interesadas en el procedimiento al establecer un elemento común de soporte electrónico para relacionarse con la Administración, y que esta regulación no afecta en sentido estricto a la configuración de la estructura orgánica del aparato administrativo que integra cualquier administración pública, ni determina en ningún caso cuáles son los órganos y las instituciones que lo configuran.

El CGEC considera también inconstitucionales las previsiones del art. 44 en relación con la disposición adicional tercera, relativas a la notificación edictal en los casos en que las personas interesadas en un procedimiento sean desconocidas, se ignore el lugar de la notificación o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar, en cuyo caso la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el Boletín Oficial del Estado. Las previsiones son coincidentes con el texto introducido en la Ley 30/1992 (art. 59.5 i disposición adicional vigésimo primera) por la Ley 15/2014 y ya han sido objeto de recurso de inconstitucionalidad por parte del Gobierno de la Generalitat 3447/2015, pendiente de resolución. El CGEC reitera aquí los argumentos vertidos en un anterior dictamen de que el Estado no puede ejercer una vis atractiva sobre cualquier procedimiento administrativo específico ya que la doctrina jurisprudencial (STC 50/1999, entre otras) determina que si la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una comunidad autónoma, compete también a ésta la aprobación de las normas de procedimiento destinadas a ejecutarla, sin perjuicio de que se hayan de respetar las reglas básicas del procedimiento administrativo común establecidas por el Estado.

El CGEC plantea también la inconstitucionalidad del art. 132, en el que se regula la planificación normativa de las Administraciones públicas, en tanto que impone que todas las Administraciones públicas elaboren un plan normativo que contenga las iniciativas legales y reglamentarias que hayan de aprobar el año siguiente, exigiendo su publicación en el portal de la transparencia de la Administración correspondiente. El CGEC considera que la misma previsión de una planificación normativa supone una afectación directa a la autonomía política que alcanza su nivel máximo, ya que se exige, no sólo la previsión de disposiciones reglamentarias, sino, y sobre todo, la previsión de las iniciativas legislativas que el Gobierno debe presentar ante el Parlamento, aspecto este que supone condicionar la política del Gobierno en el ejercicio de su labor de impulso legislativo. Sobre este aspecto incide también el Consejo Consultivo de Canarias, indicando que la previsión misma de una planificación normativa imperativa supone una incidencia directa en la autonomía política de la Comunidad Autónoma de Canarias.

El CGEC cuestiona también la constitucionalidad de la disposición adicional segunda, referida a la adhesión de les comunidades autónomas y entidades locales a les plataformas y los registros de la Administración general del Estado. El CGEC considera que aunque el precepto afirma que la adhesión a las plataformas y los registros estatales es voluntaria, establece realmente una obligación de adhesión únicamente excepcionable si se justifica que el uso de medios propios es más eficiente, en términos de asignación y de utilización de los recursos públicos, tal y como prevé el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012. Y concluye que esta obligatoriedad implícita para el resto de administraciones públicas del uso de las plataformas y los registros estatales no puede considerarse ni una regla propia del procedimiento administrativo común ni una base respetuosa con la distribución de competencias en materia de régimen jurídico de las administraciones catalanas, en la medida que afecta principalmente a las actuaciones administrativas ad intra y no se proyecta sobre los derechos y los intereses de los interesados.

Por último, el CGEC argumenta la posible inconstitucionalidad por conexión de la disposición final primera, apartados primero y segundo, relativa a los títulos competenciales, invocando la doctrina de la STC 206/2001, que se expone a continuación:

Se trata, por tanto, de una impugnación que cabría calificar de “sistemática”, por conexión o consecuencia, llamada, por tanto, a seguir la suerte de las impugnaciones referidas a los preceptos sustantivos. En efecto, la estimación de algunas de dichas impugnaciones se proyecta necesariamente sobre el alcance de un precepto como es la Disposición final primera que califica, salvo excepciones, como básica a la presente Ley.

Quedamos a la espera del pronunciamiento del Tribunal Constitucional.