¿Puede invocarse la eventual nulidad del acto que se ejecuta en la impugnación del procedimiento de ejecución forzosa del mismo acto?

 

Con la sentencia de 24 de junio de 2025 el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre si iniciado un procedimiento de ejecución forzosa cabe invocar la eventual nulidad del acto que se ejecuta con perspectivas de éxito.

El caso analizado es un supuesto de restablecimiento de la legalidad urbanística en que se había adoptado por la Administración competente un acuerdo de ejecución subsidiaria de una orden de demolición de unas determinadas construcciones industriales, que fue objeto de un recurso contencioso administrativo en el que se solicitaba la anulación de la resolución que acordó la ejecución forzosa, y también la nulidad de la previa orden de demolición, que no había sido recurrida en tiempo y forma, y que servía de fundamento a la orden de ejecución subsidiaria.

El recurso contencioso administrativo fue desestimado por el juzgado correspondiente, como lo fue también el recurso de apelación formulado ante el Tribunal Superior de Justicia competente. Es interesante el argumento que esgrime la sentencia dictada en apelación:

Tiene razón el Letrado del Ayuntamiento cuando afirma que tal alegación de la actora conculca los más elementales principios de seguridad jurídica que rigen en nuestro ordenamiento, ya que siendo firme y consentida esa orden de demolición, no procede el enjuiciamiento de la misma en este procedimiento, que debe limitarse a la orden de ejecución subsidiaria objeto del recurso contencioso. (…).

el acto que acuerda la ejecución sustitutoria no tiene un contenido equivalente al acuerdo precedente, que acuerda la demolición de las obras abusivamente construidas. Por ello, desde este punto de vista, podría ser recurrido con base a motivos acaecidos después del acto cuya ejecución se pretende con el segundo, combatiendo la ejecución sustitutoria, por entenderla no procedente. (…)

Sin embargo, ninguno de estos motivos propios y específicos se articula frente al acuerdo impugnado. De esta manera, el acuerdo de ejecución subsidiaria resulta ser plenamente conforme a la normativa aplicable, sin ser dable esgrimir aquí causas de impugnación que tuvieron que hacerse valer frente al acto que pretende ejecutarse (…).

La cuestión en la que el auto de admisión ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si, siendo firme en vía administrativa la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística que ordenaba la demolición de lo construido, cabe alegar la prescripción/caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.

El Tribunal Supremo advierte que la estrategia de la parte recurrente consiste en utilizar la impugnación jurisdiccional de una resolución que acuerda la ejecución forzosa subsidiaria de una orden de demolición de unas construcciones para conseguir la declaración de nulidad de la previa orden de demolición que se ejecuta y que quedó firme y consentida por no haber sido impugnada.

En su razonamiento, el Tribunal Supremo descarta entrar a valorar los argumentos de la parte recurrente encaminados a demostrar la nulidad de la previa orden de demolición, y se dirige a cuestionar la estrategia utilizada diciendo que

Una cosa es la imprescriptibilidad de la acción para declarar la nulidad de pleno derecho frente a la que no cabe oponer, ciertamente, la firmeza de los actos administrativos, y así se consagra en el art. 106de la Ley 39/2015 -que regula, precisamente, el procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho-, y otra bien distinta que para declararla deban seguirse, en todo caso, los cauces procedimentales previstos específicamente en el ordenamiento jurídico con sus plazos correspondientes, esto es, los recursos administrativos, ordinarios o extraordinarios, y el procedimiento de revisión de oficio de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, también a disposición de los interesados.

Puesto que los actos administrativos, incluso los viciados de nulidad de pleno derecho, son inmediatamente ejecutivos, los particulares están sujetos a la carga de impugnarlos por los cauces procedimentales establecidos, bien los recursos administrativos, bien la acción revisora de actos firmes del art. 106 de la Ley 39/2015. En virtud del principio de autotutela, la nulidad de pleno derecho del acto administrativo no afecta a su eficacia y consiguiente ejecutividad, y ello significa que el particular afectado por el acto nulo de pleno derecho debe reaccionar frente al mismo si no quiere soportar sus efectos.

