En la regulación del silencio
administrativo en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el artículo
24.1 de la Ley 39/2015 establece que el sentido del silencio será
desestimatorio, además de en los casos que en este y en el artículo precedente
se indican, en el supuesto en que el recurso de alzada se haya interpuesto
contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, y llegado el plazo de resolución, el órgano
administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, salvo que
se refiera a las materias enumeradas para las que en todo caso se establece
silencio administrativo negativo.
Sobre el alcance de una de estas excepciones,
la que la ley describe como los procedimientos cuya estimación tuviera como
consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades
relativas al servicio público, se ha pronunciado el Tribunal Supremo en la
sentencia de 10 de abril
de 2026 en relación con la autorización de cierre de una central de
ciclo combinado (central de producción de energía eléctrica), en que se
presentó un recurso de alzada contra la desestimación presunta de la solicitud,
que tampoco tuvo respuesta.
El debate se plantea sobre si se produjo
silencio positivo por el doble silencio que ha tenido lugar en este caso, y en
particular, sobre si la producción de energía eléctrica constituye un servicio
público en los términos en que establece la ley. En este sentido, el auto de
admisión de la casación declara que
la cuestión
que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia
consiste en determinar los efectos del silencio administrativo con relación a
la solicitud de autorización de cierre de las plantas de ciclo combinado.
El interés de la sentencia que
resuelve la cuestión de interés casacional no es tanto la respuesta que da el
Tribunal Supremo al caso concreto de la autorización de cierre de las plantas
de ciclo combinado sino el análisis que se hace del concepto servicio
público a los efectos de considerar si concurre o no la excepción a la
regla del silencio positivo en los supuestos de doble silencio.
Para ello, el Tribunal Supremo repasa
la legislación histórica sobre suministro de electricidad y destaca la
evolución producida desde el Decreto de
12 de abril de 1924 y las diversas leyes del sector eléctrico hasta la Ley 49/1984, de 26 de diciembre,
incluida, que declaran el sistema eléctrico nacional como un servicio
público de titularidad estatal, hasta la Ley 54/1997, de 27 de
noviembre, del Sector Eléctrico, que abandona de forma expresa el concepto,
garantiza la iniciativa empresarial para el ejercicio de las actividades
destinadas al suministro eléctrico e introduce en esta materia el concepto de servicio
esencial, declarando que la prestación del suministro de electricidad no
está vinculada a la titularidad pública y consolidando la liberalización del
sector y la entrada del régimen de competencia en la producción y comercialización
de energía eléctrica.
En la actualidad, la Ley 24/2013, de 26 de
diciembre, siguiendo el proceso de liberalización de los servicios y
actividades económicas impulsado por las Directivas de la Unión Europea, considera
el suministro de energía eléctrica como un "servicio de interés
económico general".
A continuación, el Tribunal Supremo pasa
a analizar el caso concreto, indicando que la Ley del Sector Eléctrico contempla
el procedimiento para la autorización del cierre temporal y definitivo de las
instalaciones de generación eléctrica, y que la empresa recurrente solicitó el
cierre temporal de instalaciones de producción eléctrica, todas ellas centrales
de ciclo combinado, como consecuencia de su carácter deficitario.
Transcurrido con creces el plazo para
dictar resolución, la recurrente formuló recurso de alzada, que tampoco fue
contestado de forma expresa por el órgano competente. El Tribunal Supremo considera
que en este caso es aplicable la regla del silencio positivo como consecuencia
de la producción de silencio en la primera y en la segunda instancia, tal como
establece la regla general del artículo 21.1 de la Ley 39/2015, por las razones
siguientes:
El artículo 24.1 de la Ley 39/2015
establece una excepción a una regla general del efecto positivo del silencio,
que no puede ser interpretada en términos amplios o extensivos, y que consiste
en excluir de la regla general los supuestos que impliquen la transferencia
de facultades relativas al servicio público.
Pero el
concepto de servicio público es difuso y poco estable, hasta el punto de que el
Tribunal Constitucional en la sentencia 127/1994, de 5 de mayo, ha puesto de
manifiesto que la idea de servicio público no constituye una noción unívoca y sí
un concepto muy debatido por la doctrina científica sujeto a distintas
elaboraciones y utilizado en diversos momentos históricos con finalidades
también distintas, y el mismo Tribunal Supremo en la sentencia de 23 de mayo de
1997 ha hecho referencia a la ambigüedad del concepto de servicio público. Por
eso, el Tribunal Supremo compara y distingue los conceptos de servicio público
y de servicio de interés económico general:
Y es que,
ciertamente, la idea de servicio público presenta un contenido propio que
durante mucho tiempo se vinculó con la reserva de la titularidad del Estado de
una determinada actividad o servicio, como sucedía en las precedentes leyes del
sector eléctrico. Pero, como hemos expuesto, la actividad en este tipo de
servicios ha experimentado una importante evolución al amparo del Derecho de la
Unión Europea, de modo que se prescinde y se relega la noción clásica de
servicio público que es reemplazada por otra diferente, la de servicio de
interés económico general. En este nuevo entendimiento y a diferencia de la
anterior regulación intervienen los particulares en régimen de competencia, si
bien con reserva por parte del Estado de importantes potestades de intervención
y control, como es la posibilidad de imposición de obligaciones de servicio
público en aras al interés económico general para garantizar la seguridad del
suministro (Directivas 2003/54/CE y 2009/72/CE).
