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sábado, 30 de junio de 2018

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre la Ley 39/2015 con las sentencias 33/2018 y 55/2018


En un anterior post nos hicimos eco de la presentación de dos recursos de inconstitucionalidad contra la Ley 39/2015, el primero por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña y el segundo por el Gobierno de Canarias. 

Decíamos entonces que el Gobierno de Canarias había impugnado el artículo 1 en conexión con el título VI (arts. 127-133), referido a la iniciativa legislativa y a la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, y que el Gobierno de la Generalitat también había impugnado el mismo artículo y, además, los artículos 1.2; 6.4, párrafo segundo; 9.3; 13 a); 44; 53.1 a), párrafo segundo; las disposiciones adicionales segunda y tercera; y la disposición final primera, apartados 1 y 2, de la Ley 39/2015.

Pues bien, el Tribunal Constitucional ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad presentado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña con la sentencia 55/2018, de 24 de mayo mediante un pronunciamiento de estimación parcial en el cual
  1. Se declara la inconstitucionalidad y nulidad del párrafo segundo del artículo 6.4; los incisos «o Consejo de Gobierno respectivo» y «o de las consejerías de Gobierno» del párrafo tercero del artículo 129.4 y el apartado segundo de la disposición final primera.
  2. Se declara que los artículos 129 (salvo el apartado cuarto, párrafos segundo y tercero), 130, 132 y 133 son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 b) de la sentencia.
  3. Se declara que el artículo 132 y el artículo 133, salvo el inciso de su apartado primero «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública» y el primer párrafo de su apartado cuarto, son contrarios al orden constitucional de competencias en los términos del fundamento jurídico 7 c) de esta Sentencia.
  4. Se declara que la disposición adicional segunda, párrafo segundo, de la Ley no es inconstitucional interpretada en los términos del fundamento jurídico 11 f) de la sentencia.
  5. Se desestiman todas las demàs cuestiones planteadas en el recurso de inconstitucionalidad
La sentencia 55/2018 se remite a la también reciente sentencia 33/2018, de 12 de abril, por la que se resuelve, entre otras cuestiones, la impugnación hecha mediante recurso de inconstitucionalidad por la Generalitat de Cataluña del art. 25 de la Ley 15/2014, que modifica la Ley 30/1992 para exigir que la notificación mediante anuncios, cuando proceda, y cualquiera que sea la Administración autora del acto, se haga en el Boletín Oficial del Estado como tablón edictal único, exigència que se mantiene en la Ley 39/2015.

Los argumentos del Tribunal Constitucional son los siguientes:

1. Art. 129.3. Regulación estatal de las decisiones sobre la titularidad de la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas.
El artículo 129.4, párrafo tercero, establece que las leyes pueden apoderar a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, pero, en este caso, la habilitación tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley.

El Tribunal Constitucional considera que

el legislador estatal ordinario carece de competencia para distribuir poderes normativos entre las instituciones autonómicas, en general, y para asignar, quitar, limitar o repartir la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, en particular. Al reservar al Estatuto autonómico las decisiones en torno a la titularidad de la potestad reglamentaria en las Comunidades Autónomas, el artículo 147.2 c) CE ha excluido que puedan ser objeto de la legislación ordinaria (…). De modo que la previsión controvertida ha incurrido en inconstitucionalidad, no por contradecir lo dispuesto en el artículo 68.1 EAC, sino, simplemente, por regular aspectos que la Constitución ha remitido a los Estatutos de Autonomía (…).

2. Arts. 1.2 y 129.4, párrafo segundo. Reserva de ley para incluir trámites adicionales o distintos a los contemplados en a Ley 39/2015.
El artículo 1.2 establece que solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.

Por su parte, el artículo 129.4, párrafo segundo, establece que cuando en materia de procedimiento administrativo la iniciativa normativa establezca trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley, éstos deberán ser justificados atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos por la propuesta.

El Tribunal Constitucional señala que

si el apartado primero del artículo 1, en lo relativo a la elaboración de normas, indica que la ley contiene solo «principios», debe interpretarse que los trámites a los que se refiere el apartado segundo son los «adicionales o distintos» de los del «procedimiento común» de elaboración de «actos administrativos». La Ley 39/2015 no regula, en efecto, los trámites de un procedimiento común de elaboración de normas, por lo que los «trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley» han de ser, necesariamente, los trámites adicionales o distintos a los del procedimiento común de elaboración de resoluciones administrativas. En definitiva, las limitaciones impuestas a la creación de trámites obligarían solo al legislador que se ocupa de la aprobación de resoluciones administrativas. No siendo aplicable a la elaboración de proyectos normativos, el artículo 1.2 no puede lógicamente invadir la competencia autonómica para regular esos procedimientos. Y que lo mismo cabe afirmar respecto del artículo 129.4.

