El derecho de la persona interesada a no aportar documentos en poder de la Administración actuante o elaborados por otra Administración

 

En la sentencia de 12 de enero de 2023, el Tribunal Supremo ha analizado los siguientes hechos:

En un procedimiento de extranjería, la persona interesada prestó su consentimiento en el formulario de la solicitud a que la Administración pudiera acceder a los datos y documentos que estuvieran en su poder. No obstante, la Administración le requirió para que, en el plazo de 10 días -con apercibimiento de tenerle por desistido- acompañara certificado de la Tesorería General de la Seguridad Social de estar al corriente en los pagos, expedido en una determinada fecha. 

Por lo que parece, la persona interesada no atendió el requerimiento de forma satisfactoria para la Administración, lo que dio lugar a que se dictara una resolución por la que se le tenía por desistido de su solicitud, que fue confirmada primero en reposición y posteriormente en dos instancias judiciales sucesivas. En la sentencia objeto del recurso de casación, el Tribunal Superior de Justicia actuante señalaba que

el requerimiento realizado está plenamente justificado ya que uno de los requisitos necesarios para obtener la renovación del permiso solicitado es hallarse al corriente en el pago de las obligaciones tributarias y de Seguridad Social (...).

Como se verá, algunas veces lo evidente no lo es incluso para operadores jurídicos indiscutiblemente acreditados.

El Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional que requiere la formación de jurisprudencia

Si la prestación, en el apartado correspondiente del formulario de solicitud de autorización de residencia temporal y trabajo por cuenta propia, de consentimiento para la consulta por parte de la Administración de los datos y documentos referidos al solicitante y que se hallen en poder de la Administración, exime de la necesidad de la aportación de la justificación documental de los mismos por el interesado cuando es requerido para ello por la Administración, todo ello puesto en relación con el principio de buena administración, y si el no atender dicho requerimiento puede conllevar o no que la Administración tenga por desistido al interesado en su solicitud.

Aunque son también interesantes los argumentos que utiliza el Tribunal Supremo para resolver la cuestión de fondo basados en la normativa sobre extranjería, nos centraremos en el análisis de las normas sobre procedimiento administrativo común que son nuestra ocupación habitual.

A este respecto, el art. 28 de la Ley 39/2015, después de proclamar el deber de las personas interesadas de aportar al procedimiento administrativo los datos y documentos exigidos por las Administraciones Públicas de acuerdo con lo dispuesto en la normativa aplicable y de dejar abierta la vía para aportar cualquier otro documento que estimen conveniente, precisa en el apartado 2 que

Los interesados tienen derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. No cabrá la oposición cuando la aportación del documento se exigiera en el marco del ejercicio de potestades sancionadoras o de inspección. (...)

Una vez leído este precepto no se puede obviar el comentario irónico que dirige el ponente de la sentencia al abogado del Estado que se opone a la casación afirmando que

Como bien sugiere el Sr. Abogado del Estado, en su poco convincente oposición al recurso dada su posición procesal, la cuestión no reviste ningún tipo de dificultad pues basta transcribir los preceptos -claros y sin necesidad de interpretación- que acaban de citarse.

Y a continuación, el Tribunal Supremo aplica la normativa citada:

Con carácter general, el art. 28.2 de la Ley 39/15, bajo la rúbrica Documentos aportados por los interesados al procedimiento administrativo, les reconoce el “derecho a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello”, circunstancia que aquí no concurre, pues en el formulario normalizado para solicitar la renovación, dejó en blanco la casilla relativa a “NO CONSIENTO la consulta sobre mis datos y documentos que se hallen en poder de la Administración (en este caso deberán aportarse los documentos correspondientes)” (folio 4 expediente), luego, a "sensu contrario" consentía esa consulta.

Y concluye con la siguiente respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo:

salvo oposición expresa del interesado, no puede ser requerido a la aportación de documentos en los que funda la solicitud, cuando éstos obran ya en poder de las Administraciones o han sido elaborados por ellas, teniendo éstas obligación de solicitarlos de la correspondiente Administración a través de interconexión telemática.

