¿Es aplicable el derecho a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas que establece el artículo 55 de la Ley 39/2015?

 

En este post hicimos referencia al período de información o actuaciones previas que establece el art. 55 de la Ley 39/2015 y que tiene por objeto que el órgano  competente, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, pueda conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y nos referimos específicamente al derecho que asiste a la persona respecto a la que se ha incoado una información previa o reservada de acceder al expediente aunque luego no fuere sancionado.

El Tribunal Supremo se ha pronunciado en la sentencia de 4 de junio de 2025 sobre la el derecho constitucional a no autoinculparse en el período de información o actuaciones previas dando respuesta a la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia siguiente:

Si el derecho a no declarar contra sí mismo puede ejercitarse en el período de Información reservada, previo al posible inicio de un procedimiento sancionador disciplinario.

Para llegar a la conclusión, el Tribunal Supremo hace una exposición sobre el régimen jurídico de las diligencias informativas o información previa en el contexto de la indagación sobre las circunstancias que podrían justificar la iniciación de un procedimiento sancionador señalando que dichas diligencias

tienen contenido indagatorio, carecen de naturaleza sancionadora y su finalidad es determinar, con carácter preliminar, de forma sucinta y con la mayor precisión posible, cuáles son los hechos, qué indicios hay que justifiquen la incoación de un procedimiento sancionador por una eventual infracción, más la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros (…).

Dice también el Tribunal Supremo que por su carácter interno estas diligencias se denominan también información reservada,

por ese carácter interno, no se causa indefensión ni se vulnera el derecho de audiencia de realizarse sin intervención del luego sancionado. Una vez terminadas esas actuaciones previas es cuando se plasma su objeto: o se archivan o se incoa un expediente sancionador, dando lugar ya a un procedimiento con todas las garantías, de contradicción y defensa. Y cosa distinta es -como tiene declarado esta Sala- que tras su archivo el afectado por esa indagación tenga derecho, como interesado, a conocerla.

El Tribunal Supremo deja claro que cuando una diligencias informativas se llama a un funcionario para aclarar el alcance de los hechos y la identidad de los eventuales responsables,

tiene obligación de acudir a esa llamada, obligación que no es por entero ajena al principio de conducta exigible a todo funcionario público y que consiste en obedecerlas instrucciones y órdenes profesionales de los superiores, salvo que constituyan una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico (cfr. artículo 54.3 del EBEP); (…).

Pero no se puede dejar de lado, nos dice el Tribunal Supremo, que

la obligación de acudir y colaborar en el esclarecimiento de los hechos o en la concreción del interviniente o intervinientes en ellos, se debe cohonestar con el derecho -y derecho de rango constitucional-de no declarar contra sí mismo como garantía instrumental que es del derecho de defensa.

Dado que tal derecho se ha de ejercer, en su caso, fuera de un procedimiento sancionador, hay que analizar las circunstancias de cada caso para determinar si procede o no su invocación y para ello hay que examinar el grado de certeza de los hechos, la identificación del responsable y las preguntas formuladas en el curso de las diligencias informativas. De esto concluye el Tribunal Supremo que

si el funcionario no atiende al llamamiento para declarar en el curso de las diligencias informativas o concurre pero se niega a declarar en el curso de esas diligencias informativas, cabe que se le sancione por desobediencia, ahora bien -insistimos- esto dependerá de las circunstancias del caso: no es lo mismo una indagación de hechos inciertos o confusos que deben aclararse antes de valorar si tienen alcance  disciplinario o se ignora quién sea el eventual responsable, que si, por el contrario, los hechos son claros y ese eventual responsable está identificado y es el llamado. En tal caso, el derecho constitucional a la no autoincriminación se extiende al procedimiento pre sancionador y eso sin perder de vista que podría sostenerse la innecesariedad de las diligencias informativas porque lo procedente sea ir ya a la incoación del expediente disciplinario.

En el caso particular examinado por la sentencia, en que se revisa la sanción impuesta por desobediencia a un funcionario que se negó por recomendación de su abogado a responder a las preguntas que el instructor le hizo en el curso de unas diligencias informativas. 

El Tribunal Supremo aprecia que el preguntado ni mintió ni se negó a declarar, sino que declaró que no respondería porque implicaría autoincriminarse fuera de un procedimiento sancionador, y declara que las preguntas, en este caso concreto, tenían carácter incriminatorio, porque se preguntaba sobre unos hechos que sólo los pudo cometer el propio preguntado, de modo que no había ni indeterminación de hechos ni de eventuales responsables.

El derecho de la persona a la que se ha incoado una información previa a acceder a dicho expediente aunque luego no fuere sancionada

 

El art. 55 de la Ley 39/2015 prevé la posibilidad de que el órgano competente abra, con anterioridad al inicio del procedimiento administrativo, un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Para el supuesto de procedimientos de naturaleza sancionadora el precepto indica las actuaciones previas se han de orientar a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros, y señala que han de ser realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento.

En la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2023 se plantea como cuestión que tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia determinar el alcance del acceso a la información reservada cuando no forma parte del expediente disciplinario.

