Aplicación del régimen transitorio de los procedimientos de la Ley 39/2015: ¿solo a las normas procedimentales o a todos los trámites, incluidos los plazos y su cómputo?

 

En la sentencia de 14 de octubre de 2025 el Tribunal Supremo determina el alcance de la norma que regula el régimen transitorio de los procedimientos administrativos contenida en la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015.

Dicha disposición transitoria establece lo siguiente:

a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma, rigiéndose por la normativa anterior.

b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se sustanciarán por las normas establecidas en ésta.

c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.

d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución por la normativa vigente cuando se dictaron.

e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.

La cuestión que se suscita en el recurso de casación se planteó durante la tramitación de una solicitud de subvención en que el procedimiento se inició durante la vigencia de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y que fue tramitada y resuelta estando vigente la Ley 39/2015. Como es sabido, una de las novedades incorporadas a la Ley 39/2015 es la declaración de los sábados como inhábiles a los efectos del cómputo de plazos (art. 30.2), apartándose de las previsiones de la derogada Ley 30/1992, que solo excluía del cómputo de plazos, además de los días declarados festivos como también hace actualmente la Ley 39/2015, los domingos. Como señala la sentencia de instancia,

La cuestión debatida es si el plazo que se inicia cuando ya está en vigor la ley 39/2015 debe computarse conforme a esta ley, siendo el sábado por lo tanto inhábil, aunque el procedimiento en el que se otorgó el plazo se iniciara bajo la vigencia de la ley 30/1992, o si, por el contrario, debe ser esta ley, 30/1992 la que rige el procedimiento incluso en lo relativo al cómputo de los plazos que se inician cuando dicha ley ya no está vigente.

Y en este sentido, la cuestión que el Tribunal Supremo considera que en este caso reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar

el alcance de la Disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y si su redacción da lugar a una aplicación integral de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, pero que aún se encuentren en tramitación. O bien, si la remisión se limita a las cuestiones procedimentales, quedando excluidas las normas relativas al cómputo de los plazos.

En la sentencia impugnada, el tribunal distinguió entre las normas que regulan el computo de los plazos y las normas estrictamente reguladoras del procedimiento, con la consecuencia de que el plazo objeto de litigio (diez días  para aportar documentación) debía computarse con arreglo a la regulación prevista en la Ley 39/2015, vigente ya en ese momento y que considera que los sábados son días inhábiles, a diferencia de la regulación contenida en la Ley 30/1992, con el resultado de que la persona interesada había aportado la documentación en el plazo concedido de diez días. De forma resumida, el tribunal de instancia fundamentó su decisión en que

el cómputo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento (…) mientras que el procedimiento en si se regula en el Titulo IV de la mencionada Ley 39/2015, bajo la rúbrica "Instrucción del procedimiento" el cómputo de los plazos se regula en el Titulo II, bajo la rúbrica "de la actividad de las Administraciones Públicas" y más concretamente en su capítulo segundo "de los términos y plazos", razón por la cual el cómputo de los plazos no forma parte de cada procedimiento singularmente considerado, sino que constituye un requisito general para todo tipo de procedimiento.

El Tribunal Supremo, en la sentencia comentada, discrepa del criterio manifestado por en la sentencia impugnada, negando que el procedimiento administrativo sea un conjunto de actuaciones administrativas que conllevan la tramitación del procedimiento que finaliza con la resolución administrativa en el que no se incluyen ni los plazos ni su cómputo, porque el mero hecho de que la Ley 39/2015 regule en títulos diferentes la instrucción del procedimiento y los términos y plazos atiende únicamente a razones de metodología y de forma, por lo que no es aceptable que sea este un mecanismo que permita modificar el concepto y la definición del procedimiento administrativo. Por eso, dice el Tribunal Supremo,

el procedimiento administrativo debe entenderse como el conjunto ordenado de trámites y actos que realiza la Administración con arreglo a unos cauces constituidos por trámites normativamente predeterminados que terminan con una resolución administrativa que afecta a uno o varios administrados quienes en esa tramitación pueden presentar en el ejercicio de su derecho de defensa alegaciones y elementos de prueba que están sujetos, entre otras condiciones, a que se aporten en los plazos concedidos en cada caso por la Administración atendiendo ala concreta regulación normativa existente en relación con el procedimiento administrativo. Y, precisamente, los plazos en un procedimiento administrativo tienen como función ordenar ese trámite y no afectan sustantivamente al derecho en sí porque no determina la existencia o el contenido de un derecho, sino el momento de su ejercicio.