Viene a cuento recordar lo que sobre estas cuestiones decían los juristas romanos y medievales:

In claris non fit interpretatio

Verba simpliciter prolata debent intellegi secundum suam propriam significationem

Quum in verbis nulla ambiguitas est, non debet admitti voluntatis quaestio

La terminación del procedimiento sancionador por pago voluntario de la sanción en los supuestos previstos en el articulo 85 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 6 de octubre de 2022 sobre algunos aspectos que aclaran la aplicación del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se establecen las particularidades de la terminación en los procedimientos sancionadores, con especial atención a los efectos del pago voluntario por la persona infractora. El precepto mencionado establece lo siguiente:

1. Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

2. Cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario o bien quepa imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

3. En ambos casos, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta, siendo éstos acumulables entre sí. Las citadas reducciones, deberán estar determinadas en la notificación de iniciación del procedimiento y su efectividad estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.

El porcentaje de reducción previsto en este apartado podrá ser incrementado reglamentariamente.

El precepto transcrito contempla tres supuestos diferentes:

a) que la persona imputada reconozca su responsabilidad, lo que da lugar a que se aplique una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta;

b) que la persona imputada, sin reconocer su responsabilidad, realice el pago voluntario, antes de dictarse resolución, con el mismo efecto de ser aplicable una reducción del 20 por 100 de la sanción propuesta; y

c) que la persona imputada no solo reconozca su responsabilidad, sino que, además, proceda a efectuar el pago anticipado. En este supuesto, que es una acumulación de los dos primeros, la reducción es del 40 por 100.

El Tribunal Supremo analiza, a la vista de los tres supuestos transcritos, cómo ha de concluir el procedimiento sancionador en cada uno de los casos.

En el primer supuesto, cuando la persona imputada reconoce su responsabilidad, lo que significa que reconoce no solo los hechos imputados, sino su tipificación y la sanción que llevan aparejada, el precepto faculta a la Administración a resolver el procedimiento, con la imposición de la sanción que proceda, lo que implica que la Administración está obligada a dictar una auténtica resolución poniendo fin al procedimiento, con el alcance que a dicho acto impone el artículo 88 de la Ley y sin que pueda cuestionarse su motivación al haber prestado la persona imputada su conformidad a los hechos imputados y a su calificación jurídica. En cuanto a la sanción a imponer, señala el Tribunal Supremo que

el precepto parece reservar a la Administración la potestad de imponer la sanción que proceda, no la que se hubiese apreciado en los trámites iniciales del procedimiento y a la que se ha aquietado el sancionado; exigencia que está en la base del principio de legalidad que condiciona toda potestad administrativa.

Si se da este último caso, parece exigible una motivación de la divergencia entre la sanción objeto de conformidad y la realmente impuesta, sobre todo cuando esta sea más grave que la anterior.

En el segundo caso, quien simplemente realiza un pago anticipado de la sanción pecuniaria, no solo no reconoce su responsabilidad, sino que su actuación se limita en cierta manera a garantizar el pago de la sanción que en su día pudiera imponerse y a renunciar a cualquier acción o recurso en vía administrativa. La redacción de la ley ofrece problemas interpretativos, porque establece que el pago implicará la terminación del procedimiento, porque al no comportar el pago anticipado reconocimiento alguno de responsabilidad, la Administración está obligada a aportar al procedimiento todos los elementos de prueba que permitan desvirtuar la presunción de inocencia. 

Es paradójico que, cuando hay reconocimiento de responsabilidad, la ley imponga que la Administración haya de resolver expresamente mientras que cuando solo hay pago pero no reconocimiento de responsabilidad la ley no exija de manera directa que se dicte una resolución, sino que se limita a declarar la terminación del procedimiento.

Por eso, el Tribunal Supremo concluye afirmando que

aun en el supuesto de pago anticipado, y con mayor razón que en el caso de reconocer la responsabilidad, es necesario que la Administración dicte una resolución que es la que, en realidad, debe poner fin al procedimiento, con el contenido del referido artículo 88, en relación con el 90 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y en ese sentido ha de interpretarse la declaración del artículo 85 de que el pago voluntario " implicará la terminación del procedimiento (…).

Para llegar a esta conclusión, el Tribunal Supremo aduce varias razones, de las cuales la más contundente es la dificultad que supondría para la persona sancionada la impugnación de una actividad administrativa en que la Administración se ha limitado a imputar unos hechos que califica como infracción y castiga con una multa.

Esta doctrina tiene una interesante consecuencia en relación con el cómputo del plazo cuyo incumplimiento provoca la caducidad del procedimiento sancionador cuando se ha producido el pago voluntario de la sanción. Como se sabe, la caducidad se produce por el mero transcurso del plazo establecido legalmente sin que la Administración haya concluido el procedimiento dictando la resolución expresa en los términos que establece el art. 25.1, b) de la Ley 39/2015. 

