El encargo a medios propios personificados de actividades de gestión y tramitación de procedimientos administrativos

 

El Tribunal Supremo, en las sentencias de 14 de septiembre y de 7 de octubre de 2020 declaró que

como regla general, la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las Administraciones Públicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones sin que sea admisible que, con carácter general, de permanencia y de manera continua, pueda encomendarse funciones de auxilio material o de asistencia técnica a Entidades Públicas Empresariales, sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de los medios para ello, al auxilio de Entidades Públicas Empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia.

En las sentencias de 12 de abril de 2023, de 12 de febrero de 2024 y de 5 y de 6 de junio de 2024 la cuestión planteada presenta interés casacional para la formación de la jurisprudencia es aclarar si la jurisprudencia transcrita resulta de aplicación en el ámbito de procedimientos administrativos no sancionadores en cuya tramitación intervienen personas o entidades externas a la Administración.

El Tribunal Supremo llama la atención en la exposición de su argumento que lo afirmado en las sentencias de 14 de septiembre y de 7 de octubre de 2020 versaba sobre la posibilidad de que la Administración encomiende a una entidad externa la tramitación de sus procedimientos sancionadores "con carácter general, de permanencia y de manera continua", y señala que el supuesto ahora enjuiciado se diferencia del analizado en aquellas sentencias en dos extremos fundamentales:

a) No se trata de un procedimiento sancionador sino de una solicitud de indemnización.

b)  Así como en el supuesto enjuiciado en dichas sentencias se encomendó a una empresa pública la completa tramitación sus procedimientos sancionadores afirmándose que la doctrina se fija "tomando en consideración que dicha intervención no es meramente esporádica o circunstancial, sino que se realiza de manera permanente, en todos los procedimientos que se tramitan, orillando la intervención de los funcionarios encargados de dicho cometido" añadiendo más adelante que el encargo es "con carácter de permanencia y generalidad, en todos los procedimientos sancionadores que tramite el Organismo de Cuenca", por el contrario, en el supuesto ahora enjuiciado se trata de una colaboración puntual para tramitar estas solicitudes, que no se materializó en una colaboración permanente y estable respecto de la tramitación de todos los procedimientos administrativos que corresponden al órgano competente.

Sentadas estas premisas, el Tribunal Supremo recuerda que la atribución legal de competencias a un órgano administrativo supone que su titularidad y, por tanto, su ejercicio corresponde, en principio, al órgano que la tiene encomendada, en tanto que la competencia es irrenunciable.

Pero ello no implica que el ejercicio de las competencias y la tramitación de los procedimientos administrativos correspondientes tan solo pueda llevarse a cabo por los medios propios del órgano administrativo y más concretamente con la preceptiva intervención de los funcionarios públicos de carrera integrados en sus unidades administrativas. 

Como ejemplo de lo afirmado, el Tribunal Supremo hace referencia a los supuestos de gestión indirecta de un servicio -contratando con terceros la prestación del servicio- y a las técnicas de traslación del ejercicio de las competencias sin pérdida de la titularidad por parte del ente que la tiene conferida, como es el caso de los supuestos de delegación. 

Se refiere también a otros mecanismos de traslación que solo incluyen funciones materiales de ejecución o gestión, manteniendo el órgano encomendante la facultad de dictar las resoluciones o acuerdos correspondientes, que son las encomiendas de gestión previstas en el art. 11 de la Ley 40/2015. 

Y por último, señala la posibilidad establecida por el art. 32 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, de que los poderes adjudicadores (entre los que se encuentran las Administraciones públicas) ejecuten de manera directa prestaciones propias valiéndose de otra persona jurídica distinta a ellos, ya sea de derecho público o de derecho privado, previo encargo a esta, siempre y cuando la persona jurídica que utilicen merezca la calificación jurídica de "medio propio" personificado.

El Tribunal Supremo recuerda que en la sentencia de 14 de septiembre de 2020 se dijo que la tramitación de los procedimientos sancionadores incoados por las administraciones Publicas han de ser tramitados por el personal al servicio de tales administraciones

sin perjuicio de poder recurrir ocasionalmente y cuando la Administración careciera de medios para ello, al auxilio de entidades públicas empresariales, como medios propios de la Administración, a prestar dicho auxilio o asistencia.

Y añade ahora que esta colaboración

no solo puede estar referida a trabajos técnicos o materiales específicos sino también al auxilio en la gestión y en la tramitación de procedimientos que tiene encomendados, cuando el órgano administrativo se encuentra ante una situación extraordinaria y coyuntural a la que no puede dar respuesta por sus propios medios.

Es cierto que el art. 9.2 del Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre,  establece que corresponde a los funcionarios públicos el ejercicio de funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas. Pero, nos dice el Tribunal Supremo, que

Esta previsión no puede llevarnos a la conclusión de que toda intervención en un procedimiento administrativo, incluso ejerciendo tareas de colaboración con una Administración pública, está reservada exclusivamente a los funcionarios de carrera, impidiendo la participación de otro personal, incluidos el personal laboral o los funcionarios interinos, pues ello desborda el sentido y alcance de esta previsión y dejaría vacante de contenido las formas de gestión indirecta y de colaboración con las Administraciones publicas antes descritas, que necesariamente conllevan la intervención de personal no funcionarial en la tramitación de los expedientes de los que conocen. 

La conclusión del Tribunal Supremo, dando respuesta a la cuestión de interés casacional planteada es que

en determinadas circunstancias extraordinarias y cuando una Administración no posea los medios materiales o técnicos idóneos para el desempeño de las competencias que le han sido encomendadas, puede acudir por razones de eficacia a la colaboración con otras entidades, en concreto a una sociedad mercantil estatal que tenga la consideración de medio propio de la Administración. 

Esta colaboración puede estar referida no solo a trabajos técnicos o materiales concretos y específicos, sino también puede solicitar su auxilio en la gestión y en la tramitación de procedimientos que tiene encomendados, reservándose el órgano administrativo el control y la decisión que ponga fin al procedimiento.