Por esta razón, los plazos que regulan los trámites del procedimiento administrativo están conectados al mismo y no apreciamos razones jurídicas sólidas o convincentes que permitan separar de los tramites del procedimiento administrativo todo lo relativo a los plazos y a su cómputo, salvo que así lo dijeran expresamente las disposiciones transitorias.

La disposición transitoria tercera examinada disposición habla de procedimientos administrativos ya iniciados sin hacer distinciones entre fases ni trámites, por lo que el procedimiento administrativo considerado de forma conjunta debe regirse por una sola ley, que es la que estaba vigente en el momento de iniciarse el procedimiento, es decir, la Ley 30/1992. Esta consideración, además, es la más adecuada desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, porque la remisión en bloque de todo el procedimiento a la regulación de una única ley, la Ley 30/1992, significa que es aplicable a todos los trámites, incluidos los plazos y su cómputo, que conforman ese procedimiento sin ninguna excepción.

De otro modo podrían darse situaciones temporales de incertidumbre en cuanto a la determinación de cuál era la norma que debía aplicarse en relación con el cómputo de los plazos en un procedimiento que se desarrollase entre las dos normas. Y podrían darse también situaciones de aplicación de diferentes normas en el mismo procedimiento en el caso de concurrencia de diversos interesados respecto a los actos realizados por o en relación a cada uno de ellos según fuera la norma vigente en el momento de su realización.

En consecuencia, el Tribunal Supremo concluye que

La disposición transitoria tercera, apartado a), de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, al amparo de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y buena administración, debe interpretarse en el sentido de que a los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 se les aplicará la regulación anterior contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que afectará a la totalidad del conjunto ordenado de trámites que conforman el procedimiento, incluidos los plazos de realización de las actuaciones, así como el cómputo delos mismos en cuanto que se integran en el conjunto de actuaciones del procedimiento administrativo.

Doctrina general sobre medidas cautelares

 

El auto del Tribunal Supremo de 9 de octubre de 2025 recoge un interesante y útil resumen de la doctrina jurisprudencial sobre el alcance de la justicia cautelar, que fue enunciada por primera vez en el auto de 19 de febrero de 2019 y reiterada en otras muchas ocasiones, por ejemplo, en el auto de 17 de diciembre de 2024. 

Dicha doctrina establece que la regulación de las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contenciosa administrativa (LRJCA), está formada por un sistema general (artículos 129 a 134 ) y dos supuestos especiales (artículos 135 y 136), y se caracteriza por las siguientes notas:

1ª. El fundamento de la medida cautelar es la existencia del periculum in mora. Así lo establece el artículo 130.1 LRJCA cuando señala que

la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso.

2ª. Como criterio de contención de la aplicación del periculum in mora, la ley exige una detallada valoración o ponderación del interés general o de tercero. El artículo 130.2 LRJCA establece que aún estando presente el periculum in mora,

la medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero.

3ª. La jurisprudencia exige que la conjugación del periculum in mora y de la ponderación de intereses

debe llevarse a cabo sin prejuzgar el fondo del litigio, ya que, por lo general, en la pieza separada de medidas cautelares se carece todavía de los elementos bastantes para llevar a cabo esa clase de enjuiciamiento, y porque, además, se produciría el efecto indeseable de que, por amparar el derecho a la tutela judicial efectiva cautelar, se vulneraría otro derecho, también fundamental e igualmente recogido en el artículo 24 de la Constitución, cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba.

4ª. La jurisprudencia también ha destacado la importancia, aunque no aparezca en los preceptos citados de la LRJCA pero sí en el artículo 728 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, de la doctrina de la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), la cual permite

(1) en un marco de provisionalidad, (2) dentro del limitado ámbito de la pieza de medidas cautelares, y (3) sin prejuzgar lo que en su día declare la sentencia definitiva, proceder a valorar la solidez de los fundamentos jurídicos de la pretensión, si quiera a los meros fines de la tutela cautelar.

No obstante, la más reciente jurisprudencia ha sido muy cauta a la hora de aplicar la doctrina de la apariencia de buen derecho, y solo la ha empleado o bien en supuestos de manifiesta nulidad de pleno derecho, cuando se trata de actos derivados de una disposición o acto declarados nulos o en los supuestos

de existencia de un criterio reiterado de la jurisprudencia frente al que la Administración opone una resistencia contumaz (...).