Pues bien, la conclusión es sencilla a partir de las premisas sentadas por el Tribunal Supremo: dado que el procedimiento no finaliza con el pago voluntario por la persona interesada sino cuando de forma efectiva la Administración competente dicta la resolución finalizadora del procedimiento sancionador y la notifica, habrá de estarse a la fecha en que se realiza este último trámite y no a la fecha del pago voluntario para determinar si se ha hecho dentro del plazo establecido normativamente o si se ha producido la caducidad del procedimiento. 

Caducidad que no afecta a la eventual indemnización por daños y perjuicios que pudiera exigirse a la persona imputada -como es en el caso que examina el Tribunal Supremo en esta sentencia-, puesto que así lo establece el inciso final del parágrafo 2 del art. 85 de la Ley 39/2015, en el que se dice que de la terminación del procedimiento que implica el pago voluntario queda excluido

lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

Y en este sentido hay que recordar, dice el Tribunal Supremo,

que la caducidad lo es del procedimiento y a él reduce sus efectos ya que de conformidad con lo establecido en el artículo 95 (de la Ley 39/2015), no afecta, en este caso, a las potestades de la Administración, que solo podrán extinguirse por la prescripción, institución que sí afecta a dichas potestades directamente. De ahí que el referido precepto autorice que, mientras no corran los plazos de prescripción de las potestades, la Administración podrá acordar la "iniciación de un nuevo procedimiento" y ello tanto para las infracciones como, por supuesto, para la responsabilidad económica que se imputan, cuyos plazos de prescripción son más extensos (…).

 

¿Son aplicables a la comunicación prevista en el artículo 69 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver y notificar la resolución?

 

El art. 69.2 de la Ley 39/2015 define la comunicación como

aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.

Esta puesta en conocimiento de la Administración tiene como efecto el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de la presentación de la comunicación. Se prevé también que la comunicación pueda presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. Y todo ello, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.

La recepción en el ordenamiento español de la comunicación como mecanismo de acceso al desarrollo de una actividad es consecuencia de la transposición de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, que establece las disposiciones generales necesarias para facilitar el ejercicio de la libertad de establecimiento de los prestadores de servicios y la libre circulación de los servicios, manteniendo, al mismo tiempo, un nivel elevado de calidad en los servicios y eliminar los obstáculos que se oponen a estas dos libertades fundamentales. 

La Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, incorpora al ordenamiento jurídico la Directiva y encarga al Gobierno la presentación de un proyecto de ley en las Cortes Generales en el que se proceda a la adaptación de las disposiciones vigentes con rango legal a lo dispuesto en esta Ley, en el marco de sus competencias, mandato que dio como resultado la aprobación de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

La Ley 25/2009 introdujo en la Ley 30/1992 un nuevo artículo 71 bis relativo a la declaración responsable y a la comunicación previa, que es el antecedente inmediato del actual art. 69 de la Ley 39/2015, con algunos cambios en el régimen jurídico inicial e incluso en la denominación de la figura, que pasa a ser comunicación.

En la sentencia de 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Supremo se plantea como cuestión de interés casacional

si cabe aplicar a las comunicaciones previas (sic) a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 las causas de suspensión del plazo máximo para resolver previstas en su artículo 22, concretamente la identificada en el apartado g).

La cuestión de fondo que se analiza es la suspensión acordada por un Ayuntamiento de la tramitación de una comunicación de obra presentada para el desarrollo de una determinada actividad por encontrarse pendiente de resolución un procedimiento judicial en el que era objeto una comunicación anterior declarada ineficaz por el propio Ayuntamiento.

Recordemos que el art. 22 de la Ley 39/2015 contempla los supuestos en que el plazo máximo para resolver y notificar la resolución se puede suspender de forma facultativa (apartado 1) y los supuestos en que la suspensión es preceptiva (apartado 2). Entre los primeros se encuentra el supuesto de suspensión

cuando para la resolución del procedimiento sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por parte de un órgano jurisdiccional (…),

que es el que se trata específicamente en el caso examinado.