Por tanto, si se dicta un acto administrativo, que constituye un título ejecutivo (art. 97 Ley 39/2015), su posible nulidad de pleno derecho deberá articularse a través de los recursos ordinarios de los que sea susceptible y, en el supuesto de que éstos no sean interpuestos y el acto gane firmeza, a través del procedimiento de revisión de actos firmes nulos de pleno derecho del art. 106 de la Ley 39/2015, pero en otro caso, el acto, aun inválido, incluso nulo de pleno derecho, seguirá siendo eficaz por no haber sido combatido y, consiguientemente, será susceptible de ser ejecutado forzosamente (art. 99 Ley 39/2015). Por ello, si no se ejercita la acción prevista en el art. 106, la impugnación de los actos de ejecución debe respetar su presunción de validez, ejecutividad y ejecutoriedad, y ceñirse, por tanto, a los motivos autónomos de validez del acto de ejecución. El acto de ejecución está subordinado a la validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación ,ello quiere decir que, si esa validez y permanencia no ha sido cuestionada en debida forma, bien a través de los recursos ordinarios bien mediante el procedimiento de revisión de oficio, el acto de ejecución sólo será recurrible en cuanto la ejecución en sí misma, y no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento jurídico.

El Tribunal Supremo trae a colación su propia doctrina, recordando la sentencia de 1 de julio de 2002 en la que se dice que

Como tal acto de ejecución, está subordinado a la validez y pervivencia del acto anterior del que constituye simple aplicación. Ello quiere decir que si esa validez y pervivencia no se cuestionan, o no se cuestionan en debida forma, el acto de ejecución sólo será recurrible autónomamente en cuanto la ejecución en sí misma, no el acto del que hace aplicación, infrinja el ordenamiento jurídico.

Menciona también la sentencia de 1 de febrero de 2021, de la que destaca lo siguiente:

Pues bien, al igual que decimos en la sentencia 103/2021, de 28 de enero (rec. cas. 3734/2019), y en nuestra sentencia núm. 1636/2022, de 1 de diciembre (rec. cas. núm. 3857/2019 ),la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo, pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista ahora por el artículo 106 de la Ley 39/2015 y antes, por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Y, por último, cita la sentencia de 9 de febrero de 2023, en la que se dice lo siguiente:

Para el inicio del procedimiento se requiere un título ejecutivo que es la resolución administrativa definitiva que impuso la obligación y el previo apercibimiento de ejecución forzosa debidamente notificado, si el obligado no la cumple en el plazo que se le otorgue. Este previo apercibimiento -que tiene su base en un título ejecutivo- cabría pensar, en principio, que es una acto de trámite puro en la medida que posibilita el inicio del procedimiento de ejecución forzosa del título ejecutivo, no cierra el procedimiento ni impide su continuación, pero que, cuando pueda causar indefensión o perjuicios de difícil reparación tendrá la naturaleza de acto de trámite cualificado susceptible de recurso, siempre y cuando los motivos de impugnación vayan referidos única y exclusivamente a la ejecución forzosa, sin posibilidad de cuestionar la resolución administrativa que se trata de ejecutar.

Concluye el Tribunal Supremo respondiendo a la cuestión planteada en el auto de admisión con una doctrina que se extiende a toda resolución administrativa restrictiva de derechos, de la forma siguiente:

Una vez firme una resolución administrativa restrictiva de derechos, como pueda ser una orden de restauración de la legalidad urbanística, frente a los ulteriores actos de ejecución y consecuentes requerimientos que se notifiquen a los interesados de cara a su cumplimiento, no cabe ya cuestionar la legalidad de dicho acto originario, únicamente los aspectos propios de la propia ejecución; y, por tanto, siendo firme la resolución dictada en un procedimiento de restablecimiento de la legalidad urbanística, no puede oponerse la prescripción y/o caducidad de dicho procedimiento con ocasión de la impugnación de la resolución que acuerde la ejecución forzosa de aquélla.

Nota del autor: La semana pasada se coló en este blog por un error imputable solo a mí un post que no se corresponde con la temática que tratamos habitualmente, por lo que pido disculpas. 