La impugnación en este caso se dirige contra una sentencia de primera instancia confirmada en apelación que estimó la demanda argumentando que la información reservada tiene, conforme ha reconocido la doctrina de los Tribunales Superiores de Justicia, naturaleza de procedimiento administrativo, y por ello reconoce el derecho a obtener copia de la documentación integrante de la información reservada, en la medida en que obren los datos personales del demandante.

En la demanda se invoca que, de acuerdo con la jurisprudencia que se cita, la información reservada no va dirigida contra ninguna persona, no existe un expedientado, ya que se trata de un conjunto de actuaciones previas que tienen como único objetivo valorar la viabilidad en relación con la posible incoación de un expediente disciplinario y, consecuentemente, no existe una persona interesada. Se añade que la finalidad de la información reservada es determinar la posible existencia de una persona responsable a quien, a partir de ahí, proceder a incoar un procedimiento sancionador, procedimiento, este sí, instado contra una persona concreta.

El Tribunal Supremo considera que no puede negarse la naturaleza de procedimiento administrativo a la información previa o reservada, según el caso, sin que exista excepción expresa en la norma para su acceso, por lo que

ninguna duda ofrece que en la información reservada o información previa abierta respecto a un funcionario para determinar si posteriormente se incoa o no un procedimiento disciplinario tiene la condición de interesado en un procedimiento, conforme al artículo 4 de la Ley 39/2015.

El Tribunal Supremo concluye en respuesta a la cuestión de interés casacional afirmando que

el funcionario denunciado respecto al que se ha incoado una información previa o reservada, aunque luego no fuere sancionado, tiene derecho a acceder a dicho expediente.

La nueva regulación del reconocimiento de la responsabilidad y del pago voluntario en los procedimientos sancionadores

La sistemática de la Ley 39/2015 ha cambiado la concepción del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, que antes aparecía como un procedimiento especial, para convertirlo en una especialidad del procedimiento administrativo común. Además, la Ley 39/2015 ha derogado íntegramente el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, lo que no significa que sus contenidos hayan quedado pendientes de un ulterior desarrollo reglamentario puesto que en gran medida han sido incorporados al texto de la Ley.

Uno de los aspectos que la Ley recepciona del Reglamento derogado son las previsiones sobre el reconocimiento de la responsabilidad de la persona infractora y sobre el pago voluntario, que se regulaban en el art. 8, y que ahora se recogen en el art. 85 de la Ley con el epígrafe Terminación de los procedimientos sancionadores. En cuanto a los efectos del reconocimiento de responsabilidad por parte de la persona infractora, no hay cambios:

Iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda.

Sí los hay en cuanto a los efectos del pago voluntario, que según la norma derogada podrá implicar la terminación del procedimiento, mientras que en la Ley el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento. El pago voluntario determina ahora siempre la terminación del procedimiento, salvo en lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.

El reglamento recogía la posibilidad de que normas con rango de ley establecieran reducciones sobre el importe de la sanción propuesta. Así lo hacen, por ejemplo, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria¹; el Texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto ^2;, y el Texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre³. La gran novedad que aporta la Ley 39/2015 es la extensión a todos los procedimientos sancionadores de una reducción específica del importe de la sanción pecuniaria que corresponda por reconocimiento de la responsabilidad por parte de la persona infractora y de otra reducción en los mismos términos por pago voluntario (art. 85.3). Cada una de las reducciones es de un 20% del importe de la sanción propuesta, y son acumulables entre sí, de manera que si la persona interesada reconoce su responsabilidad y además paga voluntariamente, la reducción es del 40%, si es que no se ha ampliado reglamentariamente el porcentaje de reducción.

La Ley exige que las citadas reducciones estén determinadas en la resolución de inicio del procedimiento. Dado que la Ley abre la posibilidad de que el pago que determina la aplicación de una de las reducciones del 20% puede hacerse en cualquier momento anterior a la resolución, es imprescindible que con la notificación de la incoación del procedimiento se cuantifique, aunque sea provisionalmente, el importe exacto de la sanción pecuniaria a imponer. Esta cuantificación será provisional, a reserva de lo que resulte de la tramitación del procedimiento sancionador, pero resulta ineludible para que pueda hacerse efectivo, en su caso, el pago voluntario. Y también resulta imprescindible para que la persona interesada valore con exactitud las consecuencias del reconocimiento de la responsabilidad, a los efectos de decidir si lo realiza o no. En consecuencia, tendrá difícil encaje en esta dinámica una comunicación en la que se advierta a la persona presunta infractora que la conducta realizada puede ser considerada una infracción grave, sancionable con multa de 50.000,01 a 500.000,00 euros. Habrá que especificar un importe concreto, apreciando las circunstancias que concurran en el caso, por lo que en los regímenes sancionadores en que no existe una tabla que asigne un importe a una conducta, por ejemplo, cuando la sanción se determina por el resultado o por los daños producidos, habrá de adquirir un protagonismo más relevante que hasta ahora la obertura de un período de información o actuaciones previas⁴ (art. 55).