El Tribunal Supremo expone que

tras la implantación normativa del nuevo régimen liberalizador del acceso y ejercicio de las actividades de servicios (…) el inicio de la actividad se condiciona a una manifestación del sujeto que desea ejercer aquélla, comunicando a la Administración que cumple los requisitos exigidos legalmente para ello; y la Administración efectúa un control a posteriori para verificar que, efectivamente, se cumplen aquellos requisitos.

La liberalización de la actividad comporta que la persona interesada

puede dar comienzo a ésta, si cumple los requisitos legales, una vez comunique esta circunstancia a la Administración; y será entonces cuando la Administración lleve a cabo su actividad de control para verificar el ajuste de aquélla a la legalidad, de manera que si apreciara deficiencias en la comunicación presentada (o en la documentación correspondiente) podrá requerir del sujeto la oportuna subsanación e, incluso, en los supuestos previstos (…) podrá llegar a declarar la ineficacia de la comunicación previa y determinar la obligación del interesado de restituir la situación jurídica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o al inicio de la actividad correspondiente, así como la imposibilidad de instar un nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un período de tiempo determinado por la ley, todo ello conforme a los términos establecidos en las normas sectoriales de aplicación.

Donde resulte aplicable la comunicación (y la declaración responsable, añadimos) ya no existe un procedimiento autorizatorio en que se formule una solicitud y se dicte una resolución, que justificaría la aplicabilidad de un plazo máximo para resolver y notificar la resolución, y que en este contexto está exento de la más elemental lógica.

Concluye el Tribunal Supremo dando respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada señalando que

no cabe aplicar a las comunicaciones previas a que se refiere el artículo 69.2 de la Ley 39/2015 la causa de suspensión del plazo máximo para resolver prevista en el artículo 22.1.g) de la misma ley.

El mismo argumento nos sirve para añadir a la conclusión del Tribunal Supremo, que se ciñe en su respuesta a la concreta cuestión planteada, que la totalidad de los supuestos de suspensión previstos en el art. 22 de la Ley 39/2015 no es aplicable a la comunicación prevista en el art. 69 de la Ley 39/2015, por una razón tan simple como que la naturaleza de la comunicación no deja espacio a ningún plazo para resolver y notificar la resolución susceptible de ser suspendido.

 

El dies a quo del plazo establecido por el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

 

El Tribunal Supremo ha resuelto en la sentencia de 25 de octubre de 2022 cuál es el día inicial (dies a quo) del cómputo del plazo establecido en el art. 117.3 de la Ley 39/2015 en los casos en que la fecha de entrada en el registro general electrónico de la Administración no se corresponde con la fecha de entrada en el organismo destinatario del documento.

El art. 117.3 de la Ley 39/2015 establece que

La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurrido un mes desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir sobre la misma, el órgano a quien competa resolver el recurso no ha dictado y notificado resolución expresa al respecto. (…).

El supuesto examinado por el Tribunal Supremo nos muestra que es posible que se produzca una dilación, en este caso muy significativa y probablemente por la falta de interconexión de los registros, entre la fecha de entrada en el Registro electrónico general y la fecha de entrada en el registro de la unidad destinataria. Así, una entrada con fecha de 28 de diciembre de 2019 en el Registro General de un recurso administrativo contra un determinado acto administrativo en materia de personal acompañado de una solicitud de suspensión no llega hasta el día 20 de febrero de 2019 al Ministerio de Política Territorial y Función Pública.

Lo que se plantea en este caso el Tribunal Supremo es si el dies a quo se corresponde con una u otra fecha, a los efectos de establecer el transcurso del plazo de un mes sin resolver, que, en su caso, provoca la suspensión de la ejecución del acto administrativo que se impugnaba en vía administrativa.

El Tribunal Supremo advierte que

la fórmula automática de suspensión cautelar que establece el artículo 117.3 de la Ley 39/2015, pretende estimular la pronta respuesta de la Administración General del Estado ante una solicitud de tal naturaleza, saliendo al paso de la desgana o demora en adoptar, en el plazo la correspondiente, la decisión cautelar. Por ello se anuda a la desidia, expresada en el transcurso del plazo de un mes, esa relevante consecuencia jurídica: la suspensión automática de la ejecución del acto impugnado. Pues bien, el vigor de esta medida se vería truncado si pudiera demorarse, como es el caso, varios meses la llegada de la solicitud cautelar de un órgano a otro dentro de la misma Administración, atendidos los medios telemáticos de los que se dispone.