3. Arts. 127 a 133. Sobre la iniciativa legislativa y de la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones.

El Tribunal Constitucional constata que los arts. 129, 130, 132 y 133 se refieren al ejercicio, por parte de los gobiernos nacional y autonómico, tanto de la potestad reglamentaria como de la iniciativa legislativa. Al aplicarse, por tanto, a las iniciativas de rango legal de las Comunidades Autónomas, invaden por ello sus competencias en orden a organizarse y regular la elaboración de sus leyes. Pero dado que tales preceptos se refieren también a las iniciativas legislativas del Gobierno nacional, el Tribunal Constitucional declara que estos preceptos son contrarios al orden constitucional de competencias y que, en consecuencia, no son aplicables a las iniciativas legislativas de las Comunidades Autónomas, sin declarar su nulidad.

Los artículos 129 y 130.2 son bases del régimen jurídico de las administraciones públicas relativas a la elaboración de reglamentos y, por tanto, que no invaden las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas. El art. 130.1 tiene carácter de base del régimen jurídico de las administraciones públicas.

Por lo que se refiere al régimen de planificación normativa establecido en el art. 132, contiene una regulación de carácter marcadamente formal o procedimental que desciende a cuestiones de detalle (periodicidad, contenido y lugar de publicación del plan normativo), que no puede entenderse amparada en el título bases del régimen jurídico de las administraciones públicas, por lo que invade las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas.

4. Art. 6.4, párrafo segundo. Establecimiento por el Estado de modelos de apoderamiento.
En el recurso de inconstitucionalidad se sostiene que la definición de modelos de poder de representación sería una tarea meramente procedimental que, en cuanto tal, corresponde a la administración que gestiona el registro electrónico de apoderamientos en cada caso, de modo que el Estado solo podría atribuirse la aprobación de modelos respecto de poderes inscribibles en el registro electrónico central. 

El Tribunal Constitucional afirma que si la información reflejada en los asientos pudiera cambiar considerablemente según la entidad que haya efectuado la inscripción o elaborado el modelo de poder, la heterogeneidad resultante podría llegar a dificultar la interoperabilidad de los registros electrónicos de apoderamientos y la comprobación misma de la representación por parte de otras administraciones públicas, pero el art. 6.3 ha afrontado ya la contingencia al fijar detalladamente el contenido mínimo de cada uno de los asientos registrales y modelos de poder, y si el intercambio fluido o automatizado de información llegara a aconsejar en algún supuesto el manejo de técnicas de normalización, el Estado podría siempre promoverlas mediante instrumentos de colaboración. Por ello, el Tribunal Constitucional declara la nulidad del precepto.

5. Art. 9.3. Sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento.
La impugnación se fundamenta en que el precepto impone a las Comunidades Autónomas la utilización de los sistemas de identificación de los interesados en el procedimiento aceptados por el Estado. El Tribunal Constitucional considera que se trata de un ejercicio de la libertad de configuración legislativa constitucionalmente garantizada que no desborda los límites del artículo 149.1.18 CE y, por tanto, no invade las competencias autonómicas en materia de organización y procedimientos administrativos.

6. Arts. 13, a) y 53, primero a), segundo párrafo. Punto de acceso general electrónico de la administración.
En el recurso de inconstitucionalidad se invoca que bajo la apariencia del reconocimiento de un derecho individual, las previsiones impugnadas habrían incorporado un sistema centralizado de comunicaciones mediante un único punto de acceso electrónico para todas las administraciones públicas, que impediría, por ejemplo, que las Comunidades Autónomas cuenten con puntos de acceso específicos para empresas, invadiendo la potestad de autoorganización de la Generalitat de Cataluña. El Tribunal Constitucional descarta esta interpretación a partir del tenor literal de ambos preceptos:

El primero se refiere al «Punto de Acceso General electrónico de la administración competente»; da así a entender que ha de haber tantos puntos de acceso general electrónico como administraciones públicas. La segunda señala que «las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán adherirse voluntariamente y a través de medios electrónicos a las plataformas y registros establecidos al efecto por la Administración General del Estado», incluido el «punto de acceso general electrónico de la administración» (párrafo primero). Si esas instancias territoriales pueden optar «por mantener su propio registro o plataforma» (párrafo segundo de la disposición adicional segunda), parece claro que el «punto de acceso general electrónico» es, no un directorio nacional con enlaces a los servicios electrónicos de todas las administraciones españolas, sino el «portal de entrada» de cada una de esas administraciones, que aglutina (o conduce a) las sedes electrónicas de sus órganos.

7. Disposición adicional segunda. Adhesión de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales a las plataformas y registros de la Administración General del Estado.
El recurso de inconstitucionalidad cuestiona que la no adhesión, deberá justificarse en términos de eficiencia conforme al artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, y que las Comunidades Autónomas y los entes locales deben cumplir la exigencia ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, en tanto que la instancia territorial que opte por mantener su propio registro o plataforma deberá justificar ante dicho Ministerio que puede prestar el servicio de un modo más eficiente.