Aprovecho la circunstancia para recordar a las personas a las que puedan interesar los temas filosóficos que tienen a su disposición el blog https://essolofilosofia.blogspot.com/, del mismo autor, en donde se encuentra ahora el post indebidamente ubicado.

¿Es aplicable el derecho a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas que establece el artículo 55 de la Ley 39/2015?

 

En este post hicimos referencia al período de información o actuaciones previas que establece el art. 55 de la Ley 39/2015 y que tiene por objeto que el órgano  competente, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, pueda conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y nos referimos específicamente al derecho que asiste a la persona respecto a la que se ha incoado una información previa o reservada de acceder al expediente aunque luego no fuere sancionado.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 4 de junio de 2025 sobre la el derecho constitucional a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia siguiente:

Si el derecho a no declarar contra sí mismo puede ejercitarse en el período de Información reservada, previo al posible inicio de un procedimiento sancionador disciplinario.

Para llegar a la conclusión, el Tribunal Supremo hace una exposición sobre el régimen jurídico de las diligencias informativas o información previa en el contexto de la indagación sobre las circunstancias que podrían justificar la iniciación de un procedimiento sancionador señalando que dichas diligencias

tienen contenido indagatorio, carecen de naturaleza sancionadora y su finalidad es determinar, con carácter preliminar, de forma sucinta y con la mayor precisión posible, cuáles son los hechos, qué indicios hay que justifiquen la incoación de un procedimiento sancionador por una eventual infracción, más la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (…).

Dice también el Tribunal Supremo que por su carácter interno estas diligencias se denominan también información reservada,

por ese carácter interno, no se causa indefensión ni se vulnera el derecho de audiencia de realizarse sin intervención del luego sancionado. Una vez terminadas esas actuaciones previas es cuando se plasma su objeto: o se archivan o se incoa un expediente sancionador, dando lugar ya a un procedimiento con todas las garantías, de contradicción y defensa. Y cosa distinta es -como tiene declarado esta Sala- que tras su archivo el afectado por esa indagación tenga derecho, como interesado, a conocerla.

El Tribunal Supremo deja claro que cuando una diligencias informativas se llama a un funcionario para aclarar el alcance de los hechos y la identidad de los eventuales responsables,

tiene obligación de acudir a esa llamada, obligación que no es por entero ajena al principio de conducta exigible a todo funcionario público y que consiste en obedecerlas instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (cfr. artículo 54.3 del EBEP); (…).

Pero no se puede dejar de lado, nos dice el Tribunal Supremo, que

la obligación de acudir y colaborar en el esclarecimiento de los hechos o en la concreción del interviniente o intervinientes en ellos, se debe cohonestar con el derecho -y derecho de rango constitucional-de no declarar contra sí mismo como garantía instrumental que es del derecho de defensa.

Dado que tal derecho se ha de ejercer, en su caso, fuera de un procedimiento sancionador, hay que analizar las circunstancias de cada caso para determinar si procede o no su invocación y para ello hay que examinar el grado de certeza de los hechos, la identificación del responsable y las preguntas formuladas en el curso de las diligencias informativas. De esto concluye el Tribunal Supremo que

si el funcionario no atiende al llamamiento para declarar en el curso de las diligencias informativas o concurre pero se niega a declarar en el curso de esas diligencias informativas, cabe que se le sancione por desobediencia, ahora bien -insistimos- esto dependerá de las circunstancias del caso: no es lo mismo una indagación de hechos inciertos o confusos que deben aclararse antes de valorar si tienen alcance  disciplinario o se ignora quién sea el eventual responsable, que si, por el contrario, los hechos son claros y ese eventual responsable está identificado y es el llamado. En tal caso, el derecho constitucional a la no autoincriminación se extiende al procedimiento pre sancionador y eso sin perder de vista que podría sostenerse la innecesariedad de las diligencias informativas porque lo procedente sea ir ya a la incoación del expediente disciplinario.

En el caso particular examinado por la sentencia, en que se revisa la sanción impuesta por desobediencia a un funcionario que se negó por recomendación de su abogado a responder a las preguntas que el instructor le hizo en el curso de unas diligencias informativas. 