Además, recuerda que ha habido un cambio normativo relevante en esta materia, en tanto que el anterior art. 111.3 de la Ley 30/1992 determinaba que la presentación del documento producía efectos con su entrada en el registro electrónico del órgano competente para decidir, mientras que la norma vigente, el art. 117.3 de la Ley 39/2015, traslada esos efectos a la entrada en el registro electrónico de la Administración u Organismo competente para decidir, cambio que tiene por objeto

adelantar el cómputo del plazo a la entrada del documento en el registro electrónico de la Administración competente, sin esperar a que llegue ante el concreto órgano administrativo que deba resolver dentro de la Administración General del Estado. Basta, en definitiva, su entrada en el registro electrónico de la Administración competente.

Concluye el Tribunal Supremo resolviendo que el dies a quo del plazo señalado por el art. 117.3 de la Ley 39/2015 es el de la fecha de entrada en el Registro general electrónico de la Administración, en este caso, del Estado. Aunque la ley aluda a la Administración u Organismo competente, en el segundo caso el registro se gestiona por un órgano administrativo que se incluye en la misma Administración que el encargado de resolver sobre la suspensión cautelar, por lo que no tiene relevancia la distinción, pues

La tesis contraria a la que sostenemos crea un zona de incertidumbre y confusión lesiva de la seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE), toda vez que la fecha de presentación --"la entrada en el registro electrónico de la Administración y Organismo competente" (artículo 117.3 de la Ley 39/2015)--, ante la Administración General del Estado deviene irrelevante, pues no será nunca la fecha de inicio del plazo de un mes, será siempre una fecha posterior, imprevista y desconocida para el ciudadano: aquella en que el órgano encargado de resolver reciba desde el registro electrónico la solicitud. Sin que el interesado pueda prever ni saber esa fecha inicial del plazo de un mes a los efectos de entender suspendida la ejecución de acto.

 

 

 

 

¿Son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas? La respuesta se ha de dar caso por caso.

 

En un post anterior nos preguntábamos si son válidas las notificaciones en papel practicadas a las personas jurídicas, teniendo en cuenta que el art. 14.2, a) de la Ley 39/2015 establece que:

En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos:

a) Las personas jurídicas (…)

Nos planteábamos la pregunta haciéndonos eco de la cuestión que se había suscitado a partir de que una empresa mercantil había cuestionado la validez de las notificaciones practicadas en papel a personas jurídicas en diversos procedimientos administrativos sancionadores.

Y quedábamos entonces a la espera de la decisión del Tribunal Supremo que había anunciado en los Autos de admisión de 8, de 15 y de 15 de septiembre de 2021 por los que había declarado que la cuestión planteada tiene interés casacional objetivo, señalando que no existe jurisprudencia al respecto y poniendo de relieve que existe una jurisprudencia contradictoria entre los diferentes pronunciamientos de los Tribunales Superiores de Justicia dictados hasta entonces.

La respuesta del Tribunal Supremo nos ha llegado con la sentencia de 20 de julio de 2022, en la que se advierte que no procede la formulación de una doctrina de alcance general, dado que la respuesta del Tribunal queda vinculada a las circunstancias del caso que se examina.

En el análisis del caso concreto, el Tribunal Supremo parte del hecho de que no se discute la corrección de la notificación por su contenido (porque fuera incompleto o porque se omitiera alguna indicación de las que la norma señala como necesarias), sino, únicamente, por haberse practicado la notificación en papel y no por medios electrónicos.

Observa el Tribunal Supremo que en el expediente administrativo hay constancia de que en el mismo procedimiento hubo otras actuaciones administrativas anteriores que se notificaron a la recurrente en la misma vía que la resolución sancionadora a la que se refiere la controversia, por lo que puede decirse que la entidad interesada admitió, siquiera de forma implícita, que se practicasen las notificaciones en papel.

Concluye el Tribunal Supremo que

siendo así que, como ya hemos señalado, en actuaciones anteriores del mismo procedimiento administrativo la entidad (…) había admitido que se practicasen las notificaciones en papel, y no habiendo duda de que la recurrente tuvo pleno conocimiento de la resolución sancionadora notificada por esa vía, no cabe tachar de inválida tal notificación por haberse practicado de ese modo. 

A tal efecto es obligado tener presente que, según el citado artículo 41.1 de la Ley 39/2015, "(...) Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente".