El Tribunal Constitucional considera que la exigencia de justificar la no adhesión a las plataformas electrónicas estatales en términos de eficiencia, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley Orgánica 2/2012, es una base del régimen jurídico de las administraciones públicas que no vulnera la autonomía organizativa de las Comunidades Autónomas. No obstante, la exigencia de hacerlo ante el Ministerio se ha de interpretar de la manera siguiente:

La obligación de argumentar la decisión tomada ante el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 2/2012 sería solo una obligación de la instancia territorial de justificar en el propio expediente el cumplimiento de los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como de comunicar esta justificación al Estado; no implicaría la habilitación para ejercer un control administrativo. En particular, la previsión impugnada no haría depender la decisión autonómica o local de mantener o crear plataformas propias de la valoración que haga la administración central de la justificación aportada. Comunicado el informe correspondiente, las Comunidades Autónomas y las entidades locales podrían ejercer su potestad de autoorganización en el sentido de preservar o instaurar sus propias plataformas aunque el Estado considerase insuficiente la motivación dada. El único control posible sería el que hicieran, en su caso, los jueces y tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa en torno a si la decisión de aquellas se ajusta a los mandatos de eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, así como el de los órganos encargados de la fiscalización (externa o interna) de las cuentas públicas. La limitación impuesta a las Comunidades Autónomas y a los entes locales sería una obligación de carácter meramente formal que, en cuanto tal, no vulnera su autonomía constitucionalmente reconocida (arts. 2 y 137 CE) ni invade las competencias autonómicas de ejecución.

8. Art. 44 y disposición adicional tercera. Notificación infructuosa.
La sentencia 55/2018 se remite a la anterior sentencia 33/2018, que había resuelto el recurso de inconstitucionalidad contra la redacción dada al art. 59.5 contra la nueva disposición adicional vigésima primera de la Ley 30/1992, introducidas por el artículo 25 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalización del sector público y otras medidas de reforma administrativa. El nuevo conjunto normativo impone que cuando no sea posible la notificación personal de los interesados en un procedimiento administrativo la notificación se hará por medio de un anuncio en el Boletín Oficial del Estado, cualquiera que sea la Administración autora del acto.

En el recurso de inconstitucionalidad se defiende que esa notificación edictal de actos dictados por la Administración autonómica en el ejercicio de sus competencias a través del «Boletín Oficial del Estado» vulnera las competencias en materia de procedimiento administrativo y resulta además inconciliable con el artículo 68.5 EAC, según el cual los actos, las disposiciones generales y las normas que emanan del Gobierno o de la Administración de la Generalitat deben ser publicados en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, y se afirma que esta publicación es suficiente a todos los efectos para la eficacia de los actos y para la entrada en vigor de las disposiciones generales y las normas.

El Tribunal Constitucional desestima el recurso de acuredo con las siguentes consideraciones.

La normativa de procedimiento administrativo común impone en determinados casos la publicación de actos administrativos como condición para su eficacia, en lugar de su notificación. Así ocurre, señaladamente, cuando se trata de actos que tengan por destinatarios una pluralidad indeterminada de personas o de actos integrantes de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva (art. 59.6 de la derogada Ley 30/1992, no modificado por la Ley 15/2014 y equivalente al art. 45 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, actualmente vigente). En estos casos, la publicación del acto en un diario oficial sustituye a la notificación y produce los efectos de esta, de acuerdo con los mencionados artículos 59.6 de la Ley 30/1992 (derogado) y 45.1 de la Ley 39/2015 (actualmente vigente); y se lleva a cabo «en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda el acto a notificar», tal y como aclara el artículo 45.3 de la Ley 39/2015. Es, por tanto, a esta publicidad como medio normal de expresión y actuación del poder público que representa la Generalitat a la que debe entenderse referido el artículo 68.5 EAC cuando regula el «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya». Por el contrario, el ámbito propio de la reforma es el de la «notificación edictal», que se produce cuando los interesados en un procedimiento a quienes debe notificarse personalmente un acto dictado en su seno son «desconocidos, se ignore el lugar de la notificación … o bien, intentada ésta, no se hubiese podido practicar», en cuyo caso los preceptos impugnados ordenan que esa notificación se haga precisamente por medio de un anuncio publicado en el «Boletín Oficial del Estado». Esta diferenciación trascendental hace que la potestad de autoorganización vindicada por el Gobierno de la Generalitat no pueda considerarse menoscabada en términos inconstitucionales, pues la Comunidad Autónoma puede organizar el servicio de publicidad de sus actos y normas como considere oportuno, en particular a través del «Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya».

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