A este respecto, la jurisprudencia advierte que

no podrá ser tenida en cuenta la doctrina de la apariencia de buen derecho cuando haya de predicarse la nulidad de un acto en virtud de causas que han de ser, por primera vez, objeto de valoración y decisión, pues de lo contrario se prejuzgaría la cuestión de fondo, ello con la consecuencia de que por amparar el derecho a la efectiva tutela judicial se vulneraría otro derecho, también fundamental y recogido en el propio artículo 24 de la Constitución , cual es el derecho al proceso con las garantías debidas de contradicción y prueba, porque el incidente de suspensión no es trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito.

5ª. La medida cautelar ha de ser motivada. El artículo 130.1.1º LRJCA exige para su adopción la

previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto (...),

y el artículo 130.2 insiste en ello exigiendo una ponderación circunstanciada de la medida cautelar:

La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada

6ª. En cuanto al momento de la solicitud de la medida cautelar, el artículo 129.1 LRJCA indica que se puede proponer en cualquier momento:

Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.

Salvo que se trate de mesuras cautelares en relación a una disposición general impugnada, en cuyo caso la petición de medidas cautelares ha de hacerse en las fases iniciales del proceso. Indica el artículo 129.2 LRJCA que

Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda.

En cuanto a la duración de las medidas cautelares, el artículo 132.1 LRJCA determina que

(...) estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquiera de las causas previstas en esta Ley. No obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado.

7ª. Por último, el Tribunal Supremo recuerda que el artículo 133.1 LRJCA prevé que

Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas para evitar o paliar dichos perjuicios.

En este punto, la redacción del auto es confusa, pero ha de entenderse que se refiere a la posibilidad de exigir la presentación de caución o garantía suficiente para responder de los perjuicios a que alude el artículo 133.1 LRJCA y que dicha caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas admitidas en Derecho (art. 133.2 LRJCA).

La práctica de la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante

 

En materia de notificaciones, la regla general que establece el art. 41.1 de la Ley 39/2014 es se han de llevar a cabo preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando la persona interesada resulte obligada a recibirlas por esta vía.

El mismo precepto establece dos excepciones a la regla general, y permite practicar las notificaciones por medios no electrónicos, en lo que ahora nos interesa,

Cuando para asegurar la eficacia de la actuación administrativa resulte necesario practicar la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

La sentencia del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2025 se ha pronunciado sobre algunos aspectos del régimen jurídico de la notificación por entrega directa de empleados públicos de la Administración notificante. En particular, la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en

determinar si las notificaciones que se efectúan por el medio previsto en el art. 41.1.b) de la Ley 39/2015, esto es, por entrega directa mediante empleados públicos de la Administración notificante, han de ajustarse a las exigencias previstas en el art. 42.2 de la misma Ley 39/2015, relativo a las notificaciones que se practican en papel, y si procede aplicar los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el art. 22 de la ley 43/2000, de 30 de diciembre , a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante.

Antes de resolver la cuestión, el Tribunal Supremo destaca la importancia que tiene la notificación de los actos administrativos, porque es el medio para dar a conocer la actuación administrativa a sus destinatarios:

La relevancia de las notificaciones de los actos administrativos ha sido proclamada con reiteración por la jurisprudencia de esta Sala, en cuanto condicionan el ejercicio de los derechos y la defensa de los intereses que se quieran hacer valer frente a una determinada actuación administrativa, teniendo como función principal dar a conocer al interesado un acto que incide en su esfera de derechos e intereses (por todas, sentencia de17 de diciembre de 2024 -recurso de casación 3605/2023- y las que cita), de ahí las garantías de que se las rodea, aunque lo más importante para decidir sobre la validez de una notificación es verificar si, a través de ella, el destinatario ha tenido un conocimiento real de la actuación administrativa (entre muchas, sentencia de7 de octubre de 2015 -recurso de casación 680/2014-).