En definitiva, no cabe afirmar se haya causado indefensión a la recurrente. Por ello entendemos que el hecho de haberse llevado a cabo la notificación en papel constituye una irregularidad que carece de relevancia invalidante (artículo 48.2 de la Ley 39/2015).

La conclusión, como acabamos de ver, tiene en cuenta la circunstancia específica que se produjo en este caso en que la notificación en papel, aunque irregular, había sido aceptada en trámites anteriores del procedimiento, circunstancia que se vincula a la idea repetida en múltiples sentencias anteriores de que la notificación es válida y eficaz siempre que quede acreditado que la persona destinataria haya tenido pleno conocimiento del acto que se le notificaba.

Al margen de la cuestión de fondo, es interesante destacar un pronunciamiento secundario del Tribunal Supremo contenido en la sentencia comentada en el que aclara el alcance del segundo párrafo de la disposición final séptima de la Ley 39/2015:

la prórroga o moratoria de la entrada en vigor prevista en la disposición final séptima de la Ley 39/2015 viene referida a las previsiones legales "...relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico", sin que tal moratoria afecte a los preceptos que regulan el modo en que han de practicarse las notificaciones y sus efectos (en particular, artículos 40 al 44 de la Ley 39/2015,de 1 de octubre).

Este pronunciamiento nos lleva a considerar que la notificación electrónica a los sujetos obligados a la relación electrónica con la Administración era ya preceptiva a partir de la entrada en vigor inicial de la Ley 39/2015, cuestión que, en su momento, no dejó de suscitar dudas que ahora quedan resueltas.

Modificación de la Ley 39/2015 por la Ley de telecomunicaciones

 

La prueba de que hay que prestar mucha atención a las novedades normativas, incluso a las que aparentemente no afectan a nuestro sector, porque en alguna disposición complementaria sin relación directa con la temática abordada por la norma puede aparecer una nueva regulación de nuestro interés, nos la ofrece en esta ocasión la Ley 11/2022, de 28 de junio, General de Telecomunicaciones, que en su disposición final primera introduce unas modificaciones a la Ley 39/2015 relativas a la identificación y firma de las personas interesadas en el procedimiento administrativo y a los sistemas de firma admitidos por las Administraciones públicas. De estas previsiones no nos explica nada la exposición de motivos de la ley ni se hace reseña de ellas en el dictamen emitido por el Consejo de Estado con el número 800/2021.

La modificación de que hablamos da una nueva redacción a los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley 39/2015, complementada por la adición de una nueva disposición adicional séptima. La redacción vigente de los artículos afectados ya había sido anteriormente objeto de modificación por el Real Decreto-ley 14/2019, de 31 de octubre, por el que se adoptan medidas urgentes por razones de seguridad pública en materia de administración digital, contratación del sector público y telecomunicaciones.

El primero de los artículos afectados regula en particular los sistemas de identificación de las personas interesadas en el procedimiento, previendo en  su apartado 2 que las personas interesadas podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas mediante sistemas basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica o de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ -letras a) y b)-, y añadía en la letra c) la posibilidad de utilizar

sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema, que las Administraciones consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…).

Es decir, como alternativa al uso de certificados electrónicos (la firma electrónica o el sello electrónico), se establecía la posibilidad de establecer mecanismos con usuario y pin, y otros sistemas. Adelantemos que esta posibilidad se mantiene, con una diferente redacción, pero lo que se modifica es el procedimiento de implantación. El redactado vigente hasta ahora exigía para su implantación la autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, solo denegable por motivos de seguridad pública, y previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior.

El nuevo redactado suprime la mención, que probablemente era innecesaria, a los sistemas de clave concertada, quedando de la siguiente manera:

c) Cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

Con la novedad de que suprime la mencionada autorización previa, que se sustituye por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, que ha de venir acompañada de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente. Se añade que para la eficacia jurídica del sistema

habrán de transcurrir dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se trata, por lo tanto, de una modificación meramente procedimental, sin alcance material.