Se puede
afirmar así que, a pesar de que existen ciertas similitudes entre los dos
conceptos, sí se advierten diferencias o desemejanzas entre el concepto de
servicio público que incluye el artículo 24 LPAC y la idea de Servicio de
Interés Económico General (SIEG) que se recoge en la vigente Ley del Sector
Eléctrico. Y esta disparidad o diferencia a los efectos aquí debatidos no puede
salvarse a través de una interpretación extensiva del concepto de servicio
público, ni por el hecho de que la Administración mantenga relevantes
facultades o potestades sobre la actividad de suministro eléctrico, pues, aun
siendo así, tal circunstancia no permite concluir que son términos legalmente
equiparables o asimilables entre sí.
El servicio
público se ha venido considerando como una forma de intervención de los poderes
públicos que se caracteriza porque éstos asumen la titularidad de una
actividad, siendo una nota característica de esta noción en su versión estricta
(o subjetiva) que la Administración Pública es titular de la actividad. La
liberalización de los sectores económicos derivada de las normas de la Unión
Europea y la necesidad de los poderes públicos de satisfacer las necesidades
indispensables en la vida colectiva determinan que se acuñe el nuevo concepto
de Servicio de Interés Económico General, que tiene en mayor consideración el
objeto o a la prestación del servicio y sus condiciones, que justifica el poder
de supervisión o control de los Estados del funcionamiento de los mercados. Se
trata de dos diferentes conceptos que ponen el acento en uno u otro aspecto y
que, si bien están interrelacionados y presentan un cierto paralelismo y notas
comunes, su significado y alcance son distintos, pudiendo advertirse una
evolución del concepto de los SIEG como un concepto autónomo desvinculado del de
servicio público
El Tribunal Supremo advierte que la
evolución del concepto de servicio público al de servicio de interés económico
general no ha tenido reflejo en la legislación de procedimiento administrativo,
pues la actual Ley 39/2015 mantiene el término de servicio público en la
excepción del doble silencio administrativo. Esta expresión se refiere en
exclusiva a los servicios públicos y a las facultades inherentes al mismo y no
cabe interpretar que sea homologable al de servicios de interés económico
general, con características definitorias propias, no siendo términos
equivalentes ni intercambiables.
Por lo que concluye el Tribunal Supremo
que no cabe considerar que nos hallemos ante la excepción del artículo 24.1 de
la Ley 39/2015, ante un supuesto de transferencia de facultades inherentes
al servicio público", porque no nos encontramos ante una actividad que
se encuentra definida como un servicio público, sino ante el concepto autónomo
y diferenciado de servicio de interés económico general, en el que el operador
parte del derecho a ejercer su libertad empresarial, si bien sometido a las
potestades públicas.
Y como anticipo de respuesta a la
pregunta que nos planteábamos en el anterior post
de si se aplica el silencio administrativo negativo previsto para los
procedimientos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran
al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público cuando se
solicita la reducción de la superficie o la intensidad del uso, el Tribunal
Supremo afirma que
(…) no cabe advertir una posible transferencia
al solicitante o a terceras personas de facultades públicas por cuanto lo que
se interesa es la renuncia a la actividad de producción eléctrica, abandono que
no afecta a la garantía del suministro de energía eléctrica, y en suma, en el
que no subyace ninguna razón de interés general. (…) Y no cabe apreciar
"transferencia" o transmisión al solicitante o a tercero de
facultades de servicio público, cuando se trata de poner fin a una actividad de
producción de energía eléctrica que no afecta ni pone en riesgo la garantía de
suministro.
La respuesta a la cuestión que
presenta interés casacional para la formación de jurisprudencia, reiterando el
criterio fijado en las sentencias de 11
de octubre de 2023 y de 17
de octubre de 2023, es que
Los efectos
del doble silencio administrativo en las actividades destinadas al suministro de
energía eléctrica, en concreto, en relación a la solicitud de cierre de las
plantas de ciclo combinado, son los determinados por el artículo 24.1 de la Ley
39/2015 Ley, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, que establece que «cuando el recurso de alzada se haya interpuesto
contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de
resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase
resolución expresa», sin que sea de aplicación la excepción prevista en el
propio precepto referida a los supuestos en que, como consecuencia de la
estimación, se transfieran al solicitante o a terceros facultades de servicio
público.
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