El Tribunal Supremo aprecia que el preguntado ni mintió ni se negó a declarar, sino que declaró que no respondería porque implicaría autoincriminarse fuera de un procedimiento sancionador, y declara que las preguntas, en este caso concreto, tenían carácter incriminatorio, porque se preguntaba sobre unos hechos que sólo los pudo cometer el propio preguntado, de modo que no había ni indeterminación de hechos ni de eventuales responsables.

De nuevo sobre el intento de notificación que permite entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo de duración de los procedimientos

En dos ocasiones anteriores, esta y esta, nos referimos a cuándo se entiende cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos. La sentencia del Tribunal Supremo de 21 de mayo de 2025 vuelve sobre el tema en el contexto de un procedimiento sancionador al apreciar interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la respuesta a la siguiente cuestión:

Determinar sí puede entenderse cumplida la obligación de notificar, a efectos del dies ad quem del plazo de 6 meses establecido para el procedimiento, cuando, en las notificaciones en papel practicadas en el domicilio del interesado, el primer y segundo intento se han efectuado dentro de dicho plazo de seis meses.

La sentencia de la que toma causa el recurso de casación, en síntesis, parte de los siguientes hechos a la hora de resolver el recurso contencioso administrativo contra una sanción:

· La incoación de dicho procedimiento disciplinario tuvo lugar el día 3 de agosto de 2021, de manera que el dies ad quem del plazo de caducidad del procedimiento sancionador fue el 2 de febrero de 2022.

· La resolución del expresado procedimiento disciplinario está fechada el 27 de enero de 2022;

· La notificación de la resolución final fue notificada al expedientado con fecha 4 de febrero de 2022,cuando ya habían transcurrido dos días desde que objetivamente se produjo la caducidad del procedimiento. El juzgado estima la demanda por considerar caducado el expediente disciplinario, ya que la notificación se realizó pasados los 6 meses de plazo de tramitación del citado

Ahora bien, existe un hecho no tenido en cuenta por el juzgado para resolver que es que hubo dos intentos de notificación durante el expediente, siendo de aplicación el artículo 40.4 de la Ley 39/2015 de 1 de octubre, los días 31 de enero y 1 de febrero de 2022, efectivamente antes del cumplimiento de los 6 meses desde el inicio del expediente, que, como hemos dicho, fue iniciado el día 3 de agosto de 2021.

El Tribunal Supremo, para dar respuesta a la cuestión planteada, trae a colación su jurisprudencia, que parte de la sentencia de 17 de noviembre de 2003 que afirma que el intento de notificación, si está debidamente acreditado, es suficiente para entender finalizado el procedimiento administrativo a los efectos de verificar si tal finalización se ha producido en el plazo máximo que la ley atribuya a dicho procedimiento, siempre que cumpla las exigencias legales, aunque resulte infructuoso.

En relación con la práctica de la notificación por medio de correo certificado con acuse de recibo, el intento de notificación queda culminado, a los efectos del artículo 58.4 de la Ley 30/1992 , en el momento en que la Administración reciba la devolución del envío, por no haberse logrado practicar la notificación, siempre que quede constancia de ello en el expediente.

Esta interpretación se matizó en la sentencia de 3 de diciembre de 2013 en el extremo de precisar que la acreditación que requería el artículo 58.4 de la Ley 30/1992 no forma parte del plazo  que ha de computarse al efecto de entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, sino que es sólo una exigencia de constatación; de suerte que el periodo de tiempo que transcurre entre la fecha del intento y la posterior en que se hace constar en el expediente su frustración no prolonga aquel plazo. 

Esta doctrina ha sido reiterada posteriormente, bajo la vigencia del artículo 58.4 de la Ley 30/1992, entre otras, en la sentencia de 7 de octubre de 2011 y en las 2228/2016, de 14 de octubre y 133/2019, de 6 de febrero, en las cuales se subraya que la caducidad no debe vincularse en forma necesaria a la notificación del acto, porque el acto de notificación es algo conceptualmente distinto de la resolución que se notifica y del procedimiento que la origina, lo que determina que el intento de notificación debidamente acreditado sea suficiente a estos efectos del cumplimiento del plazo máximo de duración de los procedimientos.