En unos términos similares se produce la modificación del art. 10 de la Ley 39/2015, que al identificar como sistemas de firma de las personas interesadas admitidos por las Administraciones Públicas (apartado 2)

a) Sistemas de firma electrónica cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’ y

b) Sistemas de sello electrónico cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados electrónicos cualificados de sello electrónico expedidos por prestador incluido en la ‘‘Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación’’

mantiene la posibilidad de usar

cualquier otro sistema que las Administraciones públicas consideren válido en los términos y condiciones que se establezca, siempre que cuenten con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad (…)

pero se sustituye la hasta ahora exigida, como en el caso anterior, autorización previa de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, por una comunicación previa a la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, en las mismas condiciones expresadas en el caso anterior, es decir, con la presentación de una declaración responsable de que se cumple con todos los requisitos establecidos en la normativa vigente y con una demora en la eficacia jurídica del sistema de  dos meses desde dicha comunicación, durante los cuales el órgano estatal competente por motivos de seguridad pública podrá acudir a la vía jurisdiccional, previo informe vinculante de la Secretaría de Estado de Seguridad, que deberá emitir en el plazo de diez días desde su solicitud.

Se añade, por último, una nueva disposición adicional séptima a la Ley 39/2015 que establece el deber de la Secretaría General de Administración Digital del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital de informar a la Conferencia Sectorial para asuntos de Seguridad Nacional de las resoluciones denegatorias de la autorización prevista en los artículos 9.2.c) y 10.2.c) de la Ley, que, en su caso, se hayan dictado en el plazo máximo de tres meses desde la adopción de la citada resolución.

Sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación en los procedimientos sancionadores

 

El Tribunal Constitucional se ha pronunciado en su sentencia 84/2022, de 27 de junio, sobre la práctica de la notificación electrónica en los procedimientos sancionadores y, de forma específica sobre el aviso de puesta a disposición de la notificación.

El apartado 6 del art. 41 de la Ley 39/2015 establece que

Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las administraciones públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que este haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la administración u organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única. La falta de práctica de este aviso no impedirá que la notificación sea considerada plenamente válida.

En el caso examinado por el Tribunal Constitucional, una persona obligada a la relación electrónica con la Administración, como empresario dedicado al transporte terrestre de mercancías, de acuerdo con la normativa aplicable y ante el órgano competente de la Junta de Extremadura, presentó una declaración relativa, entre otros aspectos, al cumplimiento del requisito de disponer de dirección y firma electrónica, y facilitó una dirección de correo electrónico.

Los datos facilitados se incorporaron al registro de empresas y actividades de transporte, si bien el email del demandante, que había sido comunicado de forma manuscrita, quedó inscrito como jaun1999@hotmail.com, en vez del correcto; a saber, javn1999@hotmail.com, cuyas primeras letras coinciden con las iniciales del nombre y apellidos de aquel.

Como acto de gestión ordinaria, el órgano competente de la Junta de Extremadura acordó requerir al empresario una serie de datos, y a tal efecto comunicó a la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre, que es el prestador del servicio de notificaciones electrónicas, la dirección de correo electrónico jaun1999@hotmail.com, como medio de información de contacto con el recurrente, la cual envió a dicha dirección dos avisos para informar, respectivamente, de la creación de la dirección electrónica habilitada asignada al recurrente y de la puesta a disposición de la notificación del requerimiento antes indicado.

Hay que tener en cuenta, respecto a la asignación de dirección electrónica habilitada de oficio, que el art. 3 de la Orden PRE/878/2010, de 5 de abril, por la que se establece el régimen del sistema de dirección electrónica habilitada previsto en el artículo 38.2 del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre (actualmente derogado), establece lo siguiente:

1. Se asignará una dirección electrónica habilitada, con la inclusión en el correspondiente directorio, cuando el interesado solicite su apertura.

2. Asimismo se asignará en todo caso de oficio una dirección electrónica cuando se reciba de un órgano u organismo de la administración general del Estado el aviso para la práctica de una notificación conforme al sistema establecido en la presente Orden.

El destinatario de los avisos no los recibió, dado que aquella dirección de correo electrónico era errónea. Por ello, este último no atendió al citado requerimiento, de manera que la notificación que se intentó en la dirección electrónica habilitada se tuvo por rechazada automáticamente, al no haber accedido a su contenido una vez transcurrido el plazo que establece el art. 43.2 in fine de la Ley 39/2015:

Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Como consecuencia de la no atención del requerimiento por parte del empresario, el órgano competente incoó un procedimiento sancionador. Tanto la incoación como la posterior resolución del procedimiento fueron objeto de un aviso de puesta a disposición de la notificación a la dirección errónea, por lo que la persona interesada no accedió al contenido de las respectivas notificaciones en plazo y se tuvieron también por rechazadas.