En lo que respecta a la primera parte de la cuestión que presenta interés casacional, se trata de determinar si la notificación por entrega directa mediante empleados públicos de la Administración notificante solo está sujeta a los requisitos que establece el art. 41.1 de la Ley 39/2015, que son los siguientes:

Con independencia del medio utilizado, las notificaciones serán válidas siempre que permitan tener constancia de su envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso por el interesado o su representante, de sus fechas y horas, del contenido íntegro, y de la identidad fidedigna del remitente y destinatario de la misma. La acreditación de la notificación efectuada se incorporará al expediente

El Tribunal Supremo, partiendo de la consideración de que la notificación por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante es una modalidad de la notificación en papel, concluye que dicha notificación

está sujeta, además de a los requisitos generales que resultan del artículo 41.1 de la LPAC, a los específicos del artículo 42 de la misma LPAC, que se precisan, en el apartado 2 de dicho artículo, para "cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado", previendo la posibilidad de que éste no se halle presente en el momento de entrega de la notificación, pues, ante tal contingencia se dispone: en primer lugar, la entrega a otra persona que se encuentre en el domicilio y reúna varias características; en segundo lugar, que si nadie se hiciera cargo de la notificación, se haga constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora en que se intentó la notificación, repitiendo el intento "por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes", debiendo observarse un margen horario entre el primer y el segundo intento.

En cuanto a la segunda parte de la cuestión, el Tribunal Supremo resuelve que no procede aplicar los principios y los requisitos de la prestación del servicio postal universal legalmente proclamados a las notificaciones efectuadas por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, porque reúnen unas peculiaridades propias y se sitúan en un ámbito notoriamente diferente.

La doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a las cuestiones planteadas en el auto de admisión del recurso de casación es la siguiente:

- Las notificaciones que se efectúan por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante, previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, han de ajustarse, además de a los requisitos generales de toda notificación, a las exigencias establecidas en el artículo 42.2 de la misma Ley para la práctica de las notificaciones en papel en el domicilio del interesado, siempre con la finalidad de que no se produzca indefensión y se dote de la mayor efectividad a los derechos del interesado proclamados en el artículo 53 de dicha Ley.

- Los principios y requisitos de la prestación del servicio postal universal establecidos en el artículo 22 de la Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal, no son aplicables a las notificaciones por entrega directa de un empleado público de la Administración notificante previstas en el artículo 41.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

De nuevo sobre la presentación electrónica de la solicitud de iniciación del procedimiento administrativo

 

 

En esta ocasión, el Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 17 de julio de 2025 sobre la conducta observada por la Administración en un supuesto en que no consta la efectiva presentación de una solicitud, pues no queda acreditada documentalmente, pero sí el pago de la tasa que debe acompañarla, y que la Administración tuvo por no presentada sin realizar ningún requerimiento.

Según consta en el relato de los hechos alegados por el recurrente, en su día presentó en plazo telemáticamente una solicitud, pero el sistema no funcionó correctamente y no le proporcionó resguardo de haberla presentado. Más adelante, el sistema cursó un requerimento de abonar la tasa que el recurrente atendió y entonces sí se le dio resguardo y en el mismo figura una referencia de expediente que correspondería a la incoación del citado.

Al no obtener respuesta en el plazo de tres meses y siendo aplicable en este caso el silencio positivo, el recurrente presentó un recurso contencioso administrativo ante el juzgado competente, que fue estimado pero en apelación se dejó sin efecto la sentencia por entender que no resultaba acreditada la efectiva presentación de la solicitud administrativa por parte del recurrente, pesando sobre éste la carga de probar el referido extremo.

La cuestión que presenta en este caso interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

determinar si en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, puede tener por no presentada la referida solicitud o, en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación.

Para resolver la cuestión, el Tribunal Supremo trae a colación su propia doctrina y invoca la sentencia de 15 de enero de 2024 en la que la cuestión que presentaba interés casacional objetivo estribaba en determinar si la posibilidad de subsanación prevista en el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta de aplicación en los supuestos de presentaciones telemáticas no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante sin previo requerimiento de subsanación.

Dicha resolución se pronuncia expresamente sobre la objeción que planteaba la parte contraria que no negaba que el art. 68 de la Ley 35/2015 sea aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática, sino que dicho precepto legal no es aplicable cuando no ha habido presentación de la solicitud. Para que quepa la subsanación es preciso, a su modo de ver, que haya habido una solicitud; lo que no ocurre en casos como este, en que la solicitud por vía telemática no llega a realizarse.