La sentencia 1320/2021, de 10 de noviembre, concluye que, en la interpretación de los artículos 58.4 de la Ley 30/1992 y 40.4 de la Ley 39/2015, el intento de notificación efectuado en forma legal y debidamente acreditado es suficiente para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo de duración del procedimiento, con independencia de que la resolución correspondiente se notifique o no con posterioridad al interesado, extendiendo dicha interpretación a las notificaciones practicadas por medios electrónicos.

Por lo que el Tribunal Supremo resuelve que procede reiterar la jurisprudencia de la Sala en respuesta a la cuestión de interés casacional, fijando la siguiente doctrina:

Que debe entenderse cumplida la obligación de notificar a que se refiere el inciso "intento de notificación debidamente acreditado" que emplea el artículo 40.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, cuando se practica el primer y segundo intento de notificación en la forma prevista en el artículo 42.2 de la citada Ley 39/2015, en caso de notificaciones en papel en el domicilio del interesado.

¿Suspensión de plazos administrativos por el apagón del día 28 de abril?

 

Entre las múltiples incidencias acontecidas como consecuencia del apagón sufrido en España y en algunos países colindantes el pasado 28 de abril está la relativa a la imposibilidad de realizar trámites administrativos por el no funcionamiento de las oficinas públicas o de los aparatos y sistemas informáticos, además de por las dificultades para desplazarse o para realizar actividades como preparar documentos o comunicarse con los asesores, etc.

En el ámbito de la Administración de Justicia, el Consejo General del Poder Judicial, a través de su Comisión Permanente, adoptó el acuerdo de suspender los plazos procesales en toda España durante los días 28 y 29 de abril, apreciando razones de fuerza mayor.

Como consecuencia de la declaración del estado de alarma durante la epidemia de COVID, el Gobierno acordó la suspensión de términos y la interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades del sector público, a lo que en su día dedicamos este post.

En esta ocasión, sin embargo, en materia de términos y plazos administrativos se ha adoptado una fórmula diferente mediante el Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de abril de 2025, por el que se determina la aplicación de la ampliación de términos y plazos administrativos como consecuencia de la interrupción generalizada del suministro eléctrico acaecida el 28 de abril de 2025, publicado por la Orden PJC/414/2025, de 30 de abril.

El citado Acuerdo del Consejo de Ministros se fundamenta en lo previsto en el artículo 32.4 de la Ley 39/2015, que establece que cuando una incidencia técnica haya imposibilitado el funcionamiento ordinario del sistema o aplicación que corresponda, y hasta que se solucione el problema, la Administración podrá determinar una ampliación de los plazos no vencidos, y se justifica en la necesidad de garantizar el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones por parte de las personas interesadas, así como evitar la caducidad indebida de procedimientos administrativos por las razones expuestas.

Pero el acuerdo no comporta una ampliación de plazos, sino que establece instrucciones sobre la extensión de la ampliación de plazos que, eventualmente, pudieran acordar los diferentes entes y órganos que conforman el sector público. En la parte expositiva del Acuerdo se dice que

cuando se hayan visto gravemente afectados los servicios y sistemas utilizados para la tramitación de los procedimientos y el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de obligaciones por los interesados que prevé la normativa vigente, y a los efectos de garantizar la homogeneidad en el tratamiento de las situaciones que tienen su origen en la incidencia descrita, se determina que la duración de la ampliación de los términos y plazos administrativos se pueda extender a una fecha posterior, como se recoge en el acuerdo.

El Acuerdo establece, por tanto, hasta cuándo puede extenderse la ampliación de plazos administrativos cuando se adopte por la unidad competente, en función de las circunstancias que se hayan dado en cada ámbito de actuación. De modo que si no existe un acuerdo de la unidad competente fundamentado en el artículo 32.4 de la Ley 39/2015 no se habrá producido una ampliación de plazos.

Por eso, en la parte dispositiva del Acuerdo, que se declara aplicable a todo el sector público definido en la Ley 39/2015, se establece lo siguiente (apartado 1):

Determinar que la ampliación de los términos y plazos administrativos podrá extenderse, en los casos en que se hayan visto afectados por la interrupción generalizada del suministro eléctrico producida el 28 de abril de 2025, hasta las 0.00 horas del día 6 de mayo de 2025, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Legitimación de los progenitores de una persona discapacitada para accionar en su favor frente a la Administración encargada de su tutela.