A partir de la notificación de la providencia de apremio notificada por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, el interesado presentó una solicitud de revisión de oficio, que fue inadmitida, y posteriormente un recurso contencioso administrativo, que fue desestimado de igual forma que el incidente de nulidad de actuaciones que presentó a continuación.

Por último, el interesado presentó un recurso de amparo alegando vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE) y del derecho a un proceso público con todas las garantías (art. 24.2 CE), porque la administración no agotó los medios para que las notificaciones relativas al procedimiento sancionador, que se verificaron a través de la dirección electrónica habilitada con resultado negativo, llegaran al efectivo conocimiento del demandante y así poder ejercitar el derecho de defensa.

La Abogacía del Estado solicitó la desestimación del recurso de amparo, señalando que la pretendida indefensión que sufrió el demandante durante la tramitación del procedimiento sancionador se debió a su falta de diligencia, por haber facilitado una dirección de correo electrónico errónea.

El Tribunal Constitucional, en su análisis, recuerda su doctrina reflejada en las sentencias 32/2008, de 25 de febrero y 63/2021, de 15 de marzo, señalando que la exigencia de que al interesado le sea debidamente notificada la incoación del procedimiento sancionador forma parte de las garantías del art. 24.2 CE, y trae a colación también las sentencias 93/2018, de 17 de septiembre, y 82/2019, de 17 de junio, de las que resulta que cuando en procedimientos administrativos sancionadores se producen emplazamientos defectuosos que impiden la participación del interesado, se considera vulnerado el derecho a conocer la acusación y la defensa.

El Tribunal Constitucional resuelve indicando que

consideramos que la actividad desplegada por la administración no ha sido respetuosa con el derecho a la defensa y el derecho a ser informado de la acusación que se reconocen en el art. 24.2 CE. Achacar al demandante la responsabilidad de que no llegara a ser conocedor de la dirección electrónica habilitada que le fue asignada, del contenido del requerimiento y de las demás comunicaciones practicadas por vía electrónica, con fundamento en la forma en que trazó la letra «v» al escribir su dirección de correo electrónico en la declaración formulada el 16 de diciembre de 2016, supone conferir a esta circunstancia unas consecuencias manifiestamente desproporcionadas, vistos los efectos adversos producidos en el procedimiento sancionador. A juicio de este tribunal, el hecho de haber escrito aquella letra sin total precisión caligráfica no configura un supuesto equiparable a los casos en que, conforme a nuestra doctrina, la lesión denunciada se debe atribuir al proceder del afectado por su impericia, indiligencia o descuido. Interesa notar que, en la práctica, no resulta infrecuente que la grafía de determinadas letras manuscritas no se sujete con exactitud a su formato ortodoxo, amén de la relevancia del componente de valoración subjetiva que lleva al tercero a interpretar qué letra ha sido realmente transcrita. Al margen de lo expuesto, en el presente caso debe advertirse que las primeras letras de la dirección de correo correcta —javn— coinciden con las iniciales del nombre compuesto y de los dos apellidos del demandante, dato este del que disponía la administración.

La concurrencia de los factores apuntados lleva a considerar que, ante lo infructuoso de las comunicaciones practicadas por vía electrónica, la administración debería haber desplegado una conducta tendente a lograr que las mismas llegaran al efectivo conocimiento del interesado, pues a ello viene obligada conforme a la síntesis doctrinal expuesta. Interesa destacar que la administración facilitó la dirección de correo electrónico jaun1999@hotmail.com a la FNMT, al interpretar que ese dato fue el que el recurrente manuscribió en el documento que presentó ante la Dirección General de Transportes de la Consejería de Medio Ambiente y Rural, Políticas Agrarias y Territorio de la Junta de Extremadura. Sin embargo, no consta que aquella realizara ninguna verificación, a fin de asegurarse de que esa dirección correspondía realmente al demandante y, en consecuencia, en ella iba a poder recibir los avisos que ulteriormente le fueran remitidos.

Con el otorgamiento del amparo, el Tribunal Constitucional declara la nulidad de todas las resoluciones, tanto administrativas como judiciales, lo que comporta la retroacción de las actuaciones hasta el momento anterior a la comunicación electrónica del requerimiento acordado inicialmente a fin de que dicha comunicación electrónica se efectúe de manera respetuosa con el derecho fundamental reconocido.