La respuesta del Tribunal en la sentencia de 15 de enero de 2024, citada, es la siguiente:

Esta objeción no puede acogerse, porque el recurrente sí realizó operaciones por vía telemática tendentes a la presentación de su solicitud.

Cosa distinta es que, por unas razones u otras, no siguiera los pasos adecuados y su solicitud no quedase registrada. Es precisamente en este punto donde hay que llamar la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos. En efecto, al enunciar los derechos de las personas en el procedimiento administrativo, el art. 13 de la Ley 39/2015 declara en su apartado b): "A ser asistidos en el uso de medios electrónicos en sus relaciones con las Administraciones Públicas." Ello significa que la Administración no puede fundar sus actos desfavorables para los particulares en la mera falta de pericia de estos para el manejo de medios telemáticos. Debe, por el contrario, demostrar que ha hecho lo razonablemente posible para facilitarles el correcto uso de los mismos, así como la subsanación de errores y omisiones; algo que, en el presente caso, no consta que hiciera.

Y concluye declarando el derecho del recurrente a que la Administración le dé un plazo de diez días para subsanar la falta de firma electrónica y registro de su solicitud.

Partiendo de la doctrina anterior, según la cual el art. 68 de la Ley 39/2015 resulta aplicable a las solicitudes presentadas por vía telemática no finalizadas, de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante, sin previo requerimiento de subsanación, pronunciamiento que se ha extendido a casos en que no consta que la solicitud por vía telemática llegara a realizarse, no quedando debidamente registrada, el Tribunal Supremo establece en la sentencia de 17 de julio de 2025 que, con independencia de que el no registro de la solicitud traiga causa de no seguirse los pasos adecuados o por defectuoso funcionamiento de la plataforma electrónica, el hecho de que tal solicitud no quedase registrada no constituye óbice alguno para aplicar las previsiones del art. 68 citado, y llama la atención sobre los deberes que incumben a la Administración para el arraigo y la buena marcha de su funcionamiento por medios telemáticos:

Como ya razonó esta Sala en su sentencia inicial de 31.05.2021, la Administración no puede escudarse en el modo en que ha sido diseñado el correspondiente programa informático para eludir el cumplimiento de sus deberes frente a los particulares, ni para erosionar las garantías del procedimiento administrativo.

En consecuencia, la respuesta a la cuestión casacional planteada es que

en aquellos supuestos en que se invoca la presentación electrónica de una solicitud de inicio de procedimiento administrativo y no resulta acreditada su efectiva presentación, aunque sí el abono de la tasa administrativa asociada a aquél, NO puede tenerse por no presentada la referida solicitud o en su caso, por decaído en su derecho al solicitante, SIN previo requerimiento de subsanación

¿Puede invocarse la eventual nulidad del acto que se ejecuta en la impugnación del procedimiento de ejecución forzosa del mismo acto?

 

Con la sentencia de 24 de junio de 2025 el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre si iniciado un procedimiento de ejecución forzosa cabe invocar la eventual nulidad del acto que se ejecuta con perspectivas de éxito.

El caso analizado es un supuesto de restablecimiento de la legalidad urbanística en que se había adoptado por la Administración competente un acuerdo de ejecución subsidiaria de una orden de demolición de unas determinadas construcciones industriales, que fue objeto de un recurso contencioso administrativo en el que se solicitaba la anulación de la resolución que acordó la ejecución forzosa, y también la nulidad de la previa orden de demolición, que no había sido recurrida en tiempo y forma, y que servía de fundamento a la orden de ejecución subsidiaria.

El recurso contencioso administrativo fue desestimado por el juzgado correspondiente, como lo fue también el recurso de apelación formulado ante el Tribunal Superior de Justicia competente. Es interesante el argumento que esgrime la sentencia dictada en apelación:

Tiene razón el Letrado del Ayuntamiento cuando afirma que tal alegación de la actora conculca los más elementales principios de seguridad jurídica que rigen en nuestro ordenamiento, ya que siendo firme y consentida esa orden de demolición, no procede el enjuiciamiento de la misma en este procedimiento, que debe limitarse a la orden de ejecución subsidiaria objeto del recurso contencioso. (…).

el acto que acuerda la ejecución sustitutoria no tiene un contenido equivalente al acuerdo precedente, que acuerda la demolición de las obras abusivamente construidas. Por ello, desde este punto de vista, podría ser recurrido con base a motivos acaecidos después del acto cuya ejecución se pretende con el segundo, combatiendo la ejecución sustitutoria, por entenderla no procedente. (…)

Sin embargo, ninguno de estos motivos propios y específicos se articula frente al acuerdo impugnado. De esta manera, el acuerdo de ejecución subsidiaria resulta ser plenamente conforme a la normativa aplicable, sin ser dable esgrimir aquí causas de impugnación que tuvieron que hacerse valer frente al acto que pretende ejecutarse (…).