 

En el auto de 18 de marzo de 2023, la sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Supremo ha apreciado la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la determinación de la siguiente cuestión:

Si el progenitor de un hijo con discapacidad, cuya tutela está atribuida a una Administración autonómica, ostenta legitimación para accionar frente a dicha Administración en defensa de los derechos e intereses de ese hijo y, singularmente, si ostenta dicha legitimación para impugnar decisiones adoptadas por aquella Administración en materia de dependencia y prestaciones derivadas de la misma sobre la base del eventual conflicto de intereses que impediría que la Administración tutelante pudiera reclamar contra sí misma en nombre del tutelado.

La cuestión se plantea en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 28 de junio de 2024 que acordó desestimar el recurso contencioso administrativo presentado por una madre en nombre de su hijo incapacitado contra la desestimación por silencio administrativo, ampliado a su inadmisión expresa, de los recursos extraordinarios de revisión planteados contra diversas resoluciones en materia de prestaciones discapacidad y dependencia dictadas por el órgano autonómico competente. Se da la circunstancia de que el hijo en cuyo interés recurre la madre había sido incapacitado por sentencia judicial firme en la que se le nombró tutor a la Generalitat Valenciana. En la parte que aquí interesa, el motivo de la desestimación invocado por el tribunal fue la falta de legitimación de la madre al corresponder la tutela al órgano administrativo. En la sentencia, citando jurisprudencia del Tribunal Supremo, distingue entre legitimación para el proceso y legitimación para la causa (sentencia de 3 de marzo de 2014), indicando que

El estudio de la legitimación ha distinguido entre la llamada legitimación “ad processum” y la legitimación “ad causam”. La primera se identifica con la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, con la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, identificándose con la capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos. Distinta de la anterior resulta la legitimación “ad causam”, como manifestación concreta de la aptitud para ser parte en un proceso determinado, por ello depende de la pretensión procesal que ejercite el actor. Constituye la manifestación propiamente dicha de la legitimación y se centra en la relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual esa persona puede intervenir como actor o demandado en un determinado litigio. Esta idoneidad deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el derecho material, por lo que se reputa más como cuestión de fondo y no meramente procesal (…)

De lo que el Tribunal de instancia concluye que

(…)  la actora carece de legitimación para reclamar una prestación respecto de una persona, aun cuando se trate de su hijo, cuya guarda y custodia no le pertenece al haberse nombrado tutor del mismo a la Generalitat Valenciana cuya representación ostenta por decisión judicial correspondiéndole ejercitar en su provecho y beneficio las oportunas acciones judiciales de acuerdo con el art. 224 y siguientes del C. Civil en relación con su art. 222.

En el auto de admisión del recurso de casación se recoge la posición de la recurrente que postula que en el caso de personas con discapacidad cuya tutela recae sobre la Administración, la legitimación para denunciar una presunta actuación de esa Administración que pudiera resultar arbitraria, injusta o ilegal no puede corresponder en exclusiva a dicha Administración, sino también a los padres, a fin evitar el posible conflicto de intereses en que pudiera incurrir el organismo público. A tal efecto, recuerda la prohibición establecida por el artículo 226 del Código civil dirigida al tutor de

Representar al tutelado cuando en el mismo acto intervenga en nombre propio o de un tercero y existiera conflicto de intereses.

Añade que aun cuando no ostente la tutela de su hijo por resolución judicial, sí tiene la consideración de interesada en su nombre y para reclamar en su favor, en virtud del artículo 4.1 de la Ley 39/2015.

En este caso parece que el Tribunal Supremo habrá de pronunciarse sobre la diferencia entre la actuación como representante, en este caso, de una persona incapacitada, y la actuación como persona interesada en defensa de un derecho o de un interés legítimo derivados de la relación maternofilial, y sobre los efectos de un eventual conflicto de intereses en la resolución de la cuestión de fondo. Se identifica como uno de los preceptos a interpretar el artículo 4.1 de la Ley 39/2015, que, como es sabido, establece las reglas para reconocer las personas interesadas en el procedimiento administrativo.

Efectos de la prohibición de bis in idem cuando se incoa un segundo procedimiento sancionador después de haber sido anulado el primero por la anulación de la liquidación de que deriva

En la sentencia de 25 de febrero de 2025 el Tribunal Supremo, trayendo a colación la doctrina de su anterior sentencia de 15 de enero de 2024, explica una de las vertientes de la prohibición de bis in idem en el ejercicio de la potestad punitiva. Como indica el Tribunal Constitucional en la sentencia de 30 de enero de 1981,

El principio general del derecho conocido por «non bis in idem» supone, en una de sus más conocidas manifestaciones que no recaiga duplicidad de sanciones –administrativa y penal– en los casos en que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento (…). 

La misma sentencia indica que el principio de referencia

si bien no se encuentra recogido expresamente en los artículos 14 a 30 de la Constitución, que reconocen los derechos y libertades susceptibles de amparo (artículo 53 número 2 de la Constitución y 41 de la LOTC) no por ello cabe silenciar que, como entendieron los parlamentarios en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso al prescindir de él en la redacción del artículo 9.° del Anteproyecto de Constitución, va íntimamente unido a los principios de legalidad y tipicidad de las infracciones recogidos principalmente en el artículo 25 de la Constitución.

El principio non bis in idem ha de entenderse incluido, según consolidada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, en el derecho fundamental garantizado por el mencionado art. 25.1 de la Constitución. Se enuncia, por ejemplo, en el art. 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, bajo el epígrafe Concurrencia de sanciones, en cuyo apartado 1 se establece que

No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

En la referida sentencia de 25 de febrero de 2025, el Tribunal Supremo responde a la cuestión siguiente en la que concurre interés casacional objetivo para formar jurisprudencia:

Determinar si es posible iniciar un nuevo procedimiento sancionador y dictar un nuevo acuerdo sancionador, a la vista del principio prohibitivo del bis in idem en su vertiente procedimental, en los casos en que se ha anulado un primer acuerdo sancionador, no por la concurrencia de vicios propios o inherentes, sino como consecuencia de la anulación, por motivos formales, de la liquidación de la que dimana la sanción, sin que se hayan analizado ni considerado otros motivos para anular el primer acuerdo sancionador.

Se trata, por tanto, de determinar si el principio non bis in idem opera en relación con la incoación de un ulterior procedimiento sancionador en un supuesto en que se ha dejado sin efecto un primer procedimiento sancionador, en este caso, en materia tributaria, no porque se haya incurrido en ningún vicio en su tramitación sino porque se ha anulado por motivos formales la liquidación de la que traía causa. Nos estamos refiriendo a un procedimiento sancionador que ha decaído no por un defecto propio sino por un defecto en el acto administrativo que ha justificado su incoación.

El Tribunal Supremo considera que en este caso el principio non bis in idem despliega sus efectos porque

en su vertiente procedimental, prohíbe la reiteración de un procedimiento sancionador -por lo que queda vulnerado- en las circunstancias descritas. Así, si una sanción no adolece de vicio intrínseco alguno y el procedimiento que conduce a su imposición no está aquejado de defecto propio, no se pueden reiterar solo por haberse invalidado la liquidación que sirve de elemento tipificador de la conducta sancionada, pues, de hecho, hay una indebida repetición, quebrantadora tal esencial garantía, cuando se emprende un segundo procedimiento sancionador pese a que el primero no denota causa alguna de invalidez que hiciera precisa su repetición a efectos de subsanación y esta, a su vez, solo en pro de las garantías del contribuyente.

En el caso examinado por la sentencia, la Administración frente a la cual se ejercía la pretensión casacional se allanó a la demanda, por lo que el pronunciamiento sobre la cuestión de interés casacional ha de remitirse a la anterior sentencia de 15 de enero de 2024, en donde se dice que

En las específicas circunstancias de este caso, en el que se anuló un primer acuerdo sancionador como consecuencia exclusiva de la anulación, por motivos formales, de la liquidación de la que traía causa la sanción, la dimensión procedimental del principio non bis in idem se opone al inicio de un nuevo procedimiento sancionador y a una nueva sanción con relación al mismo obligado tributario y por los mismos hechos.