Señala también la Ley que la efectividad de las reducciones estará condicionada al desistimiento o renuncia de cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción. Queda abierta, por tanto, únicamente la vía contenciosa para la impugnación de las sanciones que hayan sido objeto de reducción, aunque la viabilidad de la reclamación puede ser problemática, por ejemplo, cuando la decisión de la autoridad sancionadora no ponga fin a la vía administrativa⁵, o en los casos de reconocimiento de la responsabilidad⁶.

¿Hay que dictar resolución en los supuestos en que son aplicables las reducciones? En el caso de reconocimiento de la responsabilidad, sin duda, puesto que el efecto legal es que se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda (art. 85.1). No está tan claro en el supuesto del pago voluntario, ya que la Ley establece que implicará la terminación del procedimiento. Sería deseable una previsión expresa como la ya comentada de la legislación sobre Tráfico y Seguridad Vial de que se produce la terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago.

Queda, por último, la cuestión de si las reducciones previstas en el art. 85 de la Ley 39/2015 son aplicables retroactivamente como norma más favorable en los procedimientos sancionadores iniciados durante la vigencia de la Ley 30/1992 en los que no estuviese prevista una reducción específica igual o superior a la establecida por la Ley 39/2015. Parece que hemos de dar respuesta negativa a esta pregunta, porque las reducciones están reguladas en la terminación del procedimiento sancionador, de modo que la disposición transitoria tercera lleva a la conclusión de que, al tratarse de normas procedimentales, no son aplicables preferentemente a la normativa anterior. No obstante, dada la extensión que la Ley 40/2015 establece para la retroactividad favorable en su art. 26.2, que alcanza a la sanción e incluso a las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición en cuanto favorezcan al presunto infractor, es bastante probable que se plantee la cuestión en las diferentes vías a disposición de las personas interesadas.

1 El art. 188 establece que la cuantía de las sanciones pecuniarias impuestas según los artículos 191 a 197 de esta ley se reducirá en los siguientes porcentajes: a) Un 50 por ciento en los supuestos de actas con acuerdo previstos en el artículo 155 de esta ley. b) Un 30 por ciento en los supuestos de conformidad. (…) 3. El importe de la sanción que deba ingresarse por la comisión de cualquier infracción, una vez aplicada, en su caso, la reducción por conformidad a la que se refiere el párrafo b) del apartado 1 de este artículo, se reducirá en el 25 por ciento si concurren las siguientes circunstancias: a) Que se realice el ingreso total del importe restante de dicha sanción en el plazo del apartado 2 del artículo 62 de esta Ley o en el plazo o plazos fijados en el acuerdo de aplazamiento o fraccionamiento que la Administración tributaria hubiera concedido con garantía de aval o certificado de seguro de caución y que el obligado al pago hubiera solicitado con anterioridad a la finalización del plazo del apartado 2 del artículo 62 de esta Ley. b) Que no se interponga recurso o reclamación contra la liquidación o la sanción.

2 El art. 40.3 establece que las sanciones en materia de Seguridad Social cuando se deriven de actas de infracción y liquidación que se refieran a los mismos hechos y se practiquen simultáneamente, se reducirán automáticamente al 50 por 100 de su cuantía si el sujeto infractor manifiesta su conformidad con la liquidación practicada, ingresando su importe en el plazo procedente. Esta reducción automática sólo podrá aplicarse en el supuesto de que la cuantía de la liquidación supere la de la sanción propuesta inicialmente.

3 El art. 94 establece que una vez realizado el pago voluntario de la multa, ya sea en el acto de entrega de la denuncia o dentro del plazo de veinte días naturales contados desde el día siguiente al de su notificación, concluirá el procedimiento sancionador con las siguientes consecuencias: a) La reducción del 50 por ciento del importe de la sanción. b) La renuncia a formular alegaciones. En el caso de que se formulen se tendrán por no presentadas. c) La terminación del procedimiento, sin necesidad de dictar resolución expresa, el día en que se realice el pago. d) El agotamiento de la vía administrativa, siendo recurrible únicamente ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo. e) El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo se iniciará el día siguiente a aquel en que tenga lugar el pago. f) La firmeza de la sanción en la vía administrativa desde el momento del pago, produciendo plenos efectos desde el día siguiente. g) La sanción no computará como antecedente en el Registro de Conductores e Infractores del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, siempre que se trate de infracciones graves que no lleven aparejada pérdida de puntos.

4 Si bien este trámite no ha sido diseñado con esta finalidad, dado que su objetivo es conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento, y en particular respecto a los procedimientos sancionadores determinar con la mayor precisión posible los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.

5 Con independencia de que posteriormente al pago voluntario se dicte resolución, lo que pone fin al procedimiento no es propiamente la resolución administrativa sino el mismo pago, por lo que podría argumentarse que no se trata de un acto que no ha puesto fin a la vía administrativa, porque no procede de la Administración.

6 Aunque pueda pensarse que quien reconoce la responsabilidad va contra sus propios actos si después recurre, hay que tener en cuenta que puede discutirse la calificación de los hechos.