La cuestión en la que el auto de admisión ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, siendo firme en vía administrativa la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordenaba la demolición de lo construido, cabe alegar la prescripción/caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.

El Tribunal Supremo advierte que la estrategia de la parte recurrente consiste en utilizar la impugnación jurisdiccional de una resolución que acuerda la ejecución forzosa subsidiaria de una orden de demolición de unas construcciones para conseguir la declaración de nulidad de la previa orden de demolición que se ejecuta y que quedó firme y consentida por no haber sido impugnada.

En su razonamiento, el Tribunal Supremo descarta entrar a valorar los argumentos de la parte recurrente encaminados a demostrar la nulidad de la previa orden de demolición, y se dirige a cuestionar la estrategia utilizada diciendo que

Una cosa es la imprescriptibilidad de la acción para declarar la nulidad de pleno derecho frente a la que no cabe oponer, ciertamente, la firmeza de los actos administrativos, y así se consagra en el art. 106de la Ley 39/2015 -que regula, precisamente, el procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho-, y otra bien distinta que para declararla deban seguirse, en todo caso, los cauces procedimentales previstos específicamente en el ordenamiento jurídico con sus plazos correspondientes, esto es, los recursos administrativos, ordinarios o extraordinarios, y el procedimiento de revisión de oficio de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, también a disposición de los interesados.

Puesto que los actos administrativos, incluso los viciados de nulidad de pleno derecho, son inmediatamente ejecutivos, los particulares están sujetos a la carga de impugnarlos por los cauces procedimentales establecidos, bien los recursos administrativos, bien la acción revisora de actos firmes del art. 106 de la Ley 39/2015. En virtud del principio de autotutela, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo no afecta a su eficacia y consiguiente ejecutividad, y ello significa que el particular afectado por el acto nulo de pleno derecho debe reaccionar frente al mismo si no quiere soportar sus efectos.

Por tanto, si se dicta un acto administrativo, que constituye un título ejecutivo (art. 97 Ley 39/2015), su posible nulidad de pleno derecho deberá articularse a través de los recursos ordinarios de los que sea susceptible y, en el supuesto de que éstos no sean interpuestos y el acto gane firmeza, a través del procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, pero en otro caso, el acto, aun inválido, incluso nulo de pleno derecho, seguirá siendo eficaz por no haber sido combatido y, consiguientemente, será susceptible de ser ejecutado forzosamente (art. 99 Ley 39/2015). Por ello, si no se ejercita la acción prevista en el art. 106, la impugnación de los actos de ejecución debe respetar su presunción de validez, ejecutividad y ejecutoriedad, y ceñirse, por tanto, a los motivos autónomos de validez del acto de ejecución. El acto de ejecución está subordinado a la validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación ,ello quiere decir que, si esa validez y permanencia no ha sido cuestionada en debida forma, bien a través de los recursos ordinarios bien mediante el procedimiento de revisión de oficio, el acto de ejecución sólo será recurrible en cuanto la ejecución en sí misma, y no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento jurídico.

El Tribunal Supremo trae a colación su propia doctrina, recordando la sentencia de 1 de julio de 2002 en la que se dice que

Como tal acto de ejecución, está subordinado a la validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación. Ello quiere decir que si esa validez y pervivencia no se cuestionan, o no se cuestionan en debida forma, el acto de ejecución sólo será recurrible autónomamente en cuanto la ejecución en sí misma, no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento jurídico.

Menciona también la sentencia de 1 de febrero de 2021, de la que destaca lo siguiente:

Pues bien, al igual que decimos en la sentencia 103/2021, de 28 de enero (rec. cas. 3734/2019), y en nuestra sentencia núm. 1636/2022, de 1 de diciembre (rec. cas. núm. 3857/2019 ),la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista ahora por el artículo 106 de la Ley 39/2015 y antes, por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Y, por último, cita la sentencia de 9 de febrero de 2023, en la que se dice lo siguiente:

Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue. Este previo apercibimiento -que tiene su base en un título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es una acto de trámite puro en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación, pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso, siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.