¿Tiene límites la presentación de documentos nuevos en vía de recurso administrativo?

 

El art. 118.1, párrafo segundo, de la Ley 39/2015 establece que

No se tendrán en cuenta en la resolución de los recursos, hechos, documentos o alegaciones del recurrente, cuando habiendo podido aportarlos en el trámite de alegaciones no lo haya hecho. Tampoco podrá solicitarse la práctica de pruebas cuando su falta de realización en el procedimiento en el que se dictó la resolución recurrida fuera imputable al interesado. 

La doctrina del Tribunal Supremo sobre la aportación de documentos nuevos en vía de recurso administrativo se resume en la sentencia de 17 de marzo de 2010 con referencia a la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la que se concluye que

es lícito introducir en los recursos de alzada o de reposición hechos, elementos o documentos nuevos, no recogidos en el expediente originario. La posibilidad está expresamente prevista en el artículo 112.1 de la Ley 30/1992 (e implícita asimismo en el apartado tercero del artículo 113 ) y es coherente, por lo demás, con la función propia de estos mecanismos de revisión de la actividad administrativa.

Los recursos administrativos, además de garantía para los administrados, son también un instrumento de control interno de la actividad de la Administración en la que un órgano superior -o el mismo, en reposición- revisa en toda su extensión lo hecho por otro, sin estar necesariamente vinculado al análisis de los meros elementos de hecho o derecho que este último hubiera tenido o podido tener en cuenta. Lo que se pretende con los recursos es posibilitar una mejor decisión que sirva con objetividad los intereses generales, y ello será tanto más factible cuantos más elementos de juicio se pongan a disposición de quien ha de decidir finalmente sobre la impugnación.

El órgano que resuelve el recurso no está constreñido por los solos datos presentes en la resolución originaria. Tras el acuerdo inicial pueden alegarse en vía de recurso administrativo hechos, elementos o documentos de todo tipo, también los de fecha posterior a aquél, si de ellos se deducen consecuencias jurídicas relevantes para la mejor resolución del expediente. El recurso administrativo, salvados los límites de la congruencia y la imposibilidad de gravar la situación inicial del recurrente (artículo 113 in fine de la Ley 30/1992 ), permite una reconsideración plena, sin restricciones, del asunto sujeto a revisión. Reconsideración en la que, insistimos, pueden alegar los impugnantes cualesquiera hechos o elementos de juicio, también los que no se pudieron tener en cuenta originariamente pero sean relevantes para la decisión final.

No obstante, el Tribunal Supremo ha apreciado interés casacional para, en su caso, aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar, la doctrina ya fijada por la sentencia que acabamos de citar, mediante los autos de 18 de diciembre de 2024 y de 23 de octubre de 2024.

Desde luego, llama la atención que el Tribunal Supremo haya aceptado una interpretación en el sentido de que la normativa, en este caso, la anteriormente vigente que en este punto es coincidente con la actual, permite aportar documentos en sede de recurso administrativo, en cualquier caso, sin restricciones, puesto que la lectura literal de la norma induce a pensar que se limita la aportación de documentos cuando esta podría haberse hecho en una anterior fase de alegaciones.

El Tribunal Supremo estima en el auto de 18 de diciembre de 2024 que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en

determinar si es lícito introducir al tiempo de conocer los recursos administrativos (alzada o reposición) hechos, elementos o documentos que no fueron aportados en el expediente originario ni tampoco en el trámite de subsanación. Y a tal efecto, aclarar, matizar, reforzar o, eventualmente, corregir o rectificar, la doctrina ya fijada por esta Sala en la STS de 17 de marzo de 2010 (recurso ordinario nº 24/2008).

En el auto de 23 de octubre de 2024 se suscita un pronunciamiento restringido a los procedimientos de concurrencia competitiva sobre si es lícito introducir a tiempo de conocer los recursos administrativos (alzada o reposición) hechos, elementos o documentos que no fueron aportados en el expediente originario ni tampoco en el trámite de subsanación.

El Tribunal Supremo tiene la palabra.