El desistimiento de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio

Tanto la Ley 30/1992 como la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 reservaban la práctica del desistimiento como forma de terminación del procedimiento administrativo a la persona interesada¹, sin establecer ninguna previsión expresa de que la Administración pudiera hacer uso también de esta figura.

No obstante, la jurisprudencia había reconocido de manera general la posibilidad del desistimiento de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Señalaba, por ejemplo, la sentencia del Tribunal Supremo de 11 de julio de 1990 que

este Tribunal (sentencias de 6 de febrero de 1985, 18 de octubre de 1986 y 23 de junio de 1987) ha admitido la posibilidad de que la Administración desista de un procedimiento iniciado de oficio por ella, pues aunque ciertamente la Ley de Procedimiento Administrativo contempla únicamente el supuesto de desistimiento del interesado, ello no impide que pueda darse también válidamente un desistimiento llevado a cabo por decisión de la Administración cuando llegue al convencimiento de la falta de base de las actuaciones de que se trate.

En alguna sentencia reciente se matiza esta doctrina, como la de 26 de abril de 2013, en la que se vuelve a la literalidad de la norma al señalar que

el desistimiento es una decisión del interesado y, según las definiciones del artículo 31 de la Ley 30/1992, no puede atribuirse esa condición a la Administración respecto de los procedimientos que tramita. Además, el desistimiento se aplica a los procedimientos iniciados a instancia de parte, en los que sólo el interesado está facultado para desistir.

Pero solo para traer a colación un concepto con resultados análogos, al admitir lo que el Tribunal denomina desistimiento de la iniciativa:

Hubiera sido deseable que la sentencia contuviera alguna precisión o adjetivación al respecto de ese abandono de la Administración de su propia iniciativa, para no crear confusión con el desistimiento de los interesados, pues aquí en puridad se trataba de lo que puede llamarse desistimiento de la iniciativa, que se materializa con la retirada del proyecto o de la proposición. Decisión que a juicio de la Sala de instancia, que compartimos, ha de ser exteriorizada formalmente. A lo que debería añadirse, aunque no lo haga la sentencia, que ha de ser acompañada de una motivación que explique las razones de su decisión de interrumpir o abandonar la tramitación del procedimiento emprendido. Es la salvaguarda del interés público y la seguridad jurídica quien demanda que se exteriorice la decisión que pone fin al procedimiento, evitando una situación de pendencia indefinida y señalando las razones del abandono de la iniciativa, que en este caso podía confundirse con una carencia de objeto debido a la inclusión de tales contenidos en la "revisión" del planeamiento general.

En el ámbito de la expropiación forzosa la jurisprudencia ha admitido ampliamente la posibilidad de que la Administración expropiante desista de la expropiación siempre que lo haga antes de la ocupación del bien o de la fijación del justiprecio. Veamos, por todas, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2013:

Es jurisprudencia clara y constante de esta Sala que la Administración expropiante puede desistir de la expropiación siempre que no se haya producido la ocupación del bien expropiado o que no se haya fijado el justiprecio. La razón por la que la fijación del justiprecio en vía administrativa determina la imposibilidad de desistir de la expropiación es que a partir de ese momento se perfecciona el derecho subjetivo del expropiado al cobro de aquél, tal como se desprende del apartado primero del art. 48 LEF : "Una vez determinado el justo precio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis meses." Más aún, a la luz del apartado segundo del art. 50 LEF , ni siquiera el eventual desacuerdo sobre el monto del justiprecio fijado en vía administrativa es óbice a la existencia de un auténtico derecho subjetivo del expropiado, pues éste "tendrá derecho a que se le entregue, aunque exista litigio o recurso pendiente, la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración". Así, una vez fijado el justiprecio en vía administrativa, el procedimiento expropiatorio ha concluido, de manera que la Administración expropiante no puede ya desistir. Véanse en este sentido, entre otras muchas, las sentencias de esta Sala de 2 de junio de 1989, 23 de marzo de 1993 , 16 de marzo de 2011 y 5 de diciembre de 2012 .

Desistimiento que puede dar lugar, en los procedimientos de expropiación forzosa y cuando se den los requisitos legales, al nacimiento de responsabilidad patrimonial a cargo de la Administración. Por todas, veamos la sentencia de Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2010:

Es también pacífica la cuestión relativa a que producido ese desistimiento la Administración viene obligada a resarcir los perjuicios que a los propietarios haya producido la expropiación iniciada y no consumada, y así también resulta de la jurisprudencia de esta Sala expuesta entre otras en la Sentencia de 28 de marzo de 1995 en la que se afirma que "la iniciación de un expediente de expropiación sin que ésta posteriormente sea llevada a cabo, causa unos perjuicios, dado que tal iniciación comporta desde su primer periodo una limitación al derecho de libre disposición de la finca, que corresponde al propietario; por ello, al desistirse de la expropiación iniciada, aún cuando no se haya llegado a la ocupación formal del bien que se pretendía expropiar, se han producido unos perjuicios al propietario del mismo, pudiendo formularse la indemnización correspondiente al amparo de lo dispuesto en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, 40 de la de Régimen Jurídico de la Administración del Estado", y, desde luego, al amparo como se invoca en este supuesto de lo establecido en el título X de la Ley 30/1992 que regula la responsabilidad de las Administraciones Públicas.

En materia de contratación está recepcionado legalmente el desistimiento de la Administración, tanto durante el proceso de adjudicación² como durante la ejecución del contrato³

Una de las novedades que presenta la Ley 39/2015 es la regulación en su art. 93 del desistimiento de la Administración:

En los procedimientos iniciados de oficio, la Administración podrá desistir, motivadamente, en los supuestos y con los requisitos previstos en las Leyes.

Frente a la generosa interpretación que, como hemos visto, ha hecho la jurisprudencia de la posibilidad de que la Administración lleve a cabo el desistimiento de procedimientos iniciados de oficio, la nueva regulación legal circunscribe el desistimiento de la Administración a los supuestos establecidos por las leyes y de acuerdo con los requisitos que éstas establezcan, y recoge la exigencia jurisprudencial de que el desistimiento ha de ser motivado⁴. 

Nada tiene que ver aquí la voluntad libérrima de la persona interesada cuando formula el desistimiento con la que manifiesta la Administración en la misma tesitura. Para la persona interesada, el desistimiento es un acto de la autonomía de la voluntad que ha de ser aceptado de plano por la Administración. Pero cuando la Administración vuelve sobre sus propios pasos y deshace la actuación iniciada, han de ponerse en marcha las máximas garantías para que quede despejada cualquier duda que relacione dicha actuación con la arbitrariedad y que aseguren que el acto que va a llevar a cabo la Administración está orientado a la consecución de algún fin de interés general. Por eso, que la Ley tase con más o menos rigor los supuestos en que la Administración puede desistir es perfectamente coherente con el carácter marcadamente restrictivo que ha de tener el uso de esta figura. Y una vez se den las condiciones para el ejercicio del desistimiento, la Administración habrá de esforzarse en exponer y justificar las razones que le han aconsejado poner fin a un procedimiento que ella misma ha iniciado.

1 En términos casi idénticos, el art. 96.1 de la Ley de 1958 establecía que todo interesado podrá desistir de su petición o instancia, y el art. 90.1 de la Ley 30/1992 determinaba que todo interesado podrá desistir de su solicitud.

2 El art. 155 del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, en adelante, TRLCSP), regula la renuncia a la celebración del contrato y el desistimiento del procedimiento de adjudicación por la Administración. En este caso, el desistimiento del procedimiento ha de estar fundado en una infracción no subsanable de las normas de preparación del contrato o de las reguladoras del procedimiento de adjudicación, debiendo justificarse en el expediente la concurrencia de la causa. La renuncia a la celebración del contrato no tiene causa tasada, pero habrá de fundarse en razones de interés público debidamente justificadas en el expediente. En cualquiera de los dos casos habrá de compensarse a los candidatos o licitadores por los gastos en que hubiesen incurrido en la licitación.

3 El desistimiento se prevé específicamente como causa de resolución del contrato de obras (art. 237 TRLCSP); del contrato de suministro (art. 299 TRLCSP); y del contrato de servicios (art. 308 TRLCSP).

4 La exigencia de motivación se repite en el art. 35.1 g) de la Ley 39/2015.