Concluye el Tribunal Supremo respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión con una doctrina que se extiende a toda resolución administrativa restrictiva de derechos, de la forma siguiente:

Una vez firme una resolución administrativa restrictiva de derechos, como pueda ser una orden de restauración de la legalidad urbanística, frente a los ulteriores actos de ejecución y consecuentes requerimientos que se notifiquen a los interesados de cara a su cumplimiento, no cabe ya cuestionar la legalidad de dicho acto originario, únicamente los aspectos propios de la propia ejecución; y, por tanto, siendo firme la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede oponerse la prescripción y/o caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.

Nota del autor: La semana pasada se coló en este blog por un error imputable solo a mí un post que no se corresponde con la temática que tratamos habitualmente, por lo que pido disculpas. 

Aprovecho la circunstancia para recordar a las personas a las que puedan interesar los temas filosóficos que tienen a su disposición el blog https://essolofilosofia.blogspot.com/, del mismo autor, en donde se encuentra ahora el post indebidamente ubicado.

¿Es aplicable el derecho a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas que establece el artículo 55 de la Ley 39/2015?

 

En este post hicimos referencia al período de información o actuaciones previas que establece el art. 55 de la Ley 39/2015 y que tiene por objeto que el órgano  competente, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, pueda conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y nos referimos específicamente al derecho que asiste a la persona respecto a la que se ha incoado una información previa o reservada de acceder al expediente aunque luego no fuere sancionado.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 4 de junio de 2025 sobre la el derecho constitucional a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia siguiente:

Si el derecho a no declarar contra sí mismo puede ejercitarse en el período de Información reservada, previo al posible inicio de un procedimiento sancionador disciplinario.

Para llegar a la conclusión, el Tribunal Supremo hace una exposición sobre el régimen jurídico de las diligencias informativas o información previa en el contexto de la indagación sobre las circunstancias que podrían justificar la iniciación de un procedimiento sancionador señalando que dichas diligencias

tienen contenido indagatorio, carecen de naturaleza sancionadora y su finalidad es determinar, con carácter preliminar, de forma sucinta y con la mayor precisión posible, cuáles son los hechos, qué indicios hay que justifiquen la incoación de un procedimiento sancionador por una eventual infracción, más la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (…).

Dice también el Tribunal Supremo que por su carácter interno estas diligencias se denominan también información reservada,

por ese carácter interno, no se causa indefensión ni se vulnera el derecho de audiencia de realizarse sin intervención del luego sancionado. Una vez terminadas esas actuaciones previas es cuando se plasma su objeto: o se archivan o se incoa un expediente sancionador, dando lugar ya a un procedimiento con todas las garantías, de contradicción y defensa. Y cosa distinta es -como tiene declarado esta Sala- que tras su archivo el afectado por esa indagación tenga derecho, como interesado, a conocerla.

El Tribunal Supremo deja claro que cuando una diligencias informativas se llama a un funcionario para aclarar el alcance de los hechos y la identidad de los eventuales responsables,

tiene obligación de acudir a esa llamada, obligación que no es por entero ajena al principio de conducta exigible a todo funcionario público y que consiste en obedecerlas instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (cfr. artículo 54.3 del EBEP); (…).

Pero no se puede dejar de lado, nos dice el Tribunal Supremo, que

la obligación de acudir y colaborar en el esclarecimiento de los hechos o en la concreción del interviniente o intervinientes en ellos, se debe cohonestar con el derecho -y derecho de rango constitucional-de no declarar contra sí mismo como garantía instrumental que es del derecho de defensa.

Dado que tal derecho se ha de ejercer, en su caso, fuera de un procedimiento sancionador, hay que analizar las circunstancias de cada caso para determinar si procede o no su invocación y para ello hay que examinar el grado de certeza de los hechos, la identificación del responsable y las preguntas formuladas en el curso de las diligencias informativas. De esto concluye el Tribunal Supremo que

si el funcionario no atiende al llamamiento para declarar en el curso de las diligencias informativas o concurre pero se niega a declarar en el curso de esas diligencias informativas, cabe que se le sancione por desobediencia, ahora bien -insistimos- esto dependerá de las circunstancias del caso: no es lo mismo una indagación de hechos inciertos o confusos que deben aclararse antes de valorar si tienen alcance  disciplinario o se ignora quién sea el eventual responsable, que si, por el contrario, los hechos son claros y ese eventual responsable está identificado y es el llamado. En tal caso, el derecho constitucional a la no autoincriminación se extiende al procedimiento pre sancionador y eso sin perder de vista que podría sostenerse la innecesariedad de las diligencias informativas porque lo procedente sea ir ya a la incoación del expediente disciplinario.

En el caso particular examinado por la sentencia, en que se revisa la sanción impuesta por desobediencia a un funcionario que se negó por recomendación de su abogado a responder a las preguntas que el instructor le hizo en el curso de unas diligencias informativas. 

El Tribunal Supremo aprecia que el preguntado ni mintió ni se negó a declarar, sino que declaró que no respondería porque implicaría autoincriminarse fuera de un procedimiento sancionador, y declara que las preguntas, en este caso concreto, tenían carácter incriminatorio, porque se preguntaba sobre unos hechos que sólo los pudo cometer el propio preguntado, de modo que no había ni indeterminación de hechos ni de eventuales responsables.

De nuevo sobre el intento de notificación que permite entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo de duración de los procedimientos

En dos ocasiones anteriores, esta y esta, nos referimos a cuándo se entiende cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2025 vuelve sobre el tema en el contexto de un procedimiento sancionador al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la respuesta a la siguiente cuestión:

Determinar sí puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 6 meses establecido para el procedimiento, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el primer y segundo intento se han efectuado dentro de dicho plazo de seis meses.

La sentencia de la que toma causa el recurso de casación, en síntesis, parte de los siguientes hechos a la hora de resolver el recurso contencioso administrativo contra una sanción:

· La incoación de dicho procedimiento disciplinario tuvo lugar el día 3 de agosto de 2021, de manera que el dies ad quem del plazo de caducidad del procedimiento sancionador fue el 2 de febrero de 2022.

· La resolución del expresado procedimiento disciplinario está fechada el 27 de enero de 2022;

· La notificación de la resolución final fue notificada al expedientado con fecha 4 de febrero de 2022,cuando ya habían transcurrido dos días desde que objetivamente se produjo la caducidad del procedimiento. El juzgado estima la demanda por considerar caducado el expediente disciplinario, ya que la notificación se realizó pasados los 6 meses de plazo de tramitación del citado

Ahora bien, existe un hecho no tenido en cuenta por el juzgado para resolver que es que hubo dos intentos de notificación durante el expediente, siendo de aplicación el artículo 40.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, los días 31 de enero y 1 de febrero de 2022, efectivamente antes del cumplimiento de los 6 meses desde el inicio del expediente, que, como hemos dicho, fue iniciado el día 3 de agosto de 2021.

El Tribunal Supremo, para dar respuesta a la cuestión planteada, trae a colación su jurisprudencia, que parte de la sentencia de 17 de noviembre de 2003 que afirma que el intento de notificación, si está debidamente acreditado, es suficiente para entender finalizado el procedimiento administrativo a los efectos de verificar si tal finalización se ha producido en el plazo máximo que la ley atribuya a dicho procedimiento, siempre que cumpla las exigencias legales, aunque resulte infructuoso.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente.

Esta interpretación se matizó en la sentencia de 3 de diciembre de 2013 en el extremo de precisar que la acreditación que requería el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 no forma parte del plazo  que ha de computarse al efecto de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración no prolonga aquel plazo. 

Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente, bajo la vigencia del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, entre otras, en la sentencia de 7 de octubre de 2011 y en las 2228/2016, de 14 de octubre y 133/2019, de 6 de febrero, en las cuales se subraya que la caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto, porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina, lo que determina que el intento de notificación debidamente acreditado sea suficiente a estos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

La sentencia 1320/2021, de 10 de noviembre, concluye que, en la interpretación de los artículos 58.4 de la Ley 30/1992 y 40.4 de la Ley 39/2015, el intento de notificación efectuado en forma legal y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesado, extendiendo dicha interpretación a las notificaciones practicadas por medios electrónicos.

Por lo que el Tribunal Supremo resuelve que procede reiterar la jurisprudencia de la Sala en respuesta a la cuestión de interés casacional, fijando la siguiente doctrina:

Que debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso "intento de notificación debidamente acreditado" que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado.